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本文作者：甘行瓊1湯鳳林1，2作者單位：1中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2重慶工商大學(xué)

美國州與聯(lián)邦之間是嚴(yán)格的聯(lián)邦制，聯(lián)邦與州之間、聯(lián)邦與地方政府之間不存在縱向的權(quán)力關(guān)系，各州都擁有自己的憲法、預(yù)算和稅收制度，各州擁有充分的自治權(quán)力，處理本州的事務(wù)。州與地方之間才是單一制。州與地方之間的關(guān)系由各州來界定，地方政府處理自身事務(wù)的權(quán)力也由州來界定。每個(gè)層級的政府單位都有自己的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各級政府在某些政策領(lǐng)域的管制權(quán)力可能存在交叉或沖突，各政府層級之間可能彼此告狀到法院。因此，嚴(yán)格意義上，就中美兩國的財(cái)政體制而言，中層政府與中央政府之間的關(guān)系不具備可比性。只有在中層政府與中層以下的地方政府之間的財(cái)政關(guān)系才具備一定的可比性。在美國，縣市之間彼此并立，共同隸屬于州政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)也直接隸屬于州政府，與縣市之間不存在權(quán)力上的隸屬關(guān)系?？梢姡绹闹菖c地方政府之間并非嚴(yán)格的單一制，而是一種地方自治程度較高的單一制。中國實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制改革后，縣與市之間也是并立的關(guān)系，共同隸屬于省政府。而中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則隸屬于所在的縣市。其實(shí)，在美國地方政治行政體制發(fā)展演變的漫長歷史過程中，州的集權(quán)與地方自治兩種趨勢一直并存著。美國地方政府的收入來源中，政府間的轉(zhuǎn)移收入占比高本身就反映了地方對上級政府的依賴以及上級政府的集權(quán)程度（見圖1）。中國地方財(cái)政體制演變的歷史本身也可以看成是上級政府的集權(quán)與地方分權(quán)兩種力量相互較量的歷史。雖然從理論上講，嚴(yán)格的單一制意味著地方政府的自主權(quán)必然有限，但在長期的實(shí)踐中，中國地方政府以變通的方式對于自主權(quán)的追求，本身就反映了地方自治的訴求。地方分權(quán)極大地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)高速增長的事實(shí)，從實(shí)踐上證明了地方自治的效率優(yōu)勢。因此，正確處理各級政府之間的財(cái)政關(guān)系無非是在不同領(lǐng)域進(jìn)行集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)的修正權(quán)衡。

一國地方政治行政體制必然影響其地方財(cái)政體制。從理論上講，地方財(cái)政體制不僅應(yīng)該反映地方各級政府單位之間的權(quán)力劃分關(guān)系，更重要的是應(yīng)該反映地方政府與地方居民之間的關(guān)系。地方財(cái)政體制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和服務(wù)對象應(yīng)該是地方居民。因此，涉及到地方財(cái)政體制的各項(xiàng)制度建設(shè)都應(yīng)該以地方居民的偏好和意志為軸心。從中美兩國地方政府單位的組建程序上看，美國地方政府單位（市、鄉(xiāng)、特區(qū)）的組建是按照由下到上，由居民自愿申請、經(jīng)議會批準(zhǔn)（公民投票表決）并按民主程序來設(shè)立的；中國所有的地方政府都是由上到下根據(jù)行政隸屬原則設(shè)置的，是嚴(yán)格的單一制。從地方居民在地方政府單位組建過程中的角色來看，美國地方居民在地方政府單位的創(chuàng)設(shè)過程中的主動性突出，由此可以進(jìn)一步看到地方居民投票在地方政府預(yù)算過程中的監(jiān)督作用；而中國地方居民在地方政府單位組建的過程中完全是被動的；由此可推測出中國地方居民在地方政府預(yù)算過程中的被動角色及其監(jiān)督政府的作用之一般。地方政府單位的組建程序決定了美國地方政府單位必須對地方居民直接負(fù)責(zé)，而中國地方政府單位必須對上級政府直接負(fù)責(zé)，其權(quán)力職責(zé)不受地方居民的直接約束。顯然，完善中國地方財(cái)政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該是強(qiáng)化地方居民與地方政府之間的關(guān)系紐帶，加強(qiáng)地方居民對地方政府的權(quán)力約束。

