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《中華人民共和國立法法》在今年的九屆人大三次會議上獲得通過。立法法自1993年開始起草，迄今已有7年。因其涉及一國最重要的國家權(quán)力——立法權(quán)的規(guī)范，故被稱為小憲法。法學(xué)界乃至社會都對立法法的出臺寄予厚望，期望它能在保障公民權(quán)利、規(guī)范立法活動、解決不同程度存在的立法無序、立法失范和立法沖突現(xiàn)象等方面有所作為。

立法權(quán)限的合理配置是立法法所要解決的首要問題。憲法和組織法確立了我國有權(quán)立法的主體，但未對立法權(quán)在這些主體間的分配作出規(guī)定，為日后立法實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題埋下了隱患。因此，立法法要致力于解決實(shí)踐中存在的立法無序、立法沖突和立法侵權(quán)等問題，首先必須解決立法權(quán)限配置這一憲法未盡的問題。

立法權(quán)限配置的基本目標(biāo)，是有效地保障公民權(quán)利，促進(jìn)人民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時，兼顧和提高行政效率。然而，立法法對立法權(quán)限配置問題的解決并不盡如人意，作為將在我國的立法權(quán)限配置中起到基礎(chǔ)性作用的法律，立法法有關(guān)權(quán)限配置的規(guī)定，尚不足以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。這至少體現(xiàn)在以下幾個方面。

一、法律保留范圍的狹窄和模糊

立法法第8條規(guī)定了10個方面的事項(xiàng)只能制定法律，第九條規(guī)定了議會授權(quán)保留的范圍，從而全面確定了法律保留原則在我國的適用范圍。法律保留作為依法行政的重要原則，其基本功能在于界定行政權(quán)力必須經(jīng)議會授權(quán)才能活動的范圍，從而為公民的基本權(quán)利等重要事項(xiàng)和對行政權(quán)力的民主控制提供有效的保障。立法法對法律保留條款的規(guī)定，意味著對行政立法權(quán)的控制已引起了立法者的高度注意，對自身所必須承擔(dān)的職責(zé)也有了較清晰的認(rèn)識，這無疑具有重大意義。

然而，法律保留原則的確立，一方面，是對行政立法權(quán)的限制，在法律保留的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)議會授權(quán)不得立法，另一方面，也意味著在保留的事項(xiàng)之外，行政機(jī)關(guān)獲得了無須議會授權(quán)自主立法的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)在法律保留范圍外的事項(xiàng)上立法，具有權(quán)限上的合法性。因此，法律保留范圍的界定具有極其重要的意義。如對其范圍的界定失之過窄，將使行政機(jī)關(guān)獲得一些本不應(yīng)由其行使的權(quán)力，或使其合法性存有爭議的權(quán)力合法化。而立法法對法律保留范圍的界定至少在以下兩個方面存在問題。

1對公民基本權(quán)利的保留過少。公民基本權(quán)利是憲法所確認(rèn)和保障的個人作為社會共同體成員的資格，也是個人對抗強(qiáng)權(quán)的最后手段。公民基本權(quán)利應(yīng)是法律保留的首要事項(xiàng)。例如，在通常稱為行政權(quán)優(yōu)越的法國，憲法規(guī)定法律保留事項(xiàng)的第一項(xiàng)就是公民基本權(quán)利。針對公民基本權(quán)利進(jìn)行立法的權(quán)力必須掌握在人民代表手中，這既是對公民基本權(quán)利的制度保障，也是議會不可推卸的責(zé)任。而立法法對公民基本權(quán)利的保留只有三個方面：對公民政治權(quán)利的剝奪、對限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及對非國有財(cái)產(chǎn)的征收。根據(jù)這一規(guī)定，行政機(jī)關(guān)合法地取得了對上述三方面之外的公民基本權(quán)利立法、限制乃至剝奪的權(quán)力。在這三方面之中，也僅人身權(quán)利得以較為充分的保障，而對政治權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障是不充分的。

