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內(nèi)容摘要：我國現(xiàn)行人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度盡管在實踐中發(fā)揮了積極作用，但從適應代表制度發(fā)展完善的需要和遠景來看，仍有種種不足。健全完善人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度，需要從完善代表的生活保障權(quán)、言論免責權(quán)、人身特別保障權(quán)的保障制度，完善代表執(zhí)行代表職務的時間和物質(zhì)保障措施以及加強有關服務機構(gòu)建設和完善專職助理制度等方面入手。

關鍵詞：人大代表，代表職務，保障制度，健全完善

一、問題的提出

人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式，一切權(quán)力屬于人民是人民代表大會制度的核心內(nèi)容。根據(jù)憲法和法律，人民當家作主是通過人大代表集體行使國家權(quán)力來實現(xiàn)的，而人民代表集體行使國家權(quán)力與代表執(zhí)行代表職務須臾不可分離。因為執(zhí)行代表職務即行使憲法和法律賦予代表的職權(quán)、履行代表的義務。根據(jù)我國代表法第六條第一款的規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級人民代表大會期間的工作和在本級代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務。”代表法第六條第二款規(guī)定：“國家和社會為代表執(zhí)行代表職務提供保障”。代表法第四章專門規(guī)定了對代表執(zhí)行代表職務的保障制度?，F(xiàn)行的保障制度盡管在實踐中發(fā)揮了積極作用，但從適應代表制度發(fā)展完善的需要和遠景來看，仍有種種不足。

例如，現(xiàn)行的物質(zhì)保障條件尚不適應代表工作的實際需要。根據(jù)代表法的規(guī)定，代表的活動經(jīng)費列入本級財政。代表執(zhí)行代表職務，其所在單位按照正常出勤對待，享受單位工資和其他待遇。無固定工資收入的給予適當補貼。在實際操作上，并沒有代表的固定職務補貼，只是在組織代表視察時統(tǒng)一發(fā)一定補貼，開會期間有為數(shù)不多的車馬費，每年可領取一定的資料費，用于訂閱報刊雜志。除此之外，代表執(zhí)行職務沒有更多的報酬。在2003年廣東省兩會期間，有幾位省人大代表提出：“市場經(jīng)濟下不能只靠覺悟干活，人大代表也應有職務補貼?！彼麄兊挠^點是，當代表接受群眾來信來訪時，有時需要調(diào)查核實有關情況，勢必支出電話通訊費、交通費等，許多環(huán)節(jié)需要費用。如果還要自己掏，一些代表會多一事不如少一事，奉行“無為而治”。有人還舉例，如果一位代表是大學教授，他的收入由基本工資加獎金加講課費，如果他參加代表活動而不能上課，雖然工資不會少，但講課費就要減少，課時少，也會影響單位對他工作成績的認可。針對代表要求解決代表職務津貼的建議，省財政廳表示“不宜再發(fā)給代表職務補貼。”有代表就聲稱：單位給我們工資是讓我們干本職工作的，不是讓我們當代表用的。更何況當個體戶的代表，干活的時候就有錢，不干活的時候就沒錢，誤工補貼根本不能解決問題。[1]

在西方國家，議員一般都是專職的，為保障他們履行職務，國家給予他們相當優(yōu)厚的職位工資、津貼，提供相當優(yōu)越的辦公條件，并建立有發(fā)達的服務輔助機構(gòu)，為之聘請助手和秘書，以保障議員安心履職。我國人大目前面臨著日益繁重的立法和監(jiān)督任務，代表執(zhí)行代表職務有著豐富的工作內(nèi)容和工作形式，而且推行代表專職化也是代表制度發(fā)展的趨勢。而一旦逐步推行代表專職化，勢必逐步減少代表人數(shù)，那么，面對分工日趨細化和復雜的人大職能，人數(shù)減少的代表群體能否勝任重托是一個需要認真對待的實際問題。畢竟，目前的人大代表基本上還是依靠個人的政治經(jīng)驗和政治熱情來執(zhí)行代表職務，一般都沒有自己的專門辦公室和助手、秘書，除了少量津貼外，從事代表工作沒有薪水。但專職代表制對代表個人綜合素養(yǎng)的要求更高，對各種配套條件的需求更強。例如，代表專職化意味著一旦當選必須辭去原有工作和職務，專心奉職，而辭去原有工作和職務意味著失去生活來源，因而代表職務本身必須有優(yōu)厚的待遇，代表活動的相關開支應當由國家財政獨立統(tǒng)一劃撥，否則沒有人愿意去做代表。據(jù)報載，已有一些地方出現(xiàn)了個人選舉事務辦公室、代表工作室、代表聯(lián)絡點等，這往往是一些具有較強經(jīng)濟實力的民營企業(yè)家代表個人所為，雖然反映出一些代表自身政治意識的覺醒和政治行為的優(yōu)化，體現(xiàn)了代表專職化發(fā)展的趨勢，但現(xiàn)有的物質(zhì)保障措施還適應不了發(fā)展要求，當有代表為更好地發(fā)揮代表作用，需要額外支付其履行職責的物質(zhì)支出時，以個人財力承擔不符合代表這一公共政治職務的本質(zhì)要求，如果從民間渠道融資，又可能導致“金錢政治”之弊端，所以最終還是要從公共財政支付中找出路。[2]此外，現(xiàn)實中人大代表執(zhí)行職務時遭遇迫害、人身侵犯的事不乏其例。所以，完善代表執(zhí)行代表職務的保障制度已經(jīng)成為迫切的現(xiàn)實需要。

