構(gòu)建北極國(guó)際法律制度的思考和展望分析論文
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[摘要]全球變暖使北極在資源、交通、軍事等方面的重要性不斷凸顯,這一地區(qū)的法律地位和相關(guān)制度卻仍然存在很多不確定性,從而為有關(guān)國(guó)家爭(zhēng)奪的加劇埋下了隱患。俄羅斯等國(guó)對(duì)于200海里以外大陸架的主張充分表明了這一點(diǎn)。應(yīng)盡快在聯(lián)合國(guó)主持下,就締結(jié)一份全面的《北極條約》進(jìn)行談判,凍結(jié)或者取消《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)外大陸架規(guī)定在北極海域的適用,確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位,明確北極科考、環(huán)保、資源開(kāi)發(fā)等方面的法律制度并凍結(jié)該地區(qū)的軍事化使用。
[關(guān)鍵詞]北極;國(guó)際法;北極條約;聯(lián)合國(guó)海洋法公約
2007年8月2日,俄羅斯“和平1號(hào)”深海潛水器在4261米深的北冰洋底羅蒙諾索夫海嶺插上俄羅斯國(guó)旗,此后,國(guó)際社會(huì)對(duì)北極的關(guān)注不斷升溫。其實(shí),“冰冷”的北極成為世界各國(guó)的關(guān)注熱點(diǎn)并非偶然。簡(jiǎn)言之,該地區(qū)資源、交通、軍事等方面重要性的不斷凸顯和法律地位上若干不確定性的持續(xù)存在,使其早已成為有關(guān)國(guó)家明爭(zhēng)暗斗的對(duì)象。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),國(guó)際關(guān)系的種種跡象尤其表明,北極問(wèn)題已經(jīng)來(lái)到一個(gè)不同前途命運(yùn)何去何從的抉擇關(guān)口:它既可能隨著有關(guān)國(guó)家爭(zhēng)奪的加劇,成為國(guó)際沖突新的“火藥桶”,也可能通過(guò)合理協(xié)調(diào)國(guó)家間利益,成為國(guó)際合作和造福人類的典范。
北極問(wèn)題背后,既有錯(cuò)綜復(fù)雜的政治和外交因素,也涉及很多鮮明和獨(dú)特的國(guó)際法問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界對(duì)于北極問(wèn)題的討論,主要是著眼于國(guó)際關(guān)系和雙(多)邊外交對(duì)該問(wèn)題的緣起和影響加以分析,而對(duì)其中的主要國(guó)際法問(wèn)題卻涉獵不多,如:北極地區(qū)目前在國(guó)際法上處于何種地位?有關(guān)國(guó)家關(guān)于北極海域200海里以外大陸架的主張?jiān)趪?guó)際法上是否具有合法性,對(duì)北極法律地位有何影響?等等。本文的目的,首先在于通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析和回答,探索如何運(yùn)用國(guó)際法妥善解決北極地位問(wèn)題,即是否可能通過(guò)某種國(guó)際法機(jī)制的設(shè)計(jì)和適用,在國(guó)家間彌合分歧、促成合作。由此出發(fā),本文還試圖就國(guó)際法在國(guó)際秩序中的作用提出一些作者的思考。
一、北極地區(qū)地理概況及其法律地位
北極地區(qū)是指以北極點(diǎn)為中心、北極圈(北緯66°33′)以內(nèi)的廣闊地區(qū),包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地及島嶼、北極苔原帶和泰加林帶,總面積為2100萬(wàn)平方公里,約占地球總面積的1/25。北極地區(qū)的陸地面積近800萬(wàn)平方公里,有居民700多萬(wàn)?！?〕
北極地區(qū)氣候寒冷,環(huán)境惡劣。北冰洋冰蓋面積占總面積的2/3左右,其余海面上分布有自東向西漂流的冰山和浮冰。不過(guò),近年來(lái),全球環(huán)境變化和氣候變暖的趨勢(shì)在北極也得到了明顯的反映。根據(jù)300多名科學(xué)家組成的國(guó)際工作隊(duì)對(duì)北極為期四年科學(xué)研究的結(jié)果,北極的氣候正在迅速變暖,過(guò)去20多年中其速度差不多是世界上其他區(qū)域的兩倍,出現(xiàn)了冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測(cè),北極的夏季海冰至少有一半會(huì)在本世紀(jì)末溶化,到2100年該區(qū)域的氣溫將上升4℃-7℃?！?〕在此背景下,北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、交通和戰(zhàn)略意義正越來(lái)越多地為人們所認(rèn)知。