首先就政治權(quán)利而言，立法法只把對公民政治權(quán)利的剝奪列入法律保留，這帶來的直接的法律后果是行政機(jī)關(guān)（包括國務(wù)院以外的行政機(jī)關(guān)）將可以合法地制定涉及公民政治權(quán)利的立法，并對公民的政治權(quán)利進(jìn)行“合法的”限制。

我國是社會主義國家，憲法規(guī)定人民作為國家主人的地位和權(quán)力，而公民政治權(quán)利是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主權(quán)力的根本途徑。公民政治權(quán)利為了公共利益的需要可以且應(yīng)當(dāng)受到必要的限制，但這一限制只能由人大而不是其他任何機(jī)關(guān)來作出。在立法法作出上述規(guī)定之前，行政機(jī)關(guān)制定有關(guān)公民政治權(quán)利的法規(guī)，在合憲性上是存有爭議的。憲法規(guī)定全國人大制定刑事的、民事的、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，有關(guān)公民政治權(quán)利的立法可以解釋為包括在基本法律之中，必須由全國人大來制定。僅此一條，就可以對行政機(jī)關(guān)有關(guān)政治權(quán)利的立法的合憲性提起爭議。在立法法作此規(guī)定之后，行政機(jī)關(guān)取得了對公民政治權(quán)利進(jìn)行立法和限制的合法性。而由行政機(jī)關(guān)對公民政治權(quán)利進(jìn)行立法和限制，違背了憲政國家的基本規(guī)律，將置公民政治權(quán)利于極其不利的地位。

立法法對公民財(cái)產(chǎn)的保障也是不充分的。立法法僅規(guī)定對非國有財(cái)產(chǎn)的征收由法律規(guī)定，但對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)方式遠(yuǎn)不止于征收。行政機(jī)關(guān)對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制和剝奪同樣會對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成重大影響。更普遍和嚴(yán)重的問題是，在實(shí)踐中，有些行政部門利用法律所設(shè)定的許可、登記和資質(zhì)審查或巧立各種名目向公民收取大量費(fèi)用，這些收費(fèi)都是對于財(cái)產(chǎn)權(quán)的不正當(dāng)干預(yù)，依據(jù)法律保留原則，這些沒有法律依據(jù)的收費(fèi)是可以被法院撤銷的。但在立法法作出規(guī)定后，行政機(jī)關(guān)可以利用行政立法使這些不正當(dāng)?shù)氖召M(fèi)合法化，從而使行政機(jī)關(guān)對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)干預(yù)取得合法性。

在政治權(quán)利、人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利之外，我國憲法還規(guī)定了公民其他一些重要的基本權(quán)利，如公民的住宅自由、通信自由和通信秘密、勞動權(quán)、受教育權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)等等，但這些都被排除在法律保留的范圍之外，可以由行政機(jī)關(guān)任意處置。相形這下，民事基本規(guī)范列入法律保留范圍，亦即民事基本權(quán)利及其限制必須由法律來規(guī)定。作為低位階權(quán)利的民事權(quán)利由法律規(guī)定，而作為民事權(quán)利的基礎(chǔ)和保障的憲法公民權(quán)卻可由行政立法來規(guī)定，這不能不說是位階上嚴(yán)重顛倒。雖然公民基本權(quán)利由行政機(jī)關(guān)來立法，并不等于公民基本權(quán)利已經(jīng)或必然受到侵害，但存在著受到行政機(jī)關(guān)分割的嚴(yán)重可能性，而這正是所應(yīng)杜絕和預(yù)防的。無論如何，行政立法由于其程序等原因，并不適于對公民基本權(quán)利的保障。

