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摘要：我國(guó)長(zhǎng)期來(lái)將集體林地乃土地的權(quán)屬性質(zhì)在立法、司法實(shí)踐中視作債權(quán)，由此引發(fā)出法律保障不健全等一系列問(wèn)題。本文依據(jù)大量調(diào)查研究事實(shí)，分析了我國(guó)集體林地使用權(quán)的變動(dòng)過(guò)程及其債權(quán)性質(zhì)的缺陷，論證了將其確立為物權(quán)的依據(jù)與意義，并對(duì)物權(quán)立法提出了若干有針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：集體林地，債權(quán)，物權(quán)

Abstract:Inthelongterm,thetenurefeaturesofcollectiveforestland,eventhelandhasbeenconsideredasthecreditor’srightsinthepracticeoflegislationandjurisdictioninourcountry,whichleadstoaseriesofproblems,suchasimperfectlawsecurity,etc.Thisarticleanalysesthechangingprocessofthecollectiveforestlanduserightaswellasthedefectsofcreditor’sright,basedonlotsoffactsfromthesurveyandresearch.Italsoprovesthebasisandsignificancethattheuserightofcollectiveforestlandisrealright,andputsforwardseveralproposalsforthelegislationofrealright.

Author:Prof.ZhaoJunchen,puthismaineffortsintoresearchonthereformofeconomymechanismaswellasinternationalcooperationonruraldevelopmentprojects.

自80年代初集體林地引入耕地承包經(jīng)營(yíng)以來(lái)，我國(guó)各地山區(qū)的集體林地除少量保留自留山和推行“四荒拍賣”外，重點(diǎn)實(shí)施了承包責(zé)任山這一形式。由于理論準(zhǔn)備不足、法制不健全和意識(shí)形態(tài)的障礙等，人們不承認(rèn)承包責(zé)任山即集體林地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，而把它界定為債權(quán)，使集體林地的使用權(quán)從理論、法律、政策到實(shí)踐都沒(méi)有完整性、穩(wěn)定性和排他性，其效率也無(wú)從談起，不但政府和社會(huì)期望的植樹(shù)造林、保護(hù)生態(tài)難以落實(shí)外，而且還引發(fā)了一次又一次的由政策變動(dòng)而產(chǎn)生的砍樹(shù)風(fēng)潮。因此，從理論和法律上明確集體林地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，無(wú)論如何都是回避不了、也忽視不得的重要問(wèn)題。

一、我國(guó)集體林地使用權(quán)的變動(dòng)過(guò)程及其債權(quán)性質(zhì)的缺陷

根據(jù)民法理論，物權(quán)和債權(quán)是相互對(duì)應(yīng)的兩個(gè)法律概念，兩者都屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。所謂物權(quán)，指的是權(quán)利人對(duì)一定的物直接管領(lǐng)、支配并享受其利益的排他性權(quán)利，包括自物權(quán)(即所有權(quán))、他物權(quán)(用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán))和類物權(quán)(占有)。所謂債權(quán)，指的是特定人之間的、為特定行為(或給付)的財(cái)產(chǎn)性民事法律關(guān)系，即基于一定法律事實(shí)而在特定的當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，包括合同之債和非合同之債(侵權(quán)行為、不當(dāng)?shù)美蜔o(wú)因管理等)，享有權(quán)利的人為債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人為義務(wù)人。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)理論界、法律界接受原蘇聯(lián)理論界和法律界關(guān)于社會(huì)主義公有制下不存在所有權(quán)以外的其它物權(quán)的觀點(diǎn)，逐步地把包括林地在內(nèi)的土地使用權(quán)界定為債權(quán)，實(shí)踐中造成了一定的后果，只是近年來(lái)隨著實(shí)踐的發(fā)展才逐步承認(rèn)并不得不恢復(fù)其物權(quán)性質(zhì)。

(一)集體林地使用權(quán)性質(zhì)的變動(dòng)過(guò)程

1.50年代初期的物權(quán)