首先,北極是地球上極少數(shù)未開(kāi)發(fā)的自然資源“寶庫(kù)”之一,蘊(yùn)藏著豐富的石油、天然氣、礦物和漁業(yè)資源。根據(jù)美國(guó)公布的一項(xiàng)官方估計(jì),世界上尚未發(fā)現(xiàn)的石油和天然氣儲(chǔ)量1/4都在北極地區(qū)?！?〕北冰洋沿岸地區(qū)及沿海島嶼還有儲(chǔ)量可觀的煤、鐵、磷酸鹽、泥炭和有色金屬。而且,隨著全球變暖、冰蓋融化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,北極自然資源的開(kāi)發(fā)將變得現(xiàn)實(shí)可行,這對(duì)于有關(guān)國(guó)家(特別是北冰洋沿岸國(guó)家)無(wú)疑有著巨大的吸引力。
其次,北極還具有重要的交通意義。隨著北冰洋海冰消融和航海技術(shù)的不斷進(jìn)步,美洲大陸西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亞洲大陸東北部的“東北通道”(NortheastPassage)已被視為新的“大西洋—太平洋軸心航線”?！拔鞅蓖ǖ馈蔽挥诩幽么蟊睒O群島沿岸,穿越北冰洋而連接大西洋和太平洋,蜿蜒5000余公里。該通道可以使從英國(guó)倫敦到日本橫濱的航行由14650海里縮短到不足8000海里,從橫濱到荷蘭鹿特丹的航程則從15640海里縮短到大約6610海里。〔4〕
此外,北極地區(qū)的軍事和戰(zhàn)略意義也十分顯著。該地區(qū)非常適合配備了核彈頭的潛艇隱蔽,因?yàn)楸北蟊鶎涌梢杂行У乇Ｗo(hù)其不被飛機(jī)和衛(wèi)星偵察設(shè)施發(fā)現(xiàn),不停移動(dòng)中的厚厚冰層還可以對(duì)聲波進(jìn)行干擾,從而破壞水下監(jiān)控系統(tǒng)的跟蹤,這些潛艇自身卻可以在冰層下自由行動(dòng)?！?〕基于這些原因,加拿大和美國(guó)等國(guó)已在其北極領(lǐng)土建立了多個(gè)軍事基地。
北極地區(qū)的邊緣陸地分屬亞洲、歐洲、北美三洲大陸北部。歷史上,北冰洋沿岸國(guó)(美國(guó)、加拿大、冰島、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和俄羅斯八國(guó))之間曾有過(guò)一系列領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議,目前,這些領(lǐng)土(包含內(nèi)水)劃分問(wèn)題大多已通過(guò)不同方式得到解決,但仍然遺留了一些棘手的待決問(wèn)題。例如,加拿大和丹麥對(duì)兩國(guó)之間的漢斯島(HansIsland)長(zhǎng)期存在主權(quán)爭(zhēng)議。〔6〕此外,加拿大和美國(guó)對(duì)于西北通道的法律地位也一直存在爭(zhēng)議。加拿大堅(jiān)持認(rèn)為,其北極群島構(gòu)成一個(gè)完整的“群島水域”,包括西北通道在內(nèi)的該水域全部屬于加拿大內(nèi)水。重視海上通行權(quán)的美國(guó)則認(rèn)為西北通道是適用“過(guò)境通行”制度的國(guó)際海峽,不承認(rèn)加拿大對(duì)北極群島水域的主權(quán)?！?〕
更為棘手的是北極地區(qū)2/3以上終年冰封的海域。由于其“非陸非海、亦陸亦海”的特點(diǎn),人們對(duì)這些海域的法律屬性和地位問(wèn)題曾有過(guò)種種不同主張。加拿大和前蘇聯(lián)就曾先后于1909年和1926年依據(jù)“扇形原則”(sectorprinciple)提出了對(duì)北冰洋海域的主權(quán)要求?！?〕不過(guò),“扇形原則”在理論上和大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐中都沒(méi)有得到支持。越來(lái)越多的人認(rèn)為,這些海域并不是陸地而是冰封海洋,而且冰隨著海流移動(dòng),因而不適于占領(lǐng);相反,一般國(guó)際法特別是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)有關(guān)海域劃分和法律地位的規(guī)定可以適用。據(jù)此,北冰洋沿岸國(guó)家可以對(duì)以下幾個(gè)區(qū)域主張主權(quán)或管轄權(quán):(1)一國(guó)測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線與該國(guó)陸地之間的水域構(gòu)成該國(guó)的內(nèi)水;(2)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線起可以向外劃定不超過(guò)12海里的領(lǐng)海;(3)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起,沿海國(guó)可以劃定不超過(guò)200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);(4)一國(guó)陸地向海洋自然延伸部分構(gòu)成該國(guó)大陸架。其中,內(nèi)水和領(lǐng)海構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)土的組成部分,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架則不屬于沿海國(guó)領(lǐng)土?！?〕除上述區(qū)域外,北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公?；颉皣?guó)際海底區(qū)域”,根據(jù)《公約》,前者實(shí)行公海自由原則,后者則作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開(kāi)發(fā),它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。
