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(一)變?nèi)苄?a href="http://m.bjhyfc.net/lunwen/gggllw/ggsygllw/201204/732285.html" target="_blank">政府為“有限政府”。

全能型政府不受社會和法律制約,政府在自身規(guī)模職能、權(quán)力和行為方式上具有無限擴張傾向。全能型政府的失敗在公共事務(wù)上的一個典型例證就是西方“福利國家”神話的破滅。從第二次世界大戰(zhàn)后開始,西方國家政府職能,尤其是在社會福利和社會保障等公共管理職能上進一步擴大,實行了一攬子“從搖籃到墳?zāi)埂钡母吒＠?內(nèi)容遍及醫(yī)療、教育、環(huán)保、郵政、消防、失業(yè)、養(yǎng)老等方面。政府公共管理職能似乎無窮無盡,這從政府開支的不斷增加可見一斑。世界銀行權(quán)威報告指出:“西方發(fā)達國家政府總支出占GDP的比重,1870年低于10%,1937年僅20%多一點,1950年接近40%,1980年超過50%?！盵3]龐大的公共管理職能導(dǎo)致政府機構(gòu)擴大,雇員猛增,政府財政赤字累累。值得注意的是巨額財政開支,并沒有換來令人滿意的結(jié)果,由于官僚體制政府公共管理效率低下,服務(wù)質(zhì)量低下,導(dǎo)致人民對政府的不滿和信任危機?！叭嗣駥φ袨榈牟粷M日益嚴重和加深,1958年到1964年美國人信任聯(lián)邦政府比率超過3/4,此后這個比率急劇下降。到90年代中期下降到不足14%。人民對地方政府表示相當(dāng)信任的比例從1987年73%下降到1995年的31%,而對政府的信任度同期由73%下降到23%?！盵4]于是從上世紀70年代后期開始,西方國家普遍出現(xiàn)了反“福利國家”的運動。當(dāng)然,反“福利國家”運動并不是要反對社會福利本身,而是反對政府在公共管理職能上的全能性,反對政府事必親躬、大包大攬的做法,主張政府公共管理職能要分離出來由社會承擔(dān),充分發(fā)展社會中介組織、民間力量的作用。公共選擇理論針對“政府失靈”現(xiàn)象,及時地提出要對政府公共管理職能進行改革,主張通過打破政府壟斷地位,引入市場機制,把政府公共管理職能分由政府社會組織、市場、個人來共同承擔(dān),也就是說,政府在公共管理上要由全能走向“限政”。在計劃管理時期,我國通過“政府辦企業(yè),企業(yè)辦福利”的方式履行公共管理職能,實際上也是全能型政府(一些社會事務(wù)由事業(yè)單位履行,由于事業(yè)單位行政化,也相當(dāng)于是政府在履行),造成了政府公共管理權(quán)力高度集中、機構(gòu)膨脹、政府管理方式單一、行政效率低下、服務(wù)不到位、財政補貼負擔(dān)沉重等弊端,同樣面臨“政府失靈”的危機,同樣需要在政府公共管理職能上實行“限政”?！坝邢拚睉?yīng)定位為:(1)政府在公共管理職能上應(yīng)由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?將決策與執(zhí)行分開,政府主要職能限于決策,確定社會公共目標、程序和標準,具體執(zhí)行職能可交由社會非營利組織承擔(dān);(2)打破政府壟斷,在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給上,引入多元主體,競爭發(fā)展,使公眾有選擇的機會,提高效率和質(zhì)量。

(二)規(guī)范市場秩序和培育非營利組織。

值得注意的是,在政府公共管理領(lǐng)域引入社會力量,引入市場因素,打破政府壟斷,鼓勵多元競爭,并不意味著政府全身而退,放手不管,規(guī)范市場秩序仍是政府公共管理職能中的基本任務(wù)之一。公共管理涉及的是社會公共事務(wù),提供的大部分是社會公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),投入的大部分是國家的財政開支,涉及到社會大眾和國家的利益。因此,政府公共管理在“掌舵”過程中仍然要體現(xiàn)效率、公平的原則。政府公共管理職能轉(zhuǎn)讓市場后,主要是由營利組織和非營利組織來承擔(dān)。就營利組織來說,雖然它經(jīng)營的是有競爭性質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但由于它是營利性質(zhì)的組織,追求利潤最大化仍是其難以擺脫的目標,這就有可能帶來提供的產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量上的折扣,難免為了局部利益而損害社會整體利益,這就需要政府制定相應(yīng)的“游戲規(guī)則”并監(jiān)督這些規(guī)則的實施。就非營利組織來說,現(xiàn)在社會公眾越來越傾向于依靠它來解決社會公共問題,也就是說,非營利組織會承擔(dān)越來越多的社會義務(wù),政府公共管理職能可能更多地轉(zhuǎn)讓給非營利組織來承擔(dān)。但非營利組織就真的不“營利”而讓人放心嗎?也許非營利組織不以追求利潤為目的,但這并不妨礙它以支付雇員高薪的形式侵害公眾的利益。另外,非營利組織服務(wù)質(zhì)量和效率也同樣會出問題,“實際上,如果對所謂的非營利性醫(yī)院的大筆利潤課稅,而將此項收入用來支付為窮人提供的醫(yī)療服務(wù),窮人將會得到更多的實惠”[5]。因此,為了保證非營利組織的服務(wù)效率和質(zhì)量,為了使它更好履行公共責(zé)任和義務(wù),“所有的非營利組織都需要政府監(jiān)管機構(gòu)嚴格的監(jiān)管”[6]。因此,規(guī)范市場秩序,制定“游戲規(guī)則”和監(jiān)督規(guī)則的實施,仍是政府公共管理職能重構(gòu)的基本任務(wù)。非營利組織是當(dāng)今在國際上廣泛通行的措詞,主要是指那些非政府、非營利、帶有志愿性和共同價值觀的主要致力于公益事業(yè)的社會中介組織,有些學(xué)者也稱其為非政府組織、第三部門等。政府公共管理職能轉(zhuǎn)讓社會,絕大部分就是由非營利組織來承擔(dān)。由于非營利組織是在一定的價值觀指導(dǎo)下志愿性地進行活動,并以不營利為目的,而且關(guān)注的大多數(shù)是社會公眾的公益問題,因而非營利組織更容易為社會大眾所接受和信任。西方各國,非營利組織形式多樣,數(shù)量眾多,功能發(fā)達且覆蓋面廣、滲透力強,已經(jīng)成為社會發(fā)展中的一支重要力量?！皟H僅非營利組織的總收入一項,就從1978年的不足2000億美元增長到1993年的11000億美元”[7],其在社會中的作用可見一斑。另外,非營利組織介于政府和社會公眾之間,也起到了溝通協(xié)調(diào)、承上啟下的作用。非營利組織在我國仍統(tǒng)稱為社會中介組織,近年來雖然發(fā)展較快,但仍顯不足,且其地位、性質(zhì)、功能均存在不完善之處。主要表現(xiàn)為:一是行政化色彩較濃,大多依托政府機關(guān)及事業(yè)單位,且其活動經(jīng)費大多來源于財政撥款,自主性不強。二是組織目的有偏差,大多具有商業(yè)贏利色彩。因而,目前我國的許多非營利組織還難以成為政府與社會大眾之間的承接者,難以有效發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)、供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等功能,更難以承擔(dān)公共政策行為者的角色。因此,大力培育非營利組織既是政府公共管理職能社會化的前提,也是我國政府公共管理職能重構(gòu)的基本任務(wù)之一。

