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摘要：二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)逐漸建立起了保障外部行政管理相對(duì)方的公民、法人和其他組織合法權(quán)利的司法救濟(jì)制度，如行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償制度。但是，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有行政隸屬關(guān)系的公務(wù)員、公務(wù)員群體或下級(jí)機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政相對(duì)人，其合法權(quán)利遭受行政行為的不法侵害或不利影響，除了經(jīng)行政救濟(jì)程序進(jìn)行申訴控告和人事?tīng)?zhēng)議仲裁外，目前尚無(wú)其他有效途徑給予救濟(jì)和保障。

公務(wù)員救濟(jì)制度，即公務(wù)員依法要求特定國(guó)家機(jī)關(guān)撤銷或變更違法或不當(dāng)具體人事行政行為，并獲得賠償?shù)姆芍贫?。作為公?wù)員制度內(nèi)容之一的公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)制度，筆者在思考相關(guān)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，其依然存在一些亟待完善的地方。因此，有必要認(rèn)真探討我國(guó)的公務(wù)員救濟(jì)制度，促進(jìn)我國(guó)的人事行政管理逐漸從人治走向法治，保障國(guó)家公務(wù)員的合法權(quán)益。

一、權(quán)益侵害的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)公務(wù)員制度的建立，政府機(jī)構(gòu)改革的逐步實(shí)施，競(jìng)爭(zhēng)上崗、裁減冗員、依法行政、反腐倡廉等舉措得以落實(shí)。一方面，它將促進(jìn)公務(wù)員制度朝著規(guī)范有序的法治軌道運(yùn)行，另一方面，由于我國(guó)行政法律制度尚不健全，內(nèi)部行政管理制度和外部監(jiān)督制約機(jī)制尚不完善，一些行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)民主法治意識(shí)淡薄，公務(wù)員權(quán)益受到不法侵害的現(xiàn)狀客觀存在。例如報(bào)考公務(wù)員的限制，招錄公務(wù)員的違規(guī)，職務(wù)升降的不公正，業(yè)務(wù)考核的不合理，獎(jiǎng)勵(lì)懲罰的不分明，福利待遇的不公道，辭職辭退的違法等。某些行政首長(zhǎng)利用人事調(diào)動(dòng)、職稱評(píng)定、福利分房、考核評(píng)比、懲治腐敗等權(quán)力和機(jī)會(huì)，以權(quán)謀私，收受賄賂，拉幫結(jié)派，排斥異己，打擊報(bào)復(fù)，濫施恩威，在下級(jí)公務(wù)員面前頤指氣使，飛揚(yáng)跋扈，無(wú)視其下級(jí)公務(wù)員的基本人格和權(quán)益。個(gè)別行政首長(zhǎng)甚至借“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、“一只筆簽字”等權(quán)利，一手遮天、獨(dú)斷專橫，導(dǎo)致嚴(yán)重侵害下級(jí)公務(wù)員合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。由于我國(guó)目前缺少保障公務(wù)員合法權(quán)益的救濟(jì)制度，一些下級(jí)公務(wù)員只能忍氣吞聲，有苦難言，有冤難伸；在首長(zhǎng)面前唯唯諾諾、惟命是從、卑躬屈膝、是非不分；那些敢于申訴控告者，卻橫遭變本加厲的打擊報(bào)復(fù)。

二、權(quán)益救濟(jì)的范圍

公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)的范圍，是指依法可受救濟(jì)的人事行政行為的范圍。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的規(guī)定，可請(qǐng)求行政救濟(jì)的具體人事行政行為有三類：

（一）人事行政處理決定

人事行政處理決定，是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)特定公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)所作的單方、要式人事行政行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第90條的規(guī)定：“公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴：（一）處分；（二）辭退或者取消錄用；（三）降職；（四）定期考核定為不稱職；（五）免職；（六）申請(qǐng)辭職、提前退休未予批準(zhǔn)；（七）未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險(xiǎn)待遇；（八）法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形?！?/p>

（二）人事行政侵權(quán)行為

人事行政侵權(quán)行為，一般是指非法侵犯特定公務(wù)員合法權(quán)益的人事行政行為。從這一意義上說(shuō)，違法或不當(dāng)?shù)娜耸滦姓幚頉Q定，也往往是人事行政侵權(quán)行為。但是，對(duì)人事行政處理決定的侵權(quán)已有相應(yīng)的救濟(jì)形式，并不按人事行政侵權(quán)行為進(jìn)行救濟(jì)。因此，這里的人事行政侵權(quán)行為，特指行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員運(yùn)用職權(quán)，以非人事行政處理決定的形式，侵犯特定公務(wù)員合法權(quán)益的非要式單方行政行為。它包括作為和不作為兩種形式。作為的人事行政侵權(quán)，是指積極、主動(dòng)實(shí)施的人事行政行為，侵犯了特定公務(wù)員的合法權(quán)益。例如，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員的打擊報(bào)復(fù)，在晉升時(shí)向公務(wù)員索賄等，都是作為形式的侵權(quán)。不作為的人事行政侵權(quán)，是指對(duì)一定行為的抑制侵犯了特定公務(wù)員的合法權(quán)益。例如，應(yīng)當(dāng)確定公務(wù)員的級(jí)別卻不予確定，試用期屆滿卻不作出相應(yīng)的決定，應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)卻不予獎(jiǎng)勵(lì)等，都是不作為形式的侵權(quán)。