中華人民共和國(guó)成立后不久進(jìn)行的，將沒(méi)收地主的和征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校、團(tuán)體地山林、族山、眾山，包括茶山、桐山、竹林、果園、柴山、桑田、蘆葦?shù)?、荒山、草?場(chǎng))等，除面積大的劃歸國(guó)有外，其余則無(wú)償分給貧雇農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，并由此確立了耕地與林地的物權(quán)性質(zhì)，極大地調(diào)動(dòng)了廣大翻身農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管林、護(hù)林的積極性。此后不久推行的互助組和初級(jí)社，也沒(méi)有改變各個(gè)農(nóng)戶的山林(林地與林木)的物權(quán)性質(zhì)，而且農(nóng)戶山林加入互助組和初級(jí)社也是自愿的，還可以按股分紅。

2.高級(jí)合作社化后的虛權(quán)

1956年6月頒布實(shí)施的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確規(guī)定除少數(shù)零星的樹(shù)木仍屬合作社社員所有外，其它山林包括成片用材林和經(jīng)濟(jì)林、幼林、苗圃等，都要根據(jù)收益大小、當(dāng)時(shí)林積等作價(jià)轉(zhuǎn)為合作社集體所有，至1958年化，在“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”的口號(hào)和“拔白旗”的政治運(yùn)動(dòng)中，農(nóng)戶擁有的土地、林地?zé)o條件地收歸集體所有和集體使用，鄉(xiāng)村集體林場(chǎng)則隨著山林集體化而“”式的組建，特別是隨著“一平二調(diào)”的升級(jí)，土地、林地的所有權(quán)與使用權(quán)也由合作社與之后化的生產(chǎn)隊(duì)過(guò)渡和升級(jí)到生產(chǎn)大隊(duì)或，雖然“三年災(zāi)害”之后明確土地權(quán)和林地權(quán)為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，但是其集體所有和集體使用的方式并無(wú)根本改變。這種集體的所有權(quán)由于具有相當(dāng)程度的虛擬性，集體中的農(nóng)戶誰(shuí)也說(shuō)不清集體土地和集體林地中屬于他們自己的那一部分，更沒(méi)有找到體現(xiàn)他們所有權(quán)的有效形式，因而這種集體所有權(quán)在一定程度上可以視為虛權(quán)；至于說(shuō)到集體使用權(quán)，由于樹(shù)木具有較糧食等作物更長(zhǎng)的生產(chǎn)周期，“大呼隆”勞動(dòng)及其以年度、人頭和出勤為標(biāo)志的“評(píng)工記分”，不但沒(méi)有激發(fā)出農(nóng)民的勞動(dòng)熱情和負(fù)責(zé)精神，反而因勞動(dòng)質(zhì)量和效益的無(wú)法具體考評(píng)和監(jiān)督而使農(nóng)民引發(fā)出“搭便車”占別人便宜的心理，偷懶?；蔀槠毡楝F(xiàn)象，從而使集體使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的效率達(dá)到最低點(diǎn)。

值得注意的是，自60年代初到70年代末的20余年時(shí)間里，黨中央、國(guó)務(wù)院和林區(qū)省委、省人民政府先后作出了多次關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的政策性規(guī)定，都是從明確國(guó)有林和集體林的權(quán)屬上做文章的，即給以生產(chǎn)隊(duì)為代表的社員集體以一定的林地所有權(quán)，且使用權(quán)無(wú)一例外仍然是以生產(chǎn)隊(duì)集體為單位的，并未涉及到農(nóng)戶的使用權(quán)。

3.80年代后的債權(quán)

80年代初，隨著耕地承包經(jīng)營(yíng)制的迅速推行及其驚人成效，林業(yè)權(quán)屬及其經(jīng)營(yíng)改革被“逼”上議事日程。1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)的若干問(wèn)題的決定》，明確提出實(shí)行穩(wěn)定山權(quán)和林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)“三定”政策。其中，自留山系指國(guó)有林和集體林劃給農(nóng)戶長(zhǎng)期使用，但不準(zhǔn)出租、出賣和轉(zhuǎn)讓；責(zé)任山系指由農(nóng)戶承包管護(hù)林木、并可在山上造林、誰(shuí)造誰(shuí)有的承包形式。

就責(zé)任山來(lái)說(shuō)，其理論和法律依據(jù)是債權(quán)。這里講的債權(quán)，一是指林地承包權(quán)是基于責(zé)任山的合同而產(chǎn)生的；二是林地責(zé)任山承包權(quán)的農(nóng)戶之所以能夠獲得責(zé)任山的承包權(quán)，除了他是社隊(duì)集體的成員應(yīng)該享的有權(quán)利外，一個(gè)更為重要的理由是他必須對(duì)集體付出管護(hù)山林這一特定的對(duì)等義務(wù)作為條件；三是責(zé)任山承包權(quán)的穩(wěn)定性和轉(zhuǎn)讓等都受到來(lái)自集體組織和集體林地所有權(quán)的限制。