(三)提升政府公共管理能力。

不論是“有限政府”也好,還是政府公共管理職能要社會化、市場化也好,政府公共管理職能重構(gòu)的內(nèi)涵都不是指政府放手不管。前面提到一個邊界問題,就是說重構(gòu)后,哪些職能是該由政府行使的,哪些是可以社會化、市場化的,要界定清楚。因此,政府公共管理職能重構(gòu)實際上就是該管理的就管,不該管的就不管的問題。涉及到政府該管的,不但要管,還要管好?！跋拚钡哪康牟辉谟谙魅跽牧α?而在于使政府更好地集中精力、能力和時間花在該管的領(lǐng)域,提升它在這方面的管理能力。哪些是政府該管的?我國政府公共管理職能主要應(yīng)在以下方面行使:(1)積極建立市場規(guī)則,完善市場秩序,規(guī)范市場行為,盡量為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境;(2)提供市場所不能提供的公共物品,解決市場不能或不愿解決的公共問題,如提供公共安全、環(huán)境保護、發(fā)展基礎(chǔ)教育和終身教育;(3)投資于基本的社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施;(4)解決市場不能解決的社會政治問題,即建立社會保障體制,通過社會轉(zhuǎn)移支付和再分配,促進社會公平;(5)有效地實施宏觀經(jīng)濟管理職能,運用經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行,實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。以上政府的公共管理職能是由一系列的公共管理活動來實現(xiàn)的,實施這些活動的效率、質(zhì)量如何直接與政府的能力強弱有關(guān)。公共選擇理論的創(chuàng)始人J•M•布坎南認為,必須破除凡是政府都會一心一意為公眾利益服務(wù),都會把公共事務(wù)辦好的觀念。這說明政府也存在一個能力有限的問題,存在“政府失敗”的現(xiàn)象。因而,要有效地行使政府的公共管理職能,必須提升政府的公共管理能力。

所謂政府能力,是指政府依據(jù)自己的權(quán)力和權(quán)威,通過制定政策和組織動員,實施自已承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實施自己的目標的能力。從目前來說,要提升我國政府公共管理能力,應(yīng)從以下四個方面入手。其一,走出“政府萬能”、“福利國家”的誤區(qū)。有人認為政府職能越多、包攬的社會事務(wù)越多,就越能體現(xiàn)政府能力,這是有失偏頗的。根據(jù)政府能力與政府職能的關(guān)系,可得如下公式:政府能力大小程度=政府能力/政府職能[8]。說明當(dāng)政府能力有限時,減少政府職能,可以提高政府能力的發(fā)揮。也就是說,政府把精力集中于該管的事上,有利于提高政府的能力。其二,強化政府權(quán)威。強化政府權(quán)威是政府實施有效管理的基礎(chǔ)和前提,沒有權(quán)威的政府絕對不可能有效地管理好社會,絕不可能在公事共事務(wù)中發(fā)揮重要作用。當(dāng)然,強調(diào)政府權(quán)威不是要強調(diào)中央集權(quán)專制,也不是要削弱其他職能主體的權(quán)力,而是要以規(guī)范化、法制化的操作保證公共事務(wù)中的國家整體利益、社會公眾利益更好地實現(xiàn)。其三,提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能,政府公共管理效能的高低,在很大程度上取決于政府公共政策能力的高低,但由于以前我們決策程序不規(guī)范,主觀意志較重,以致于形成政策的能力很差,并常常導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣、變形。因此,要提高政府公共政策能力,必須要在決策的科學(xué)化、民主化和法制化上作相應(yīng)的制度安排。其四,提高政府公共管理人員的素質(zhì)。政府公共管理職能的行使,最終還是要簡化為人的具體活動,政府公共管理人員的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國實際情況看,培養(yǎng)大批具有高素質(zhì)的MPA人員,是有效實施政府公共管理職能的當(dāng)務(wù)之急。