因此,根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定,北極地區(qū)(特別是終年冰封的北冰洋海域)既不屬于“無(wú)主之地”,也不能說(shuō)是處于法律真空。但該《公約》作為一份全球性的“海洋大憲章”,沒(méi)有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā),對(duì)該地區(qū)法律地位和環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察、資源開(kāi)發(fā)、軍事化利用等方面的制度作出專門(mén)規(guī)定。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之外,專門(mén)針對(duì)北極訂立并且目前仍然生效的多邊條約僅有兩個(gè):一個(gè)是為了解決北極斯瓦爾巴德群島主權(quán)歸屬問(wèn)題,而由有關(guān)國(guó)家在1920年簽署的《斯瓦爾巴德群島條約》(內(nèi)容見(jiàn)下),另一個(gè)是1973年加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)簽訂的《保護(hù)北極熊協(xié)定》。顯然,這兩個(gè)條約涵蓋的地理范圍或事項(xiàng)范圍十分有限?？傊?北極法律地位和相關(guān)制度還存在很大的不確定性,這一狀況與該地區(qū)戰(zhàn)略重要性的上升形成了巨大反差,從而為有關(guān)國(guó)家在北極爭(zhēng)奪加劇埋下了伏筆。還應(yīng)看到,即使是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身,其有關(guān)規(guī)定在北極地區(qū)的適用也可能存在不同程度的問(wèn)題,以俄羅斯為代表的有關(guān)國(guó)家對(duì)200海里以外大陸架(以下簡(jiǎn)稱“外大陸架”)的主張恰恰表明了這一點(diǎn)。
二、俄羅斯有關(guān)外大陸架主張的分析
為了準(zhǔn)確理解俄羅斯的有關(guān)主張,首先需要對(duì)《公約》第76條(大陸架的定義)加以分析。該條共10款,是在1958年《大陸架公約》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)1973—1982年聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的反復(fù)協(xié)商達(dá)成的,其主要規(guī)定可概括如下:
1.沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土,如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到200海里,則擴(kuò)展到200海里的距離。
2.大陸邊包括沿海國(guó)陸塊沒(méi)入水中的延伸部分,由陸架、陸坡和陸基的海床和底土構(gòu)成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。(第3款)
3.在大陸邊從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起超過(guò)200海里的任何情形下,沿海國(guó)應(yīng)以下列兩種方式之一,劃定大陸邊的外緣:(i)以最外各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線,每一定點(diǎn)上沉積巖厚度至少為從該點(diǎn)至大陸坡腳最短距離的1%;或(ii)以離大陸坡腳的距離不超過(guò)60海里的各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線。在沒(méi)有相反證明的情形下,大陸坡腳應(yīng)定為大陸坡坡底坡度變動(dòng)最大之點(diǎn)。
4.按照上述方法劃定的大陸架在海床上的外部界線各定點(diǎn),不應(yīng)超過(guò)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里,或不應(yīng)超過(guò)連接2500米深度各點(diǎn)的2500米等深線100海里。
5.盡管如此,在海底洋脊上的大陸架外部界限不應(yīng)超過(guò)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里。本款規(guī)定不適用于作為大陸邊自然構(gòu)成部分的海臺(tái)、海隆、海峰、暗灘和坡尖等海底高地。
6.主張從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起200海里以外大陸架界限的沿海國(guó),應(yīng)將有關(guān)信息提交在公平地區(qū)代表制基礎(chǔ)上成立的一個(gè)“大陸架界限委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”),該委員會(huì)應(yīng)就有關(guān)劃定大陸架外部界限的事項(xiàng)向沿海國(guó)提出建議,沿海國(guó)在這些建議的基礎(chǔ)上劃定的大陸架界限應(yīng)有確定性和拘束力。