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第93條規(guī)定：“公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門(mén)機(jī)關(guān)提出控告。受理控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)處理。”這就是說(shuō)，公務(wù)員對(duì)侵犯其職務(wù)關(guān)系上合法權(quán)益的任何具體人事行政行為，除依人事行政處理決定的規(guī)定申請(qǐng)救濟(jì)外，都可依這一規(guī)定請(qǐng)求救濟(jì)。該條例的這一規(guī)定，彌補(bǔ)了人事行政處理決定救濟(jì)規(guī)定的不足，把具體人事行政行為都納入了人事行政救濟(jì)的范圍，并杜絕了行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員利用非書(shū)面決定形式規(guī)避人事行政救濟(jì)的可能，從而具有重要意義。

（三）人事合同爭(zhēng)議

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員，就聘任合同和人事?tīng)?zhēng)議等相關(guān)問(wèn)題作出了規(guī)定。第97條規(guī)定：“機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，簽訂書(shū)面的聘任合同，確定機(jī)關(guān)與所聘公務(wù)員雙方的權(quán)利、義務(wù)。聘任合同經(jīng)雙方協(xié)商一致可以變更或者解除。聘任合同的簽訂、變更或者解除，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)備案。”同時(shí)第100條規(guī)定：“國(guó)家建立人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度。人事?tīng)?zhēng)議仲裁應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法、公正、及時(shí)處理的原則，依法維護(hù)爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益。人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立。人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)由公務(wù)員主管部門(mén)的代表、聘用機(jī)關(guān)的代表、聘任制公務(wù)員的代表以及法律專家組成。聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可以自爭(zhēng)議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。”

三、權(quán)益救濟(jì)的局限

盡管我國(guó)《憲法》賦予了公民的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉和取得賠償權(quán)，國(guó)家人事部印發(fā)了《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》和《人事?tīng)?zhēng)議處理辦案規(guī)則》等規(guī)定，但是，我國(guó)的《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《國(guó)家賠償法》和《行政監(jiān)察法》，卻未規(guī)定作為內(nèi)部行政相對(duì)人的公務(wù)員，有權(quán)對(duì)所屬行政機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)的行政行為提起行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)乃痉ň葷?jì)，而且我國(guó)公務(wù)員的申訴控告和人事?tīng)?zhēng)議仲裁的行政救濟(jì)途徑，尚存如下局限性：

其一、范圍的狹窄性。目前，我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員申訴控告的范圍規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體性?！秶?guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》對(duì)申訴的范圍僅限于：行政處分、辭退、降職、年度考核定為不稱職等人事處理決定?！度耸?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》也僅僅是在聘任合同、人才流動(dòng)等方面的爭(zhēng)議可以提起仲裁，而在職稱晉升、獎(jiǎng)勵(lì)授予、福利分配以及其它大量不公正待遇等方面，則未明文規(guī)定其提起申訴或者仲裁的權(quán)利。

其二、主體地位的非平等性。外部行政相對(duì)人雖然與行政機(jī)關(guān)在地位上是不對(duì)等的，但在行政訴訟中雙方的訴訟權(quán)利則是平等的。而內(nèi)部行政相對(duì)人由于只能通過(guò)申訴控告或者人事?tīng)?zhēng)議仲裁的行政救濟(jì)途徑來(lái)爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益，根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》，申訴控告人與被申訴控告人之間的地位始終是不平等的，申訴控告人不能獲得平等的訴權(quán)，如申請(qǐng)回避權(quán)、委托權(quán)、質(zhì)證權(quán)、辯論權(quán)、提起訴訟權(quán)、申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)等等；《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》中也未規(guī)定查閱卷宗權(quán)、提起訴訟權(quán)、申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)等。我國(guó)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)也尚無(wú)這方面的規(guī)定。

其三、裁判者的非中立性。《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員對(duì)本人所在的政府工作部門(mén)做出的人事處理決定不服的申訴，由同級(jí)人民政府人事部門(mén)管轄”，人事?tīng)?zhēng)議仲裁的規(guī)定也大體相同。公務(wù)員所不服的人事處理決定，往往是同級(jí)人民政府人事部門(mén)作出，這里的被申訴或者被申請(qǐng)的對(duì)象是該級(jí)人民政府人事部門(mén)，而它又成為申訴或者仲裁的裁判者。裁判者不是中立的第三者，這連形式上都未做到公正，嚴(yán)重地與回避制度、審裁分離制度等現(xiàn)代行政法治原則相悖。