(二)林地使用權(quán)債權(quán)性質(zhì)的缺陷

相對(duì)于物權(quán)來(lái)說(shuō)，債權(quán)對(duì)于林地使用權(quán)的解釋來(lái)說(shuō)具有以下的缺陷：

1.債權(quán)的種類和內(nèi)容可以由當(dāng)事人自由設(shè)定或任意設(shè)定，缺乏物權(quán)那樣必須由法律規(guī)定的強(qiáng)制性。

2.債權(quán)屬于對(duì)人權(quán)，其義務(wù)主體是特定的人，而不象物權(quán)(對(duì)世權(quán))那樣具有排他性的法律效力，也不具有對(duì)抗任何人的法律效力，即不可以排除任何的法律侵犯與干涉。

3.債權(quán)之間實(shí)行平等原則，彼此沒(méi)有先后順序可分，而不象物權(quán)那樣在同一財(cái)產(chǎn)上設(shè)定物權(quán)和債權(quán)時(shí)享有的物權(quán)優(yōu)先權(quán)，而且也不象物權(quán)那樣地當(dāng)法律允許在同一物上并存在兩個(gè)物權(quán)(如抵押權(quán)等)時(shí)，成立在先的物權(quán)優(yōu)先于成立在后的物權(quán)。

4.債權(quán)一般不需要登記，不象物權(quán)(主要指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán))通常需要登記以起到公示作用，因而缺乏了公示這一保護(hù)作用。

5.債權(quán)不具有追及效力，不象物權(quán)標(biāo)的物無(wú)論輾轉(zhuǎn)到何人之手，權(quán)利人均可以追隨其物主張權(quán)利，而債權(quán)在標(biāo)的物輾轉(zhuǎn)之后便無(wú)法追隨其物而主張自己的權(quán)利。

二、確立林地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的依據(jù)及意義

目前，我國(guó)理論界和實(shí)際部門有關(guān)土地法律地位與性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在著三種情況：一是城鎮(zhèn)、國(guó)有土地使用權(quán)的法律地位與性質(zhì)問(wèn)題，依據(jù)國(guó)務(wù)院1990年頒布的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，依法取得的城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承、作價(jià)入股等，因而是一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)；二是農(nóng)村耕地使用權(quán)的法律地位與性質(zhì)，近年來(lái)已有不少人論證屬于與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)一樣的法律地位與性質(zhì)(張少鵬，1998；張雙根、張學(xué)哲，1999；王景新，1999；等等)；三是林地使用權(quán)的法律地位與性質(zhì)，雖然較少有人論及，但它毫無(wú)疑問(wèn)地屬于與耕地一樣的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。

(一)林地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的理論與法律依據(jù)

根據(jù)我國(guó)理論界的普遍看法，產(chǎn)權(quán)界定是人類有效利用資源創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的前提，特別是對(duì)于我國(guó)這樣的包括林地在內(nèi)的土地極具稀缺性國(guó)家，更應(yīng)該通過(guò)物權(quán)制度的建設(shè)來(lái)達(dá)到公平和有效的使用林地。

我國(guó)集體林地使用權(quán)具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的典型特征。首先，這是因?yàn)榧w林地使用權(quán)的客體“林地”是實(shí)實(shí)在在的物，它既是自然界所“賜與”的東西，也是人們勞動(dòng)的產(chǎn)品，既使是荒山、荒坡、荒灘、荒溝，也必然具有人們?cè)?jīng)在其間勞動(dòng)過(guò)的痕跡，有的也是人們勞動(dòng)之后的結(jié)果。比如，因砍伐了森林而使其變成荒山，修筑過(guò)道路使人們可以到達(dá)等。而且，正是由于林地是典型的不動(dòng)產(chǎn)物，因而在其后的使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)不論輾轉(zhuǎn)到何人之手，所有權(quán)人都可以憑其物而主張自己的權(quán)利。