上述異常復(fù)雜的條文規(guī)定,是《公約》談判過(guò)程中不同國(guó)家利益妥協(xié)和折衷的結(jié)果?？梢钥闯?《公約》對(duì)大陸架范圍的確定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)為基礎(chǔ),同時(shí)為了兼顧寬大陸架?chē)?guó)家和窄大陸架?chē)?guó)家以及其他非沿海國(guó)的利益,采取了一個(gè)綜合距離、深度和地質(zhì)地貌特點(diǎn)的大陸架界限標(biāo)準(zhǔn)。〔10〕該標(biāo)準(zhǔn)一方面允許窄大陸架?chē)?guó)家(不足200海里)將其大陸架擴(kuò)展到200海里,另一方面允許寬大陸架?chē)?guó)家劃定超出200海里的大陸架,但后者要受到上述第76條第4款和第5款中所謂“愛(ài)爾蘭公式”(IrishFormula)的雙重限制?！?1〕
根據(jù)《公約》規(guī)定,提出外大陸架主張的國(guó)家應(yīng)在成為《公約》締約國(guó)最長(zhǎng)10年內(nèi)向委員會(huì)提交所需信息,但2001年5月《公約》締約國(guó)大會(huì)決定,任何國(guó)家不應(yīng)被要求在2009年之前提交信息。俄羅斯于1997年批準(zhǔn)加入《公約》,也就是說(shuō),2009年是它可以提交所需信息的最遲時(shí)間。事實(shí)上,俄在2001年12月20日就提出了關(guān)于在北冰洋和太平洋劃定外大陸架界限的申請(qǐng),這也是委員會(huì)自1997年正式成立以來(lái)收到的第一份相關(guān)申請(qǐng)?！?2〕根據(jù)俄羅斯的主張,北冰洋底包括羅蒙諾索夫海嶺和門(mén)捷列夫海嶺在內(nèi)一直到北極點(diǎn)的120萬(wàn)平方公里海域都屬于俄羅斯西伯利亞領(lǐng)土的自然延伸。值得注意的是,大陸架是海底資源儲(chǔ)量最為可觀的部分,在北冰洋地區(qū)也是如此。根據(jù)預(yù)測(cè),北冰洋地區(qū)蘊(yùn)藏的石油資源大約有1300億噸,主要都在大陸架;其中僅俄羅斯所申請(qǐng)的外大陸架范圍內(nèi)就蘊(yùn)藏著約50億噸的標(biāo)準(zhǔn)燃料碳?xì)浠衔铩！?3〕
俄羅斯的上述主張,實(shí)際上包含兩個(gè)問(wèn)題:首先,相關(guān)海底區(qū)域是否屬于俄羅斯陸地領(lǐng)土的自然延伸?其次,假定前一問(wèn)題的回答是肯定的,俄羅斯的主張是否符合《公約》第76條第4款、第5款的限制?這兩個(gè)問(wèn)題都需要以《公約》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ),結(jié)合地質(zhì)地貌等方面的科學(xué)依據(jù)作出回答。委員會(huì)在2002年6月曾以協(xié)商一致方式通過(guò)了對(duì)俄羅斯所主張大陸架界限的審查結(jié)論,要求俄羅斯補(bǔ)充進(jìn)一步資料和信息,或建議其根據(jù)審查結(jié)果修訂相關(guān)劃界主張?！?4〕俄隨后開(kāi)展了多項(xiàng)科考活動(dòng)(包括前述2007年8月進(jìn)行的探測(cè)),并在羅蒙諾索夫海嶺和門(mén)捷列夫海嶺采取了土壤、水和生物的樣本,以謀求為上述主張?zhí)峁└欣淖C據(jù)。不過(guò),俄羅斯的主張勢(shì)必面臨很多難以解決的困難和爭(zhēng)議。這一方面是因?yàn)椤?公約》第76條所涉關(guān)于外大陸架范圍的依據(jù)或參數(shù)很多不易確定或難以得到認(rèn)可,如海床的輪廓、坡度可能隨著時(shí)間的推移而改變;不少大陸架沒(méi)有所需的海圖;所涉及的2500米等深線技術(shù)上難以確定,并且會(huì)因海平面的改變而改變;大陸邊外緣沉積巖厚度難以準(zhǔn)確測(cè)定;等等。〔15〕而在自然條件惡劣的北極海域,要測(cè)定有關(guān)參數(shù)或提供《公約》要求的其他充分依據(jù)更是難上加難。截至2009年7月,委員會(huì)共收到51份關(guān)于在不同海域劃定外大陸架的申請(qǐng),在其中8份已由委員會(huì)進(jìn)行審查并提出建議的申請(qǐng)中,還沒(méi)有任何一項(xiàng)申請(qǐng)得到委員會(huì)的支持?！?6〕無(wú)論如何,相比有關(guān)內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的規(guī)定《,公約》中關(guān)于大陸架(主要是涉及外大陸架部分)范圍的規(guī)定更為復(fù)雜、也具有更大的不確定性。在俄羅斯以外的北極國(guó)家中,挪威(2006年)、冰島(2009年)、丹麥(2009年)等都先后向委員會(huì)正式提出了劃定北極海域外大陸架的申請(qǐng),有的(包括加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)等)早在2002年就對(duì)俄羅斯的申請(qǐng)?zhí)岢隽水愖h,認(rèn)為“俄羅斯有關(guān)北極大陸架的主張存在重大缺陷”。〔17〕這似乎預(yù)示著,各北極國(guó)家在劃定該地區(qū)外大陸架問(wèn)題上很可能形成既無(wú)法割舍、也難以破解的困局。這不僅僅是對(duì)《公約》外大陸架體制提出的挑戰(zhàn),還有可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng),使本已十分薄弱的北極現(xiàn)有法律制度進(jìn)一步無(wú)序化。