二、如何完善人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度

根據(jù)代表法有關代表執(zhí)行代表職務的保障制度的規(guī)范內(nèi)容，健全這方面的保障制度，主要應著眼于完善代表的生活保障權(quán)、言論免責權(quán)、人身特別保障權(quán)的保障措施，以及完善代表履行職務時的時間和物質(zhì)保障措施，加強有關服務機構(gòu)建設和完善專職助理制度等。

（一）以立法形式規(guī)定代表的生活保障權(quán)

生活保障權(quán)是指代表因職務而享有的各種生活待遇的權(quán)利。這里主要包括工資、津貼。專職代表的首要保障就是工資保障。美國憲法第一條第六款第〔一〕項規(guī)定：“參議員和眾議員應得到服務的報酬，這種報酬由法律確定，從合眾國國庫支付。”世界各國對議員的工資大都有法律規(guī)定。我國目前并無人民代表的工資制度，因為我國實行兼職代表制，代表的個人薪水是由代表個人擔任的其他職務或工作形式來解決，代表法第三十二條第一款規(guī)定：“代表按照本法第三十一條的規(guī)定執(zhí)行代表職務，其所在單位按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇?！钡诙钜?guī)定：“無固定工資收入的代表執(zhí)行職務，根據(jù)實際情況由本級財政給予適當補貼?！奔偃缃窈笸菩袑嵭袑Ｂ毚碇坪?，必須在代表法中增加制定代表的工資制度。目前人大代表雖然也是國家公職，但它不屬于公務員法調(diào)整的范圍。我國第一部公務員法已于2005年4月27日頒布，2006年1月1日起施行，該法有關公務員獲得工資報酬、享受福利、保險待遇方面的規(guī)定并不適用于人大代表的薪水和待遇。按照國際慣例，專職人大代表的工資也不能參照公務員的工資標準確定，而應當執(zhí)行統(tǒng)一的工資標準。因為公務員工資標準要考慮年功因素、級別差異和崗位差異，而代表的工資與代表個人的年齡、資歷無關，當然不同層級的代表其工資應當有所不同。根據(jù)國外的做法，代表（議員）的具體工資標準應當不低于相應職務級別的國家公務員的工資標準。

至于津貼，相當于代表的活動經(jīng)費，代表法第三十三條規(guī)定：“代表的活動經(jīng)費，應當列入本級財政預算?！钡壳盎顒咏?jīng)費的水平不足以滿足代表專職化后的實際需要，應當規(guī)定到合適的水平。[3]

代表法對代表的工資、津貼制度作出原則規(guī)定后，可以制定專門的實施細則。考慮到財政包干體制因素，各省、自治區(qū)、直轄市可以制定本省級行政區(qū)域內(nèi)地方各級人大代表的工資、津貼制度的地方性法規(guī)。