其次，集體林地使用權(quán)的取得符合物權(quán)法定原則。從形式上看，農(nóng)民及其他使用權(quán)人獲得的集體林地使用權(quán)，來(lái)源于他們與集體林地所有者簽訂的責(zé)任合同，有關(guān)雙方的權(quán)利與義務(wù)由所簽訂的書面合同加以規(guī)定。但是，我們還必須看到，集體林地所有者在把林地劃撥(或承包)給農(nóng)民作為責(zé)任山、自留山時(shí)，并不是按照“自己的意愿”，按合同“達(dá)成的協(xié)議”也不是以債權(quán)意義上的雙方自愿性合同行為作為基礎(chǔ)，而且依據(jù)的是中央、國(guó)務(wù)院以及省以下人民政府的政策與法律的規(guī)定，其中合同的條款也是直接源自黨和政府的政策和有關(guān)法律的條文規(guī)定。特別是，各地在劃定自留山、責(zé)任山時(shí)，其優(yōu)先的考慮是各村社集體內(nèi)部各個(gè)農(nóng)戶成員的均等性和福利性，即各個(gè)農(nóng)民需要從林地上取得自用木材、燒柴、放養(yǎng)牲畜乃至采集非木材產(chǎn)品等。至今，在幾乎所有具有林地的地區(qū)，林地使用權(quán)的這種福利性質(zhì)有被繼續(xù)強(qiáng)化的趨勢(shì)。

再次，使用權(quán)人對(duì)已獲得的林地使用權(quán)普遍進(jìn)行了登記，并得到了登記證書，從而起到了公示作用。在云南省近年來(lái)的進(jìn)行的“四荒拍賣”時(shí)，有不少地方的農(nóng)民對(duì)自家原先分到的自留山也進(jìn)行了“購(gòu)買”，并獲得了新的證書，用他們自己的話說(shuō)這是“買個(gè)放心”。

(二)實(shí)踐中集體林地使用權(quán)已出現(xiàn)物權(quán)化趨勢(shì)

實(shí)踐中我國(guó)集體林地使用權(quán)債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利發(fā)生了具有普遍意義的物權(quán)化趨向，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.林地承包期不斷延長(zhǎng)。在實(shí)踐中，許多地方干部群眾認(rèn)識(shí)到林木生長(zhǎng)周期較糧食作物長(zhǎng)得多，因而責(zé)任山承包權(quán)必須由此延長(zhǎng)。有的地方依據(jù)耕地承包30年不變的政策提出責(zé)任山承包至少50年不變，有的地方依據(jù)松樹(shù)30年一個(gè)生長(zhǎng)周期提出責(zé)任山承包應(yīng)該60—70年，有的甚至提出100年不變的意見(jiàn)。

2.林地調(diào)整逐年減少以至停止。首先是農(nóng)戶要求林地調(diào)整的愿望不明顯，特別是承包林地少的農(nóng)戶、家庭人口增加的農(nóng)戶等都不象要求增加耕那樣強(qiáng)烈，這主要在于林地的近期收益少、對(duì)農(nóng)戶家庭生產(chǎn)生活影響小。其次是林地調(diào)整的難度很大，表現(xiàn)在說(shuō)服村社干部和調(diào)整農(nóng)戶的雙方的工作難做，測(cè)量、評(píng)估等成本很高，干部和農(nóng)戶難以承受而不得不放棄調(diào)整。

再次是偶爾發(fā)生的調(diào)整，幅度很小，范圍很窄，頻率不高。從我們典型調(diào)查云南省的情況看，80年代初自留山、責(zé)任山“兩山到戶”后至今未調(diào)整的村社在60%以上。

3.禁地承包權(quán)逐步成為農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。例如農(nóng)戶進(jìn)行的林地轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押、擔(dān)保管，都是以承包權(quán)作為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的。

4.林地承包權(quán)的法律地位已從政策到法律開(kāi)始得到認(rèn)可。主要表現(xiàn)在中共中央的有關(guān)文件和中央負(fù)責(zé)同志在有關(guān)講話中，一再?gòu)?qiáng)調(diào)林地承包權(quán)要保持穩(wěn)定和不受侵犯。國(guó)務(wù)院2000年1月29日頒布的《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第15條明確強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家依法保護(hù)森林、林木和林地經(jīng)營(yíng)者的合作權(quán)益。任何單位和個(gè)人不得侵占經(jīng)營(yíng)者依法所有的林木和使用的林地?！?/p>