從佐治亞州地方政府的事權(quán)責(zé)任配置來看，佐治亞州通過州憲法和法律以列舉的方式明確規(guī)定了各地方政府單位的事權(quán)和支出責(zé)任。各地方政府單位不得超越州憲法的授權(quán)進(jìn)行有關(guān)活動。實(shí)踐中，佐治亞州支出責(zé)任在州與地方政府之間的具體配置不僅僅是出于經(jīng)濟(jì)學(xué)考量，相反是政治因素、歷史因素、技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素綜合作用的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，某項(xiàng)支出的外溢效應(yīng)的大小應(yīng)該成為各級政府間支出配置的主要依據(jù)。實(shí)踐中，如果某些支出責(zé)任的配置超出了一般配置原則的情況，就要求立即進(jìn)行變革。如果來自居民的反應(yīng)能夠充分證明地方政府所支持的某項(xiàng)服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了該地方政府的邊界的話，那么該地方政府就應(yīng)該減少此類服務(wù)。有效的政策變革應(yīng)該是將此類服務(wù)責(zé)任更多地轉(zhuǎn)移給上層政府。當(dāng)然，這樣的結(jié)論和判斷應(yīng)該是基于對該類服務(wù)及其居民的細(xì)致深入的調(diào)查研究。反思中國地方政府之間的支出責(zé)任的配置同樣應(yīng)該遵循這樣的思路。

美國各州享有包括稅收立法權(quán)在內(nèi)的充分稅收自主權(quán)。州以下地方政府的稅收權(quán)限由州憲法和州法律所賦予。在聯(lián)邦及州憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，地方可以制定本地的具體法規(guī)、行使稅收管理權(quán)。各州給予地方政府相當(dāng)自主權(quán)的同時(shí)，對于地方政府可以課征的稅種及其稅率都作了明確具體的規(guī)定，有些州甚至對于某些地方稅種稅款的用途也作了具體規(guī)定。各地方政府可以在州規(guī)定的稅率幅度內(nèi)根據(jù)自身組織財(cái)政收入的需要自行決定稅率。在稅基方面，地方政府也有意識地與州之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)的目的是為了減輕私人部門的稅收負(fù)擔(dān)。另一方面，美國地方政府雖然擁有較大的財(cái)政自主權(quán)，但并非不受限制。州憲法以列舉的方式明確規(guī)定了地方政府不得超越州憲法的授權(quán)課稅。州常常會對地方的財(cái)政收入進(jìn)行管理，實(shí)行稅率和稅額限制，各州管理的具體形式各異。有的州對地方收入實(shí)行“逆向”管理，規(guī)定地方財(cái)政收入必須保持在一定水平上；否則，將減少州對該地用于諸如道路建設(shè)等項(xiàng)目的補(bǔ)貼，其意圖在于鼓勵(lì)地方努力征稅，減輕地方對州轉(zhuǎn)移支付的依賴?？傮w上，美國三級政府之間堅(jiān)持稅源同享、分率課征、以稅基范圍和稅率幅度的具體差異進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)的原則。因此，地方政府與州政府的稅源基本相同，兩級政府的稅收體系大致相似，包括銷售及總收益稅、財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、機(jī)動車輛許可證稅以及其他稅收。州與地方政府之間進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)的結(jié)果，形成了不同層級政府之間來自這些稅種的具體收入份額不同：州以銷售稅為主、地方以財(cái)產(chǎn)稅為主要稅收來源的格局。中國在嚴(yán)格的單一制架構(gòu)內(nèi)構(gòu)思地方財(cái)政體制和地方稅體系時(shí)，可以借鑒美國州與州以下地方財(cái)政體制的模式。中央對于地方政府賦予充分的財(cái)政自主權(quán)，包括稅收自主權(quán)和債務(wù)發(fā)行權(quán)，同時(shí)對其財(cái)政自主權(quán)給予一定的限制，包括收入限制（如稅基、稅率、稅額限制）、支出限制和債務(wù)限制（如債務(wù)總額及用途限制）。這樣既可以保證地方自治的落實(shí)，又可以保證中央宏觀調(diào)控意圖的實(shí)現(xiàn)。

從美國地方政府的收入來源構(gòu)成看，2008年的地方政府總收入構(gòu)成中，收費(fèi)收入占有很大比重。這是美國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。理論上收費(fèi)類似于政府服務(wù)價(jià)格，因而，相對于政府課稅而言，美國居民比較認(rèn)同政府收費(fèi)。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)背景下，美國居民更相信市場，相信私人部門，而對于政府征稅習(xí)慣于質(zhì)疑其依據(jù)和用途的合理性與合法性。自從20世紀(jì)80年代中葉以后，當(dāng)?shù)胤秸疁p少了對上級政府轉(zhuǎn)移和財(cái)產(chǎn)稅的依賴以后，各州地方政府的收入結(jié)構(gòu)中，收費(fèi)比重呈上升趨勢（見圖2）。因此，長遠(yuǎn)看來，中國的稅費(fèi)改革應(yīng)該明確一個(gè)基本的理念，即應(yīng)該設(shè)計(jì)一套有利于培養(yǎng)公民市場意識、規(guī)范政府職能、促進(jìn)市場成熟的稅費(fèi)體系。合理的收費(fèi)必須保留，強(qiáng)制性不是以稅代費(fèi)的充分理由。