2法律保留的范圍不明確。立法法在對法律保留的10個方面事項(xiàng)作出規(guī)定時，措辭有所不同。其中，第2項(xiàng)、第4項(xiàng)、第5項(xiàng)和第6項(xiàng)的所指十分明確。而第3項(xiàng)和第9項(xiàng)出現(xiàn)了“制度”的表述，第7項(xiàng)和第8項(xiàng)則出現(xiàn)了“基本制度”的表述。由此產(chǎn)生一個問題，在相應(yīng)的事項(xiàng)中，對于“制度”和“基本制度”以外的內(nèi)容，行政立法可否涉及？亦即，在規(guī)定為“制度”的場合，對于制度的細(xì)節(jié)或具體方面，行政立法能否涉及，在規(guī)定為基本制度的場合，對于具體制度能否涉及。如回答是肯定的，隨之而來的一個問題是“制度”和“基本制度”的內(nèi)容為何？換言之，立法法雖然規(guī)定了法律保留，但在這些規(guī)定為“制度”或“基本制度”的事項(xiàng)上，仍給行政立法留下了很大空間，且對這一空間未作具體限定。這或許是立法者有意留下的空間，以便將來通過個案作出調(diào)整，但“基本經(jīng)濟(jì)制度”和“基本制度”之類的用語畢竟過于寬泛，它將損害公民對法律的合理預(yù)期。尤其值得一提的是稅收制度。稅收是一項(xiàng)與公民基本權(quán)利密切相關(guān)的制度，是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法限制，“不出代表不納稅”是一條憲政的古老原則，而立法法對稅收的保留僅規(guī)定為“基本制度”，這一條文完全不能使人明白行政機(jī)關(guān)針對稅收的立法可到何種程度。事實(shí)上，如果立法者認(rèn)為有必要在稅收方面給行政立法和地方立法留下一定的空間，完全可以在立法法中將必須由議會立法的“基本制度”的各方面予以一一列舉，這在世界各國的憲法中是有成例可循的。

立法法對法律保留的規(guī)定無疑是一大進(jìn)步，但所規(guī)定的法律保留的范圍失之狹窄。從一般情況來看，法律保留的最低限度是侵害保留，即行政權(quán)力對公民自由和財(cái)產(chǎn)的干預(yù)必須有法律依據(jù)，唯有議會立法（或議會授權(quán)）才能對公民自由和財(cái)產(chǎn)的限制作出規(guī)定。而立法法對法律保留的規(guī)定顯然遠(yuǎn)未達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。立法法對法律保留的范圍本應(yīng)從寬掌握，因?yàn)榱腥敕杀Ａ舻氖马?xiàng)，議會在必要時仍可授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法，而未列入法律保留的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)將理所當(dāng)然對此享有立法權(quán)。立法法對法律保留范圍的規(guī)定已給行政立法打開了一個“合法”的廣闊空間。

二、規(guī)章的制定權(quán)缺乏必要控制

規(guī)章的法效力是我國法學(xué)界長期爭論的問題。在實(shí)踐中，規(guī)章被大量地用作行政管理的依據(jù)，但是由于缺乏必要的規(guī)范和限制，規(guī)章存在著嚴(yán)重的擴(kuò)張本部門的權(quán)力、不當(dāng)限制公民權(quán)利或施加公民義務(wù)的情況。由于各部門競相通過規(guī)章擴(kuò)張權(quán)力，造成行政權(quán)力過度介入市場，既對公民自由形成限制，給市場設(shè)置了障礙，也為權(quán)力尋租提供了機(jī)會。這也是法學(xué)界長期不愿承認(rèn)規(guī)章法效力的原因。

立法法將規(guī)章納入了調(diào)整的范圍，并規(guī)定了部門規(guī)章與地方性法規(guī)相沖突時的解決途徑，似已賦予了規(guī)章完全的法效力。而與此同時，卻對規(guī)章的制定權(quán)限缺乏必要的控制。這體現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，立法法第71條規(guī)定國務(wù)院的各部門“可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令”制定規(guī)章，且部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”，看似對部門規(guī)章的制定作了較嚴(yán)格的限定，但在此規(guī)定中遺留了一個問題，即這里的“根據(jù)法律”和“執(zhí)行法律”作何解？是指根據(jù)法律的明確授權(quán)（法條授權(quán)）方能制定規(guī)章，抑或只要制定了某方面的法律，行政部門即可依據(jù)自己對該法律的理解制定規(guī)章，無須獲得法律的授權(quán)？如意指后者，則行政部門為“執(zhí)行法律”，能否超越法律的規(guī)定給公民設(shè)定實(shí)體性的權(quán)利義務(wù)？如要體現(xiàn)對部門規(guī)章的控制，立法法必須對上述兩個問題作出明確的回答。否則，行政部門可以在“執(zhí)行法律”時超越法律的規(guī)定給公民施加實(shí)體性義務(wù)，公民權(quán)益仍將操之于行政部門之手，“根據(jù)法律”的限定意義將大大削弱。