5.使用權(quán)人在其使用期限內(nèi)已具有了一定的處分權(quán)。這種處分權(quán)的表現(xiàn)，一是在實(shí)行股份合作制林場(chǎng)時(shí)，農(nóng)戶被允許將自己的林地使用權(quán)作價(jià)入股，有的地方規(guī)定農(nóng)戶如果不將自己享有的林地使用權(quán)作價(jià)入股，則不能取得股份合作制林場(chǎng)的成員；二是土地管理法》和森林法均規(guī)定農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地、林地依法享有占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，這種權(quán)利只受國(guó)家征用、集體收回和個(gè)別適當(dāng)調(diào)整的限制，而且對(duì)集體收回和個(gè)別適當(dāng)調(diào)整作了嚴(yán)格的限制，即經(jīng)村民會(huì)議三分之二之上的成員或者三分之二以上的村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。

6.“四荒”有償轉(zhuǎn)讓是林地使用權(quán)物權(quán)的一個(gè)典型例證。一是有償轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物是可以用作植樹(shù)造林的荒地這個(gè)特定之物；二是這種有償轉(zhuǎn)讓或拍賣是由政策所規(guī)定，不由當(dāng)事人任意創(chuàng)設(shè)；三是有償轉(zhuǎn)讓或拍賣的購(gòu)買主體是不特定的任何人，即當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、企事業(yè)單位、外地人員與單位甚至外商都可以參與購(gòu)買，因而這一權(quán)力屬于物權(quán)的對(duì)世權(quán)；四是這種購(gòu)買具有先后順序，即優(yōu)先投標(biāo)者、投標(biāo)條件優(yōu)厚者可以優(yōu)先購(gòu)買，因而具有物權(quán)的優(yōu)先效力；五是購(gòu)買者必須進(jìn)行登記，從而具有物權(quán)的公示效力，等等。

(三)明確集體林地使用權(quán)作為物權(quán)的意義

明確集體林地使用權(quán)為物權(quán)而不是債權(quán)，不但有利于對(duì)集體林地使用權(quán)的法律保護(hù)，而且有利于創(chuàng)新我國(guó)土地制度乃至以法治國(guó)。

1．有利于依法對(duì)集體林地使用權(quán)進(jìn)行保護(hù)。首先，可以依據(jù)物權(quán)法定原則，具體規(guī)定集體林地使用權(quán)的內(nèi)容，包括使用期限和組成林地使用權(quán)利的其它各項(xiàng)權(quán)利；其次，可以防止集體林地所有者通過(guò)收回重新發(fā)包或拍賣、簽訂合同等形式，無(wú)端剝奪農(nóng)民的各項(xiàng)使用權(quán)利；再次，可以使法院或仲裁機(jī)構(gòu)處理林地糾紛，裁決侵權(quán)行為，而債權(quán)則只能依據(jù)不同的合同內(nèi)容來(lái)處理和裁決。

2．有利于使用權(quán)人依法保護(hù)自己的使用權(quán)利。債權(quán)當(dāng)然也可以依法保護(hù)，但其保護(hù)主要是由侵害人對(duì)受害人進(jìn)行損害賠償。而物權(quán)保護(hù)更為廣泛與有效：一方面，林地使用者可以依據(jù)物權(quán)是“對(duì)世權(quán)”的特點(diǎn)來(lái)對(duì)抗任何人的侵犯，并可以以使用者名義而不是林地集體所有者名義，獨(dú)立地向法院起訴；另一方面，林地使用權(quán)人在其使用權(quán)受到侵害并向法院起訴時(shí)，可以依據(jù)享有的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)而要求侵害者停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)原狀等。

3．有利于集體林地使用權(quán)市場(chǎng)的建立、發(fā)育和改善。

把集體林地使用權(quán)界定并明確為物權(quán)，可以比債權(quán)更有利于統(tǒng)一法律規(guī)定，相關(guān)信息的流動(dòng)更為便捷與暢通，同時(shí)交易成本、仲裁成本更為降低，從而更有利于培育和發(fā)育交易市場(chǎng)。與此同時(shí)，集體林地使用權(quán)作為物權(quán)，一方面將具有更為明確的使用價(jià)值和交換價(jià)值，另一方面使用者無(wú)需集體所有者的同意便可以用作抵押和擔(dān)保，從而可以從金融部門或他人那里貸到發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需貸款，這對(duì)于林地的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用和搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，無(wú)疑具有難以估量的意義。此外，林地使用權(quán)人還可以依據(jù)使用權(quán)物權(quán)而作價(jià)入股，這對(duì)于農(nóng)村股份合作制的發(fā)展，也具有重大的意義。