正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的一份評(píng)論所指出的那樣,有關(guān)國(guó)家在北極地區(qū)展開(kāi)的爭(zhēng)奪,凸顯了開(kāi)發(fā)北極問(wèn)題上的兩股趨勢(shì):其中之一是北極正經(jīng)歷始料未及的快速變化,部分表現(xiàn)為冰蓋以超乎人們預(yù)料的速度在溶化;而另一項(xiàng)則表現(xiàn)為大量危險(xiǎn)的政治、法律和技術(shù)分歧尚存,威脅到地球上這塊最脆弱卻維持生命的地區(qū)的未來(lái)秩序?！?8〕
上述兩股趨勢(shì)的結(jié)果,使北極面臨著一系列重要而現(xiàn)實(shí)的威脅。例如,該地區(qū)尚待解決的領(lǐng)土歸屬和劃界問(wèn)題、自然資源的開(kāi)采和使用問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題以及北極地區(qū)的軍事化利用等等,都可能進(jìn)一步引發(fā)有關(guān)國(guó)家間的紛爭(zhēng),加大在該地區(qū)爆發(fā)沖突的可能性,從而使北極乃至整個(gè)人類的美好未來(lái)蒙上陰影。
然而,在各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深的情況下,國(guó)家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來(lái)越明顯,這就要求各國(guó)在北極地區(qū)開(kāi)展有效合作,為國(guó)際和平、發(fā)展和國(guó)家間的共同繁榮作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。這里,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到:相關(guān)國(guó)際法制度的缺失或不健全,是北極所面臨各種問(wèn)題的重要原因;全面構(gòu)建、完善北極法律制度,則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。
任何一種有效國(guó)際法制度的形成,既不可避免地需要從以往相關(guān)實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn),也必然要著眼于國(guó)際關(guān)系的發(fā)展并考慮所處理問(wèn)題的特殊性。未來(lái)北極的制度構(gòu)建,可資借鑒的模式主要有以下幾種:
1、《南極條約》模式。1959年12月1日,美國(guó)等12個(gè)國(guó)家簽訂《南極條約》,規(guī)定了南極地區(qū)應(yīng)專為和平目的使用、科學(xué)調(diào)查自由和國(guó)際合作、凍結(jié)對(duì)南極的領(lǐng)土要求等內(nèi)容,并在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和管理等方面的所謂“南極條約體系”?！?9〕這一模式的吸引力在于,它為南極地區(qū)“量身定制”了關(guān)于其法律地位和相關(guān)法律制度的全面安排,而同屬極地的北極地區(qū)所需要解決的主要問(wèn)題也正在于此。
2、《斯瓦爾巴德群島條約》模式?？偯娣e62700平方公里的斯瓦爾巴德群島位于北極巴倫支海和格陵蘭海之間,是地球上有人居住的最北的地方之一。根據(jù)英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威、瑞典等18個(gè)國(guó)家1920年在巴黎簽訂的《斯瓦爾巴德群島條約》(1925年中國(guó)、前蘇聯(lián)等33個(gè)國(guó)家也成為締約國(guó)),各締約國(guó)承認(rèn)挪威“具有充分和完全的主權(quán)”,該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)的目的所利用”,但各締約國(guó)的公民可以自由進(jìn)入,在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)。該條約使斯瓦爾巴德群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是惟一一個(gè)非軍事區(qū)?！?0〕
3、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》模式。該《公約》對(duì)各種海域劃分和各國(guó)在有關(guān)海域開(kāi)展活動(dòng)的法律制度作了較為全面和一般性的規(guī)定。在以海洋為主、呈“地中?！睉B(tài)勢(shì)(周邊陸地包圍著中央的北冰洋海域)的北極,《公約》可以為這一地區(qū)法律秩序的構(gòu)建提供重要基礎(chǔ)。