其次，第71條規(guī)定國務(wù)院行政部門“在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定規(guī)章，但事實(shí)上，到目前為止，我國無一部專門的部、委或國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的組織法來規(guī)定各行政部門的權(quán)限，在憲法和國務(wù)院組織法中對國務(wù)院行政部門的權(quán)限也全無涉及。換言之，國務(wù)院行政部門的權(quán)限全然不受法律控制。目前，國務(wù)院行政部門的權(quán)限實(shí)際是由各部門自己起草、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“三定方案”來確定的。立法法規(guī)定國務(wù)院行政部門“在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定規(guī)章，等于在權(quán)限上給國務(wù)院行政部門開了一張空白支票。

由于國務(wù)院行政部門的權(quán)限并無組織法的依據(jù)，“根據(jù)法律”和“執(zhí)行法律”的含義又不明確，立法法對規(guī)章的規(guī)定難以達(dá)到對規(guī)章的有效控制。它既無法杜絕國務(wù)院行政部門間對權(quán)限的爭奪，也無法避免由此帶來的多頭審批。第71條的立法原意是為了加強(qiáng)對部門立法的法律控制，如為達(dá)到這一目的，對“根據(jù)法律”和“執(zhí)行法律”的含義必須予以明確，行政部門“根據(jù)法律”和為“執(zhí)行法律”可以制定程序性和解釋性的規(guī)章，以作為行使自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)，但制定涉及公民實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)章，必須得到法律的明確授權(quán)。這種做法在其他國家是有成例的，例如美國，行政部門制定的每一部涉及公民實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)章都須有國會法律的授權(quán)。從切實(shí)保障公民權(quán)益的角度出發(fā)，對部門規(guī)章有必要作此限制，尤其在兩個問題上是絕不能含糊的，一是管制，二是收費(fèi)。

上述分析同樣適用于地方政府規(guī)章。但地方政府規(guī)章在立法法中受到的限制較部門規(guī)章更小，在無法律、法規(guī)根據(jù)的情況下，地方政府也可能就“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”制定規(guī)章。這一規(guī)定是地方分權(quán)的體現(xiàn)，其本身是合理的。但是“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”是一個模糊不清的概念，這是否將意味著在法律保留的事項(xiàng)外，地方政府規(guī)章可在無任何上位法依據(jù)的情況下，設(shè)定管制和收費(fèi)項(xiàng)目？事實(shí)上，地方政府固然可依地方分權(quán)對地方性事務(wù)作出規(guī)定，但在干預(yù)公民自由和財(cái)產(chǎn)的場合，同樣應(yīng)需要地方性法規(guī)的授權(quán)。由于立法法未對此作出規(guī)定，地方政府也取得了在無人民代表授權(quán)的情況下，對公民權(quán)利進(jìn)行限制的權(quán)力。

20年來，全國人大及其常委會制定的法律已有300多部，行政法規(guī)有700多部，以法律和行政法規(guī)為主體的法框架已比較完備，對規(guī)章的制定權(quán)限進(jìn)行限制是完全可行的，但令人遺憾的是，立法法在這方面的努力并不顯著。

三、不能消除部門立法與地方立法的權(quán)限沖突

立法沖突是立法法所要解決的重要問題之一。立法沖突歸根結(jié)底是由權(quán)限沖突所致，由于我國的條塊分割體制，國務(wù)院部門立法與地方立法間的權(quán)限沖突是一個較突出的問題，而立法法對兩者權(quán)限的規(guī)定完全無助于沖突的解決，在沖突的解決機(jī)制上也存在著問題。