三、積極推進(jìn)林地使用權(quán)物權(quán)化進(jìn)程 推進(jìn)林地使用權(quán)物權(quán)化進(jìn)程，既是廣大農(nóng)民的愿望，也與政府和社會(huì)期望的荒山綠化、防止水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求相吻合。但是，耕地使用權(quán)化畢竟是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，其順利實(shí)施并真正發(fā)揮作用有賴于一系列內(nèi)容和外部條件的變化和成熟。

(一)穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系

黨的十五屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，土地承包期延長(zhǎng)三十年不變，以后也沒(méi)有必要變。這一決定為穩(wěn)定包括林地在內(nèi)的土地承包關(guān)系提供了強(qiáng)有力的政策支持。穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系，其本質(zhì)含義是指穩(wěn)定80年代初劃定給農(nóng)戶的責(zé)任山以及自留山管理與使用關(guān)系，或者說(shuō)80年代初劃定給農(nóng)戶的責(zé)任山以及自留山一般情況下不要輕易變動(dòng)，確實(shí)要變動(dòng)的必須征求承包農(nóng)戶的意見(jiàn)，依法辦理有關(guān)的手續(xù)并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。為此，要警惕、防止和克服“左”和“右”兩種錯(cuò)誤傾向。“左”的傾向是，不看林地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要制約因素，不征求承包農(nóng)戶的意見(jiàn)，力圖通過(guò)行政強(qiáng)制性的手段代皰“拍賣”或收歸集體經(jīng)營(yíng)，以此否定現(xiàn)有承包制。“右”的傾向是，看不到承包制合乎理論邏輯的現(xiàn)實(shí)要求，試圖以私有化或名義國(guó)有化輕易取代林地集體所有制，從而動(dòng)搖承包制的根基。

(二)建立健全林地使用權(quán)立法

迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一部包括林地制度在內(nèi)的專門規(guī)范農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的農(nóng)村土地制度法律。只有盡快建立健全包括林地制度在內(nèi)的農(nóng)村土地制度法律，以具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的土地、林地使用權(quán)取代承包權(quán)、責(zé)任山權(quán)，以法定的形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地、林地使用權(quán)，讓農(nóng)戶樹(shù)立起土地、林地權(quán)利意識(shí)和依法保護(hù)自己土地、林地權(quán)處的法律意識(shí)，讓政府機(jī)關(guān)、國(guó)家官員、社會(huì)各界和農(nóng)村干部樹(shù)立尊重農(nóng)戶土地、林地使用權(quán)利的法律意識(shí)和依法管理土地、林地的法治意識(shí)。

現(xiàn)行的自留山、責(zé)任山和“四荒使用權(quán)拍賣”，在實(shí)踐中可以繼續(xù)沿用并且必須保持穩(wěn)定，但在立法時(shí)可統(tǒng)一使用“使用權(quán)”這一規(guī)范化的法律用語(yǔ)，并用具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的林地使用權(quán)取代含混不清的承包權(quán)、責(zé)任山權(quán)、自留山權(quán)。通過(guò)立法，把農(nóng)戶的林地使用權(quán)法定為農(nóng)戶對(duì)林地的當(dāng)然權(quán)利。

(三)嚴(yán)格林地使用權(quán)執(zhí)法

有法可依、有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)是現(xiàn)代社會(huì)得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，也是集體林地物權(quán)化的保障。當(dāng)前存在的緊迫問(wèn)題是加快立法和嚴(yán)格執(zhí)法。一談起嚴(yán)格執(zhí)法，人們往往盯著廣大農(nóng)民，潛意識(shí)中一直把農(nóng)民看作違法者、是應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法的對(duì)象。這是一種片面的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，侵犯集體林地使用權(quán)的主要是行政機(jī)關(guān)。例如，舉世聞名的“三北防護(hù)林”、“長(zhǎng)江中上游防護(hù)林”、“珠江上游防護(hù)林”等大型植樹(shù)造林工程，其決策是完全正確的，也取得了令人振奮的偉大成就，問(wèn)題是涉及造林工程區(qū)內(nèi)大量的集體林地，既沒(méi)有征求具有所有權(quán)的當(dāng)?shù)卮迳缂w的意見(jiàn)，也沒(méi)有征求享有使用權(quán)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民們的意見(jiàn)，更沒(méi)有辦理過(guò)任何征用手段，就法律上看，這當(dāng)然是侵犯了集體林地的所有者和使用者的權(quán)利。