也應(yīng)該看到,以上幾種模式對(duì)北極的適用各有其不足和局限性。例如,《南極條約》的制定主要針對(duì)的是以陸地為主的南極地區(qū),而北極陸地劃界問(wèn)題已經(jīng)基本解決,未決的主要是海域的劃界和開(kāi)發(fā)等問(wèn)題,而且《南極條約》模式本身也是一個(gè)權(quán)宜性的過(guò)渡安排,并沒(méi)有為最終解決南極法律地位問(wèn)題提供確定答案?！端雇郀柊偷氯簫u條約》無(wú)論是制定的歷史背景還是所適用的領(lǐng)土范圍都有較大的獨(dú)特性?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際海洋法一般規(guī)定也不足以解決北極地區(qū)的若干特殊問(wèn)題,《公約》關(guān)于外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭(zhēng)奪加劇的突破口。
總之,為北極地區(qū)確立一項(xiàng)全面而“合身”的法律制度雖然勢(shì)在必行,卻又十分不易。筆者認(rèn)為,國(guó)際社會(huì)應(yīng)著眼于各國(guó)的共同和根本利益,盡快在聯(lián)合國(guó)主持下成立一個(gè)北極委員會(huì),作為開(kāi)展多邊磋商的場(chǎng)所,在此基礎(chǔ)上就締結(jié)一份有效規(guī)范北極地區(qū)有關(guān)問(wèn)題的《北極條約》進(jìn)行談判。限于篇幅,本文就該條約可能涉及的幾個(gè)主要問(wèn)題提出如下建議:
1、在承認(rèn)北極國(guó)家有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下,凍結(jié)或者取消《公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用?；诒疚那耙徊糠值?a href="http://m.bjhyfc.net/lunwen/falulvnwen/gjflw/201011/701142.html" target="_blank">分析和《南極條約》凍結(jié)各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土要求的先例,在目前任何國(guó)家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并產(chǎn)生既得利益的情況下,取消(或凍結(jié))《海洋法公約》上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能,而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
2、確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國(guó)際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位;借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國(guó)制度”,由各北極國(guó)家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國(guó)家組成《北極條約》協(xié)商國(guó),共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施。其中,該海域的資源開(kāi)發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國(guó)際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開(kāi)發(fā)制度”進(jìn)行。
3、凍結(jié)北極地區(qū)(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用,除各北極國(guó)家可以在條約規(guī)定的期限內(nèi)(5—10年)維持現(xiàn)有的軍事基地和已有規(guī)模的軍事利用外,所有國(guó)家均不得在該地區(qū)進(jìn)行新的軍事化利用,并最終實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的完全非軍事化。
4、以《北極條約》為核心,根據(jù)實(shí)踐的需要和未來(lái)的發(fā)展,就其中環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、非軍事化等某些具體問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書(shū),形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。其中,鑒于北極地區(qū)近年來(lái)所受環(huán)境污染日益加重并有可能對(duì)該地區(qū)乃至全球環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重后果,〔21〕有必要盡快擬定一份《北極條約環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》,對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)估、動(dòng)物和植物保護(hù)、廢物和污染的預(yù)防及處理、執(zhí)行機(jī)制等加以明確規(guī)定,并力爭(zhēng)使該《議定書(shū)》與《北極條約》同時(shí)生效。