有學者還提出建立人大代表退職的保障制度的建議，其理由是：國家如果只規(guī)定人大代表的專職制度而不建立退職保障制度，必然會使人大代表心有旁騖，不專心致志于代表職務，甚至因擔心自己將來的出路而不愿意競選人大代表。該學者認為，退職保障制度適用于兩類人大代表：一是因正常退休而離開人大的代表，二是因落選而退出人大的代表，對于后一類代表，他建議采取當選前有單位的，落選后回原單位，由原單位安排新的工作，而當選前無固定工資收入的則由國家撥付一定的資金并確定適當?shù)臉藴视枰园仓玫绒k法。[4]筆者認為，這個建議并不妥當，因為即使在普遍實行專職代表的西方國家，也只有任職時的工資、津貼待遇規(guī)定，而無退職、落選之后的所謂保障安排。[5]在我國，當選人大代表來自于人民的政治選擇，選擇了你你就可以享受有關待遇，沒有選擇你就不能享受相關待遇。而且按照政治常例，代表或議員本身無所謂退休的問題，只要你身體吃得消，選民認可你，多大年紀都可以當代表，人民的選擇就是主權(quán)者的選擇。再者，目前國家無論對行政機關的公務員崗位，還是法官、檢察官職位，均是持開放的態(tài)度，允許一切符合條件的公民參加競爭招考。所以，不當代表，憑借自己積累的政治經(jīng)驗和能力，也能尋找出路。即使不出任其他國家公職，從事企業(yè)、事業(yè)或其他社會工作也是可行的。人大代表畢竟不是公務員崗位，它是經(jīng)選舉才產(chǎn)生的政治職務，沒有所謂退職保障制度，更有利于那些沒有私心雜念，一心一意為民服務的公民參加競選。

（二）進一步完善言論免責權(quán)制度

憲法和代表法都規(guī)定了“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”。在實踐中，這個條文中的“各種會議”可以解釋為包括大會全體會議、分組會議、代表團全體會議、代表團小組會議上的發(fā)言和表決不受法律追究。同時，人大代表在應邀列席人大常委會會議、人大專門委員會會議以及列席原選舉單位的人大會議及人大常委會會議上的發(fā)言，也不受法律追究?？梢哉f窮盡了各種會議的外延，但細究起來，現(xiàn)行言論免責權(quán)的保障仍然存在不足。這些不足表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.從總體上看，和西方國家議會不同，我國各級人大會期太短，人民代表在“各種會議”上發(fā)言的機會并不多，除了發(fā)言和表決外，通過其他方式執(zhí)行代表職務、行使代表權(quán)力較之發(fā)言這種行為概率大得多。比如與其他代表聯(lián)名提出議案、候選人、質(zhì)詢案、罷免案，就會議的程序性問題提出臨時動議等，都屬于代表職務行為，由于這些行為需要達到法定的人數(shù)才有效，最初產(chǎn)生意向的代表無疑需要在會外、會后積極游說、聯(lián)絡溝通其他代表，采取交換意見、宣傳說服等活動。此外，代表在閉會期間的一系列活動，如①提議臨時召集人大會議。②組織并參加本級人大的代表小組，參加下級人大的代表小組活動，如開展就地視察；進行調(diào)查研究；了解法律的貫徹實施情況；聽取群眾意見和要求，向有關國家機關反映。③開展視察活動。有兩種方式，或根據(jù)人大常委會統(tǒng)一安排，對本級或者下級國家機關和有關單位的工作進行視察，視察時代表可以提出約見本級或者下級有關國家機關負責人，被約見的有關國家機關負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見；另一種是代表持代表證就地進行視察。視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題。④參加執(zhí)法檢查。⑤與原選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持聯(lián)系，征求和反映群眾的意見，向有關部門提出批評、建議等。⑥向國家機關提出書面建議等。如果對代表在上述這些非會議場所的活動中的言論不加以適當保護，也會影響代表執(zhí)行職務和發(fā)揮代表作用。比如，對被視察單位的工作提出批評、意見和建議是否構(gòu)成有關部門追究代表法律責任的一種理由？當然，從憲法和法律規(guī)定代表言論免責權(quán)的本原含義上看，言論免責權(quán)的范圍并不能延伸至會外，但在實踐中如果不對代表在會外從事執(zhí)行代表職務的言論進行一定的保護，勢必束縛代表的手腳，影響他們忠實地履行代表職責。當然，如何保護、保護到什么程度，值得研究。[6]