其四、程序的非公正性?？v觀《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》中關(guān)于申訴控告或者仲裁的審理程序規(guī)定，基本上屬于暗箱操作?！秶?guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》盡管規(guī)定了可成立臨時(shí)性公正委員會(huì)，但卻未規(guī)定申訴控告人有查閱卷宗權(quán)、委托權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)等，也未規(guī)定嚴(yán)格的審理程序和審理方式?！度耸?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》的可操作性也比較差，對(duì)枉法裁判問(wèn)題缺乏有效的監(jiān)督制約制度。

四、完善救濟(jì)的建議

從現(xiàn)代法治國(guó)家的情況看，許多國(guó)家都建立了內(nèi)部行政相對(duì)人的司法救濟(jì)制度。如美國(guó)聯(lián)邦行政程序法規(guī)定，任何人受到行政行為的不法侵害或不利影響，有權(quán)請(qǐng)求司法審查。法國(guó)公務(wù)員的個(gè)人權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)不法侵害可向公務(wù)員最高委員會(huì)申訴，也可向行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。德國(guó)公務(wù)員對(duì)降職、開(kāi)除公職、削減及剝奪退休金須由紀(jì)律法院通過(guò)訴訟程序以判決形式?jīng)Q定，當(dāng)事人公務(wù)員不服，還可訴至聯(lián)邦行政法院。我國(guó)已確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略和憲法準(zhǔn)則。建立公務(wù)員合法權(quán)利的司法審查和救濟(jì)制度已成為建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家，推進(jìn)社會(huì)主義政治文明的應(yīng)有之義。對(duì)此，筆者從以下四種救濟(jì)途徑提出如下的立法建議。

第一、司法救濟(jì)。擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，把公務(wù)員受到嚴(yán)重不法侵害和不利影響的內(nèi)部行政行為納入司法審查的范圍。目前，在外部行政相對(duì)人不懂告官，不敢告官，行政庭審普遍蕭條的情況下，增加內(nèi)部行政相對(duì)人的行政訴訟，不僅不會(huì)增加人民法院的訟累，而且由于公務(wù)員素質(zhì)較高，提起行政訴訟，可以打破我國(guó)行政訴訟的沉寂局面，推動(dòng)行政審判工作的發(fā)展。解決公務(wù)員身份爭(zhēng)議應(yīng)遵循司法最終裁決原則，這是法治發(fā)展的基本趨勢(shì)，也是我國(guó)堅(jiān)持依法行政、保障公務(wù)員基本權(quán)利、深化司法改革的重要方向。因此，建議吸收國(guó)外的“窮盡行政救濟(jì)”原則，即把公務(wù)員的申訴、控告或復(fù)議作為行政訴訟的前置程序，不服申訴控告和復(fù)議時(shí)，才可提起行政訴訟；在當(dāng)事人未窮盡行政救濟(jì)而提起訴訟時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)不反對(duì)，法院也可受理作為例外，從而確保公務(wù)員的合法權(quán)益。

第二，行政復(fù)議。擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，規(guī)定公務(wù)員受到行政行為的不法侵害或不利影響時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議作為一種準(zhǔn)司法的救濟(jì)程序，其優(yōu)點(diǎn)在于復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)團(tuán)體和個(gè)人的非法干預(yù)，其審查范圍也較寬泛，即審查其合法性，也審查合理性，復(fù)議機(jī)關(guān)在必要時(shí)，還可以采取書(shū)面審理之外的其他方式。這些優(yōu)點(diǎn)是申訴控告途徑所缺乏的，但現(xiàn)行行政復(fù)議法律規(guī)范將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外，不能不說(shuō)是一種缺陷。因此，建議將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍中，以拓寬公務(wù)員合法權(quán)利保障的司法救濟(jì)途徑。

第三、國(guó)家賠償。擴(kuò)大行政賠償范圍，使公務(wù)員的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)因行政行為的不法侵害有權(quán)索賠。如果將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的范圍，那么，則應(yīng)相應(yīng)地通過(guò)修訂《國(guó)家賠償法》，增加公務(wù)員人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)因行政行為不法侵害后有權(quán)提出賠償請(qǐng)求的條款。這樣才能使內(nèi)部行政相對(duì)人的司法救濟(jì)制度逐漸臻于完善。

第四、仲裁制度。目前，人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度已經(jīng)建立，它較之申訴控告制度不能不說(shuō)是一個(gè)進(jìn)步。但是筆者在實(shí)踐中感到：沒(méi)有司法保護(hù)的“最后屏障”，其仲裁制度是不完善的。因此，應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的受案范圍的同時(shí)，象勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度一樣，在申請(qǐng)方不服其仲裁決定的情況下，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟，若行政機(jī)關(guān)違法造成公務(wù)員損害的則有權(quán)提起賠償請(qǐng)求。