1權(quán)限規(guī)定不清晰。解決權(quán)限沖突的首要因素是劃清兩者的權(quán)限，但立法法現(xiàn)有的規(guī)定并不能做到這一點(diǎn)。立法法第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”和“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”作出規(guī)定。第71條則規(guī)定國務(wù)院各行政部門可以“根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定規(guī)章。這里存在兩個問題。第一，現(xiàn)有的法律未就何為“地方性事務(wù)”作出規(guī)定，亦未就國務(wù)院各行政部門的權(quán)限作出規(guī)定?，F(xiàn)行的地方組織法對地方政府職權(quán)的規(guī)定幾乎是對中央政府職權(quán)的平面式分解，在地方人大無所不包的“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)中，“地方性事務(wù)”是一個空洞的概念。而國務(wù)院行政部門的權(quán)限由于無相應(yīng)的組織法依據(jù)，尚處于與其他行政部門的不斷博弈之中。兩者的范圍都是不確定的。同時，從另一個角度看，屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)也完全可以位于國務(wù)院行政部門的權(quán)限之內(nèi)。例如，某大城市的城市建設(shè)是該城市的地方性事務(wù)，但同時，城市建設(shè)也是國務(wù)院行政部門的權(quán)限。第二，地方人大和國務(wù)院行政部門均可為執(zhí)行法律和行政法規(guī)制定實(shí)施性立法，且立法法對制定實(shí)施性立法的做法沒有任何限制，因此，對于同一部法律，兩者都可視自己的需要“在自己的權(quán)限內(nèi)”制定實(shí)施性立法，則權(quán)限的沖突依然存在。

地方規(guī)章與部門規(guī)章之間同樣存在上述問題。產(chǎn)生這些問題的關(guān)鍵在于立法法雖然采納了地方分權(quán)的思路，但這一思路并未貫徹到底。部門立法與地方立法的權(quán)限劃分實(shí)際上是地方分權(quán)的一個環(huán)節(jié)。兩者的沖突說到底是由于分權(quán)的不徹底。地方政府始終無法擺脫作為上級政府的派出機(jī)關(guān)的地位，因此，缺乏在權(quán)限上的獨(dú)立性。地方分權(quán)本應(yīng)界定地方性事務(wù)的范圍，在地方性事務(wù)的范圍之內(nèi)，由地方立法，中央行政部門不再行使立法權(quán)，而應(yīng)當(dāng)由中央管理的事務(wù)，地方不再行使立法權(quán)，或受中央的委任行使立法權(quán)。作此劃分，既符合我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式，又體現(xiàn)地方分權(quán)的要求，才有可能從根本上解決地方立法與部門立法的沖突問題。立法法對權(quán)限的規(guī)定本應(yīng)是推進(jìn)和規(guī)范地方分權(quán)的一個契機(jī)，但立法法未作出這方面的嘗試，而遺留了存在的問題。

2沖突解決機(jī)制存在的弊端。由于現(xiàn)有的規(guī)定不足以消除地方立法與部門規(guī)章之間的權(quán)限沖突，因此，立法法規(guī)定了復(fù)雜的機(jī)制來解決兩者間的沖突。當(dāng)?shù)胤秸?guī)章與部門規(guī)章不一致時，由國務(wù)院裁決，地方性法規(guī)與部門規(guī)章不一致時，由國務(wù)院提出意見，如要否定地方性法規(guī)的規(guī)定，最終由全國人大常委會裁決。這一機(jī)制的機(jī)會成本是顯而易見的。它意味著與沖突有關(guān)的社會事務(wù)將停頓下來，經(jīng)過一個漫長的處理程序，直至沖突解決才能繼續(xù)運(yùn)行。這種停頓，尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)的停頓將意味著巨大的財(cái)富喪失。此外，這一機(jī)制在解決地方性法規(guī)與部門規(guī)章的沖突時，還在法理上存在以下問題：