(四)廣泛吸收利益相關(guān)者對(duì)于立法和執(zhí)法的參與

廣泛吸收利益相關(guān)者對(duì)集體林地立法和執(zhí)法的參與，這不但是我國(guó)社會(huì)主義確立的人民群眾是國(guó)家主人的本質(zhì)特征所決定的，任何忽視、歧視人民群眾參與的想法和做法都是建背社會(huì)主義本質(zhì)，因而是錯(cuò)誤的，而且也是集體林地正確立法和嚴(yán)格執(zhí)法所不可缺少的。

1998年地土法、森林法兩個(gè)修改草案在《人民日?qǐng)?bào)》上公開(kāi)發(fā)表，供全社會(huì)廣泛討論提出修改意見(jiàn)，成為中國(guó)立法過(guò)程中廣泛吸收公眾參與的成功先例。然而，就另一些法規(guī)特別是地方政府的立法來(lái)看，都是由政府和人民代表大會(huì)常委會(huì)壟斷了立法，而且這種立法往往是對(duì)政策的法制化，從而造成了難以克服的缺陷和弊端：一方面這種立法對(duì)廣大人民群眾特別是利益相關(guān)者的利益考慮、顧全的不夠，保護(hù)的力度不足：另一方面對(duì)立法的政府機(jī)關(guān)和人大的約束效力很低，特別是他們?cè)谠谡J(rèn)為自己利益受損時(shí)可以隨時(shí)修改法律，從而造成法律對(duì)政府機(jī)關(guān)、涉及的法人和自然人的不平等局面。因此，只有廣泛吸取社會(huì)各界特別是農(nóng)村農(nóng)民對(duì)集體林地立法的廣泛參與，才能充分照顧到他們的利益，從而受到他們的真誠(chéng)擁護(hù)和切實(shí)執(zhí)行。

(五)集體林地使用者在執(zhí)法中需有代言人

在集體林地執(zhí)法中有必要使使用者意志、意見(jiàn)有發(fā)表的機(jī)會(huì)和場(chǎng)合，或者說(shuō)有代表集體林地使用者利益的團(tuán)體組織、仲裁機(jī)構(gòu)和辯護(hù)律師。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果成立代表包括集體林地使用者在內(nèi)的農(nóng)民組織的話，就會(huì)引起社會(huì)不穩(wěn)定。這種認(rèn)識(shí)的不妥之處在于，一方面用片面的眼光看待農(nóng)民，沒(méi)有看到農(nóng)民們是完全擁護(hù)我們的社會(huì)主義制度的，對(duì)政府是信任的，是老實(shí)守法的。至于說(shuō)到歷史上多次爆發(fā)的起義并導(dǎo)致封建王朝的更迭，其原因在于封建王朝逼得農(nóng)民活不下去了，即所謂“官逼民反”。我們是為人民服務(wù)的政黨和政府，與包括農(nóng)民在內(nèi)的人民群眾具有血肉相關(guān)的聯(lián)系，不存在逼迫農(nóng)民的問(wèn)題，怎么能夠怕農(nóng)民造反呢?!另一方面，如果允許成立農(nóng)民自己的組織，農(nóng)民組織的代言人隨時(shí)把農(nóng)民的愿望、要求及時(shí)傳遞到政府決策之中，也就做到了“小矛盾化了，大矛盾化小”、把矛盾消除在萌芽狀態(tài)的效果。

另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民素質(zhì)低，成立不了代表自己利益的組織；如果允許成立，就可能成為官辦機(jī)構(gòu)。這種觀點(diǎn)沒(méi)有看到農(nóng)民中確實(shí)存在的有頭腦、有組織能力、有獻(xiàn)身精神的人才。至于農(nóng)民組織會(huì)不會(huì)辦成官辦機(jī)構(gòu)，這主要取決于農(nóng)民組織的性質(zhì)界定、職能賦矛和人員組成。

主要參考文獻(xiàn)：

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4．遲福林、王景新等：《中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)立法和制度安排》，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院農(nóng)村土地使用權(quán)立法研究課題組打印稿。

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