2.“不受法律追究”，這里的法律到底是指什么層次的規(guī)范性文件？按理，這里的“法律”應當擴充解釋為刑事法律、民事法律和行政法律以及地方性法規(guī)和規(guī)章。所謂“免責”不僅是免除法律責任，還應當包括免除各種紀律處分，因為在兼職代表制的情形下，代表身份不獨立，因發(fā)言等執(zhí)行代表職務行為得罪本單位的領導進而遭致打擊報復也不是不可能的。至于黨員代表發(fā)言雖不受法律追究，但是否應受黨紀處理也十分復雜和敏感。一種觀點認為，我們黨是有鐵的紀律的黨，黨員必須服從黨的指示，若有違背，受黨紀處分是應該的。蔡定劍教授則認為，人大代表在人大會議上的發(fā)言和表決不受法律追究應當包括不受紀律追究。言論免責權(quán)的基本精神是保護人大代表在代表大會上自由行使職權(quán)，如果可以以紀律追究代表的發(fā)言，就違背言論免責權(quán)的憲法精神。任何組織制定這樣的紀律都是違憲的。[7]筆者認同蔡定劍教授的觀點。畢竟，我國各級人大代表中共黨員代表占代表總數(shù)的70%以上，如果認為代表的言論免責權(quán)不包括免除黨紀處分的話，憲法和法律規(guī)定這樣的制度毫無意義。而且，還必須看到，憲法規(guī)定的這種權(quán)利具有憲法性地位，應當?shù)玫阶顕栏竦淖鹬睾蛨?zhí)行，任何法律效力低于憲法的規(guī)范包括所謂的黨紀政紀都不能違反憲法的規(guī)定。

3.代表的言論免責權(quán)，雖然是因其具有代表資格而享有，在其執(zhí)行代表職務期間而有效。但在其喪失代表資格后是否可以對其在代表大會上的各種發(fā)言和表決進行追究，并無明文法律規(guī)定。筆者認為，從法理上說，代表的言論免責權(quán)不僅意味著在其具有代表資格時享有，而且效力具有延伸性，即在其不具有代表資格時也不得追究。對代表的發(fā)言和表決進行“秋后算帳”的任何可能性都不符合憲法和法律規(guī)定這個制度的宗旨和目的。

以上凡此種種，從代表法實施的十多年實踐中，可以看到對代表的言論進行打擊報復的行為往往發(fā)生在這些法律規(guī)定不清楚的邊緣地帶，確實需要在程序中或者通過法律解釋來細化完善。

（三）進一步完善人身特別保護權(quán)制度

根據(jù)憲法和代表法的規(guī)定，縣級以上的人民代表在人大會議期間，非經(jīng)本級人民代表大會會議主席團許可，在人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。人大代表如果因現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機關應當立即向該級人大主席團或者人大常委會報告。對縣級以上的人大代表采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，也須經(jīng)該級人大主席團或人大常委會許可。代表法還規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由措施，執(zhí)行機關應當立即報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表大會?！睆纳鲜鲆?guī)范內(nèi)容來看，對代表的人身特別保護權(quán)制度包括兩個程序性制度：許可制度和報告制度。從實踐來看，需要完善以下幾個方面：

一是許可制度中的程序性規(guī)范不清晰。無論是人大主席團或者人大常委會，其作出許可決定應當通過投票表決還是舉手表決；提請許可的機關應當口頭申請還是書面申請，如果一律要求書面申請，則內(nèi)容應當包括哪些事實依據(jù)、證據(jù)材料和法律依據(jù)；受理報告的人大主席團或者人大常委會應當考慮哪些因素來決定“許可”，是否只能“許可”而不能不“許可”，假設它作出不“許可”的話如何處理。還有，受理報告的人大主席團或者人大常委會應當在什么時限內(nèi)作出“許可”。這些問題均無規(guī)定。[8]可見，應當專門對這方面的“許可”程序進行細化。

二是對“人大代表如果因現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機關應當立即向該級人大主席團或者人大常委會報告”之規(guī)定，這里的報告可以是口頭方式還是書面方式，受理報告的機關是否需要討論審議，如需要則應當采取什么形式，如經(jīng)討論認為拘留不當?shù)脑捜绾翁幚恚蓻]有明確。對于“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由措施，執(zhí)行機關應當立即報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表大會”之規(guī)定，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大不設常委會，只有主席團主席，在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表大會閉會期間，如何受理報告，是否由主席團主席受理即可，這些問題也沒有明確。對于實踐操作是很不利的。