四、幾點(diǎn)結(jié)論性認(rèn)識(shí)
從政策分析的視角來(lái)看,國(guó)際法乃是國(guó)際社會(huì)成員為確認(rèn)、厘清和實(shí)現(xiàn)其下述共同利益而作出權(quán)威決策的持續(xù)過(guò)程:維護(hù)最低限度的世界秩序(minimumworldorder),即,使未經(jīng)授權(quán)的強(qiáng)制行動(dòng)和暴力最小化,維護(hù)國(guó)際和平與安全;爭(zhēng)取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder),即促進(jìn)人權(quán)、健康和環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易與發(fā)展、社會(huì)正義等價(jià)值的形成和共享。追求最低限度和最優(yōu)的世界秩序,都需要基于共同利益進(jìn)行創(chuàng)造性的思考與行動(dòng),動(dòng)員所有可能解決問(wèn)題的技能和資源。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)
在全球資源爭(zhēng)奪日益緊張的背景下,越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始將目光投向北極。盡管俄羅斯在北冰洋底插上國(guó)旗的行為實(shí)際上僅僅是一種象征性舉措,因?yàn)闊o(wú)論根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》或者一般國(guó)際法,這一舉動(dòng)本身都不具有確定的法律意義;但是,對(duì)于這一舉措可能導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)和帶來(lái)的問(wèn)題,我們卻不應(yīng)等閑視之。它表明,氣候變化、能源和資源爭(zhēng)奪將成為國(guó)際關(guān)系中日益突出的一個(gè)主題并將深刻地改變世界。而在此背景下,如何更好地完善相關(guān)國(guó)際法制度、使之在國(guó)際秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用,已經(jīng)成為各國(guó)需要共同面對(duì)的一個(gè)重大課題和挑戰(zhàn)。
從現(xiàn)實(shí)政治的角度來(lái)看,由于國(guó)家間利益的沖突和立場(chǎng)的分歧,要達(dá)成任何一項(xiàng)得到各國(guó)(包括主要北極國(guó)家)接受的北極法律制度,以便在該地區(qū)“維護(hù)最低限度的秩序”和“爭(zhēng)取最優(yōu)的秩序”,這絕非易事。不過(guò),在多元化世界中求同存異、和諧共處已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代的潮流和趨勢(shì),任何國(guó)家都不能不在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)家利益“博弈”中著眼于合作和共贏,使極地開(kāi)發(fā)為人類共同利益服務(wù)。事實(shí)上,正如人類歷史已經(jīng)表明的那樣,只要本著以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ),以未來(lái)為指向,以共贏為目的的精神,國(guó)際法應(yīng)當(dāng)成為也可以成為促成有效國(guó)際合作的工具。畢竟,正如一位著名學(xué)者在反思國(guó)際法與國(guó)際政治的關(guān)系時(shí)所指出的:國(guó)際法為國(guó)際關(guān)系帶來(lái)的穩(wěn)定性,是各國(guó)追求其本國(guó)利益的必要基礎(chǔ);盡管?chē)?guó)際法也會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)制約和不利,但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國(guó)際法所帶來(lái)的好處?！?3〕
中國(guó)是1920年《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國(guó),有權(quán)依據(jù)該條約進(jìn)入斯瓦爾巴德群島地區(qū)開(kāi)展正常的科學(xué)考察活動(dòng),并已在2004年7月建立了我國(guó)第一個(gè)北極科考站“黃河站”,開(kāi)展了多次北極科考合作。作為一個(gè)新興的發(fā)展中大國(guó)和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者,中國(guó)可以立足于本國(guó)利益和各國(guó)共同利益的統(tǒng)一,通過(guò)推動(dòng)多邊合作和北極法律制度的完善,為北極問(wèn)題的妥善解決作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