首先，立法法第80條規(guī)定地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章，第82條又規(guī)定部門規(guī)章與地方政府規(guī)章具有同等效力，按照常規(guī)的形式邏輯推理，地方性法規(guī)的效力應(yīng)高于部門規(guī)章，何以兩者不一致時要進(jìn)行裁決，而不能逕行依照地方性法規(guī)處理。其次，依據(jù)憲法規(guī)定，人大系統(tǒng)內(nèi)部是監(jiān)督關(guān)系，全國人大常委會對地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督是“合法性”監(jiān)督。憲法明確規(guī)定全國人大常委會有權(quán)撤銷“省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”，如與部門規(guī)章相沖突的地方性法規(guī)并未出現(xiàn)上述“抵觸”的情形，則全國人大常委會將以何為依據(jù)否定地方性法規(guī)的效力，決定不適用地方性法規(guī)？顯然，這時全國人大常委會對地方性法規(guī)的監(jiān)督已越出了“合法性”監(jiān)督，進(jìn)入“適當(dāng)性”監(jiān)督的范圍，而這與憲法的規(guī)定明顯不相吻合。

由于國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)行政系統(tǒng)的工作，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章均受國務(wù)院的適當(dāng)性監(jiān)督，因此，在規(guī)章各自都符合上位法的情況下，國務(wù)院仍可決定其效力與適用。而地方性法規(guī)只受憲法規(guī)定的合法性監(jiān)督，在不與上位法相抵觸的情況下，其效力與適用應(yīng)是無可置疑的。立法法規(guī)定其在與規(guī)章沖突的情況下，效力要受到挑戰(zhàn)，這一規(guī)定的合憲性是有問題的。事實(shí)上，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，地方性法規(guī)是法院審理行政案件的依據(jù)，規(guī)章只是參照，在兩者就同一事項(xiàng)的規(guī)定發(fā)生沖突時，法院適用地方性法規(guī)即可。在實(shí)踐中，法院已照此操作多年。而立法法的規(guī)定將簡單的問題復(fù)雜化了，并將本應(yīng)由法院在適用法律的過程中行使的權(quán)力收歸國務(wù)院和全國人大常委會，這只能滋生新的問題和徒增解決問題的成本。

立法法在部門立法與地方立法沖突解決機(jī)制上的規(guī)定，再一次反映出立法者的分權(quán)思路上的不徹底和矛盾。在地方立法無明確權(quán)限的情況下，立法法的上述規(guī)定又將地方立法在所有問題上的規(guī)定都推向適當(dāng)性審查，地方立法的自主性將遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、經(jīng)濟(jì)特區(qū)職權(quán)立法權(quán)與授權(quán)立法權(quán)的界限缺乏區(qū)分

立法法首次把經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市列入了較大的市的范圍，據(jù)此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市同時具有了兩種立法權(quán)，即依據(jù)地方組織法取得的立法權(quán)和依據(jù)全國人大的授權(quán)取得的立法權(quán)。由于兩種立法權(quán)在權(quán)限和效力上有很大的區(qū)別，因此，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市獲得職權(quán)立法權(quán)后，其授權(quán)立法權(quán)必須有一個明確的范圍，以使兩種立法權(quán)有所區(qū)分。在立法法草案中曾出現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的范圍是“在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開發(fā)方面”，這一范圍失之籠統(tǒng)。在立法法已明確規(guī)定了法律保留事項(xiàng)之后，已無理由再作出此類籠統(tǒng)的授權(quán)，授權(quán)范圍應(yīng)是對法律保留事項(xiàng)的列舉。立法者本應(yīng)在立法法出臺的同時，對授權(quán)的范圍作出規(guī)定，以使經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的職權(quán)立法權(quán)與授權(quán)立法權(quán)在范圍上有所區(qū)分，但目前，至少在下次人大召開的未來9個月的時間內(nèi)，這一界限將是模糊不清的。立法法對權(quán)限的規(guī)定本應(yīng)在貫徹憲法保障公民權(quán)利宗旨的基礎(chǔ)上解決憲法未盡的問題，但目前，立法法在大多數(shù)問題上仍維護(hù)著憲法和組織法的原則規(guī)定，在有些問題上，甚至可能使憲法目標(biāo)受到挫折。憑心而論，權(quán)力劃分是政治體制中一項(xiàng)系統(tǒng)工程，我們無法指望一部法律解決所有的問題。但無論如何，立法法應(yīng)是一個解決問題的開始。筆者期待著在與立法法配套的制度設(shè)計(jì)中，本文所提到的問題能得到圓滿的解決。