三是對于“其他限制人身自由的措施”的規(guī)定如何理解？除了憲法、代表法規(guī)定的逮捕、刑事審判和拘留三種形式外，其他限制人身自由的措施是否應當包括訴訟法規(guī)定的監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留、司法拘留等措施，實踐中并未達成共識。我國其他法律還規(guī)定了不少限制人身自由的措施，如刑事訴訟法和民事訴訟法規(guī)定的拘傳、集會游行示威法規(guī)定的強行遣返、衛(wèi)生檢疫法和傳染病防治法規(guī)定的對染疫人員的強制隔離、治安管理處罰條例規(guī)定的對酗酒者的強制禁戒、國務院強制戒毒辦法規(guī)定的強制戒毒、人員收容教育辦法規(guī)定的收容教育，以及勞動教養(yǎng)試行辦法規(guī)定的勞動教養(yǎng)，[9]甚至監(jiān)察部門根據(jù)監(jiān)察法采取的“兩指”措施，黨的紀律檢查委員會采取的“兩規(guī)”措施，都不同程度地限制了人身自由，這些是否屬于代表法規(guī)定的“其他限制人身自由的措施”，立法和執(zhí)法上都不甚明確，需要完善。

四是有學者認為，確立人身特別保護權(quán)的目的在于防止對人大代表進行打擊、報復、陷害，以保證其依法順利履行職務。因此，建議通過法律解釋將所有法律法規(guī)中規(guī)定的限制人身自由措施涵蓋于“其他限制人身自由的措施”之中。同時，根據(jù)不同情況，將其區(qū)別為三種報批程序：（1）非經(jīng)本級人大主席團或人大常委會許可不得采取的，如拘傳、監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留、司法拘留、收容教育、勞動教養(yǎng)等；（2）對在緊急情況下必須先采取措施，然后再向人大主席團或人大常委會報告的，如強制遣返、強制禁戒、強制戒毒等：（3）不需要經(jīng)人大許可或向人大報告，但應在事后向人大通報的措施，如對染疫人員的強制隔離措施等。[10]筆者認為，這個建議是適宜可行的。

五是各種強制措施的轉(zhuǎn)換是否需要重新報批的問題。在刑事訴訟程序中，拘留、逮捕、審判分屬于不同的訴訟階段，一般由不同的機關執(zhí)行。對于某一個代表而言，每轉(zhuǎn)換一次強制措施是否都應向人大報告，法律無明確規(guī)定，實踐中各地做法也不一。有學者建議，鑒于每一強制措施性質(zhì)不同，執(zhí)行主體不同，因此每轉(zhuǎn)換一次都應按照規(guī)定程序報批。這樣有利于人大掌握涉案代表案件的進展情況，防止侵犯代表權(quán)益的事件發(fā)生，同時也可以監(jiān)督執(zhí)法機關嚴格依法辦事。[11]

（四）進一步完善執(zhí)行代表職務的時間和辦公條件保障措施，建立健全代表大會的服務性、輔助性機構(gòu)及其制度

代表法對代表執(zhí)行代表職務的時間保障和辦公條件保障作了較具體的規(guī)定，[12]但從實踐來看，有關條文還是比較原則，并不能適應執(zhí)行代表職務的實際需要，許多代表并沒有專門的代表工作辦公室，只能利用自己的住宿或單位的辦公室來接待群眾；由于本職工作繁忙，只能犧牲休息時間從事代表工作；一些忠實履行職責的代表在投入大量時間、精力從事代表工作中，也沒有專門的助手、秘書來幫助。[13]時間保障方面，不少代表在閉會期間很少參加代表活動，為此一些省市制定代表法細則對不同層級的代表在閉會期間的活動時間作了較為嚴格的規(guī)定，通常要求省級和設區(qū)的市的人大代表一年參加代表活動的時間不得少于20天，不設區(qū)的市和縣級人大代表不得少于15天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表不得少于10天，但實際上這個標準很難達到，說到底還是與兼職代表制有關。如果將來逐步推行代表專職化后，代表履行職責的時間相應地將大大延長。至于辦公條件保障問題，我國目前只給駐會的人大常委會委員配備辦公室，在將來推行代表專職化后，給予每個代表一個固定的辦公場所十分必要。

但僅僅做到上述還遠遠不夠，事實上，在推行代表專職化過程中，我們需要借鑒先進國家的做法，高度重視建設和完善代表大會的服務性、輔助性機構(gòu)及其制度，這方面我們一直比較落后。有學者就指出，西方議會的輔助性和服務機構(gòu)的設計和發(fā)展經(jīng)驗值得我們借鑒。以美國為例，其國會輔助機構(gòu)規(guī)模龐大，功能齊全。如有號稱“世界第一圖書館”的國會圖書館（其年度預算超過2億美元，人員編制5000余人，是一個大型的信息中心、研究中心）、設備先進的國會研究處以及其他如國會預算局、會計總署、技術(shù)評估局及立法顧問局等額外的數(shù)量龐大的輔助機構(gòu)。這些單位承擔了為國會委員會、議員及其助理、政府其他部門甚至社會公眾提供服務。我國現(xiàn)有的人大服務內(nèi)容主要還是有關辦公機構(gòu)集中在會議期間編制文件和信息簡報、收集提案和議案、組織新聞、提供翻譯服務以及后勤服務等方面，[14]為代表執(zhí)行代表職務提供專業(yè)性、技術(shù)性強的機構(gòu)比較缺乏，需要適時健全加強。

（五）配置和引進人大專職助理

議員助理是“看不見的手”，對議會的實際運作非常重要。國外議會普遍都建立了相對完備的議員助理制度，聘請的專職助理種類繁多、人數(shù)龐大，僅以美國為例：早在19世紀20年代，美國國會就開始著手雇傭助理人員；1946年還專門通過立法改革法規(guī)定國會常設委員會助理的數(shù)量及薪金支出等事宜；到目前為止，美國眾議院有1200左右委員會助理，參議院有1002位，平均每位眾議員有17位個人助理，每位參議員有44位立法幕僚或助手。每位眾議員允許領取議員經(jīng)費平均90萬美元，參議員約110-190萬美元，用于支付助理或雇員的工資和辦公費用。委員會助理種類達50多種，有職員、速記員、檔案主管、財務主管等，議員的助理種類也有50多種，如立法助理、研究專家、調(diào)查員、研究主任、顧問等等。[15]我國的香港特別行政區(qū)，其立法會60名議員，但它的秘書處就有300多名秘書和助理服務人員，這還不包括立法會議員用特別津貼自己聘請的助理人員。相對于我國的各級人大，不僅專門的代表助理服務人員幾乎沒有，就是編制在人大機關的工作服務人員都偏少（如深圳市三屆人大有350名代表，37名人大常委會委員，全機關工作人員包括駐會的人大常委會領導和常委委員在內(nèi)人數(shù)不到100人）。不過，這一現(xiàn)狀開始有所改觀。2002年1月深圳市人大常委會率先于全國為兼職常委聘請19名法律助理，每位兼職委員聘用一名法律助理。該舉措被學界譽為地方人大加強自身建設的制度創(chuàng)新，目前已有其他一些地方人大（如重慶市人大常委會等）引進了這一做法。盡管一些地方人大推出法律助理制度的時間還不長，還不夠完善，實踐功效還有待于進一步發(fā)掘，但該制度已經(jīng)凸顯的內(nèi)在價值值得關注。它適應了我國在短時間內(nèi)還無法改變兼職代表制、代表會期制度等情形下，人大面臨越來越繁重的立法和監(jiān)督任務，人民群眾對人大工作水平和要求越來越高的需要。實踐證明這個制度的效果也是積極的，深圳市人大兼職常委們紛紛反映法律助理的工作的確提高了他們的在立法審議中的質(zhì)量和效率，一些駐會（專職）常委也希望在條件成熟時為他們聘請法律助理，甚至有同志建議，將來不僅應當為常委們聘請法律助理，還要為他們聘請經(jīng)濟助理、審計會計助理，以適應人大審議財政計劃預算的需要。［16］建議國家從戰(zhàn)略高度重視建立和完善我國人大法律助理制度的必要性和緊迫性，將確立法律助理所需經(jīng)費列入人大預算，由國庫開支。同時建章立制，完善法律助理的考試考核、資格認證、職責權(quán)限、監(jiān)督約束等各項制度。當然，從更宏闊的視角出發(fā)，應當考慮建立和完善人大各種助理制度，不僅包括法律助理，還應當包括經(jīng)濟助理、科技助理等等。

注釋：

[1]參閱周瓊等采寫的《人大代表該不該拿職務補貼》，載2003年4月22日《新快報》A6版。

[2]民營企業(yè)家、浙江省義烏市全國人大代表周曉光在2003年10月創(chuàng)立了代表聯(lián)系點，招聘專家助手處理有關事務，這是第一個全國人大代表聯(lián)系點，2004年1月，她又在義烏電視臺做廣告向民間征集議案，此舉又被媒體譽為首創(chuàng)。學者毛壽龍在肯定這一事件所表明的政治進步意義時也指出其可能導致金錢政治的消極后果：因為只有周曉光這樣的代表才能支付起這樣的成本，可能的結(jié)果是人大代表越富裕，越有能力聯(lián)系選民，提出高質(zhì)量的議案，人大代表越窮，越難提出高水平的議案。參見《南方周末》2004年2月12日A2版相關文章。

[3]例如八屆全國人大期間，每年給全國人大代表600元補助，九屆全國人大期間上調(diào)至800元。一些地方也制定了地方性法規(guī)對代表給予物質(zhì)補貼或曰活動經(jīng)費，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地代表享有的活動經(jīng)費多少不等，經(jīng)濟發(fā)達的廣東省，代表人均每年3000元，但大部分地方只有500元。即使象廣東的3000元，對于從事律師、會計師、民營企業(yè)家而言，這個數(shù)額也遠遠無法彌補他因參加代表活動帶來的經(jīng)濟損失。參見周芳芳：《代表保障制度研究》，載尹中卿主編《人大研究文萃》（第二卷），中國法制出版社2004年版，第357—358頁。

[4]參見謝詳為：《略論我國人大代表的專職化》，載尹中卿主編《人大研究文萃》（第二卷），中國法制出版社2004年版，第438頁。

[5]西方國家沒有所謂議員的退職保障制度，也與其議會組成人員基本上是政治精英、職業(yè)政治家有關，出任議員的人當選前就有顯赫的社會政治地位，當選議員后更是知名人士，一旦落選也不愁出路。

[6]一些地方人大在制定實施代表法的地方性法規(guī)時作了有意義的創(chuàng)新，如重慶市《實施代表法辦法》第31條規(guī)定：“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究。代表在參加視察、檢查、評議、代表小組活動時在有關會議上的發(fā)言，也不受法律追究?！?/p>

[7]蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第203—204頁。

[8]某縣人民檢察院請求批準對一名涉嫌經(jīng)濟犯罪的縣人大代表進行逮捕，但該縣人大常委會遲遲不作出“許可”決定，結(jié)果犯罪嫌疑人聞風潛逃。有的地方人大在制定本地方的代表法實施辦法中對“許可”時限做了規(guī)定，但時限長短不一。例如湖北省實施辦法第23條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會主席團、常務委員會及其主任會議應當在接到執(zhí)行機關的報告起三日內(nèi)，作出是否許可的書面答復?！睆V東省的實施辦法第13條則規(guī)定：“人民代表大會的主席團或者常務委員會應當在接到報告的五日內(nèi)批復?！鞭D(zhuǎn)引自莫江平：《人民代表三論——紀念〈代表法〉頒布10周年》，載《貴州民族學院學報》2002年第4期。湖北省的實施辦法還將批準許可權(quán)賦予了常委會主任會議，這是超出憲法和代表法規(guī)定的越權(quán)行為。

[9]參見蘇元華：《人大代表人身特別保護中的幾個問題》，載尹中卿主編《人大研究文萃》（第二卷），中國法制出版社2004年版，第407頁。

[10]參見蘇元華：《人大代表人身特別保護中的幾個問題》，載尹中卿主編《人大研究文萃》（第二卷），中國法制出版社2004年版，第407—408頁。

[11]參見蘇元華：《人大代表人身特別保護中的幾個問題》，載尹中卿主編《人大研究文萃》（第二卷），中國法制出版社2004年版，第408頁。

[12]參見代表法第31條、第32條、第33條、第35條、第36條、第38條的規(guī)定。

[13]例如遼寧省、沈陽市、沈河區(qū)人大代表馮有為自行設立“周六代表接待日”，找他反映問題的排起了長龍，最高峰時一個上午就去了200多人，“接待日”幾乎成了“第二信訪辦”，而這些接待工作他一人承擔。馮有為代表是中國科學院金屬研究所教授，負責研究所的情報信息工作。記者采訪時發(fā)現(xiàn)，馮代表是專業(yè)時間做代表，業(yè)余時間搞本職。參見沙林：《人民代表馮有為》，載《中國青年報》2002年10月30日第9版。

[14]孫哲著：《1979—2000全國人大制度研究》，法律出版社2004年版，第332頁。

[15]孫哲著：《1979—2000全國人大制度研究》，法律出版社2004年版，第333—334頁。

[16]參見鄒平學：《細節(jié)之變的制度力量》，載《深圳律師》2005年第2期。