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本文作者：胡碧霞1李衛(wèi)祥2吳田1作者單位：1中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院2山西農(nóng)業(yè)大學(xué)

主要問(wèn)題

1所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式不明

集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊不清，對(duì)于農(nóng)民集體土地是共有，還是互有，或是其他，一直存在爭(zhēng)論，不同的理解直接關(guān)系到農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的不同定位，也關(guān)系到農(nóng)民處分集體土地時(shí)自由度的大??；另外現(xiàn)行法律關(guān)于“農(nóng)民集體”的規(guī)定過(guò)于寬泛和空洞，依據(jù)法律農(nóng)民集體所有的土地屬于本集體成員集體所有，鄉(xiāng)、村、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織及村民委員會(huì)、村民小組可以代表其行使所有權(quán)，實(shí)踐中究竟哪個(gè)組織可以稱(chēng)得上是集體經(jīng)濟(jì)組織，該組織在法律上主體地位如何，農(nóng)民集體作為主體有哪些民主權(quán)利，這些民主權(quán)利和民主程序在實(shí)踐中如何執(zhí)行；再者認(rèn)定農(nóng)村集體組織成員資格的主要依據(jù)還是戶(hù)籍，但是隨著人口流動(dòng)的加快，實(shí)際居住地和戶(hù)籍所在地可能不同，究竟具備何條件才能成為農(nóng)民集體成員也是一個(gè)問(wèn)題。

2征收中補(bǔ)償分配不公

“三農(nóng)問(wèn)題”中土地征收補(bǔ)償?shù)姆峙涫巧鐣?huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍依賴(lài)土地財(cái)政的現(xiàn)狀下，并不是所有的農(nóng)民在征地補(bǔ)償中都能夠得到公平的對(duì)待，土地補(bǔ)償費(fèi)大量被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村截留，農(nóng)民個(gè)體分得的土地補(bǔ)償費(fèi)少。有資料顯示，目前城市建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地中，土地補(bǔ)償款分配比例大致為：農(nóng)民5％～10％，集體經(jīng)濟(jì)組織占25％～30％，而60％～70％為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府所得，地方政府占有了土地收益的大部分，農(nóng)民在補(bǔ)償中處于劣勢(shì)［3］。另外土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制不明確，按國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)民，但實(shí)際執(zhí)行中該規(guī)定不僅遭到村干部和大多數(shù)村民的抵制，也遭到了被征地農(nóng)戶(hù)的反對(duì)［4］。

3社會(huì)保障體系不完善

我國(guó)是十多億人口的大國(guó)，其中農(nóng)業(yè)人口約占60％。在城市化加速發(fā)展的時(shí)期，預(yù)計(jì)未來(lái)十余年，有近2億農(nóng)民將實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，今后每年建設(shè)用地需要16．67×104～20×104hm2，如果按照城郊農(nóng)民人均0．067hm2耕地推算，就意味著每年約有250萬(wàn)～300萬(wàn)的農(nóng)民失去土地［5］。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度起步晚，社會(huì)保障體系未很好建立，失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，就業(yè)壓力增大，且教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系民生的問(wèn)題矛盾重重，這些都是影響社會(huì)進(jìn)步的重大隱患。

4推進(jìn)法制化建設(shè)任重道遠(yuǎn)

隨著中國(guó)法制化進(jìn)程的推進(jìn)，行政命令逐漸被行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、基本法所代替，“法治”代替“人治”正在發(fā)生作用，但還沒(méi)有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架。如我國(guó)每年發(fā)生約3萬(wàn)起土地權(quán)屬爭(zhēng)議，并且呈逐年上升趨勢(shì)，其主要原因是由于土地權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷凸顯，人們的土地“權(quán)利欲”越來(lái)越強(qiáng)，在農(nóng)村農(nóng)民視土地為命根子，寸土必爭(zhēng)。但我國(guó)土地權(quán)利制度建設(shè)相對(duì)滯后，土地權(quán)利的規(guī)定不具體、不明確。目前我國(guó)調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的實(shí)體性和程序性部門(mén)規(guī)章主要有：《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》及《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》，但是地方在解決權(quán)屬爭(zhēng)議案件的實(shí)踐中，貫徹執(zhí)行程序性規(guī)定的少之又少，政府要完全做到依法行政還有很長(zhǎng)的路要走。

基本思想

新公共管理理論是20世紀(jì)70年代末期發(fā)起于英國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在受到公共政策學(xué)科和企業(yè)管理學(xué)科的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成，它在西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)追求經(jīng)濟(jì)、效率和效果的政府公共管理改革運(yùn)動(dòng)。新公共管理被視為一套以公共物品理論和公共選擇理論為基礎(chǔ)的管理策略，致力于提高公共部門(mén)的效率和政府對(duì)于公共部門(mén)的控制，提出顧客導(dǎo)向、績(jī)效管理、分權(quán)原則、公共責(zé)任等一系列流行于私營(yíng)部門(mén)的、重要的管理理念［6］。新公共管理以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，它既是一種管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。主要內(nèi)容包括：讓管理者進(jìn)行管理；衡量業(yè)績(jī)；產(chǎn)出控制；顧客至上；公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；采用私人部門(mén)的管理方法；改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系［7］。根據(jù)西方行政學(xué)者P•格里爾、D•奧斯本等人的論述，新公共管理理論認(rèn)為：①傳統(tǒng)政府由于管得過(guò)細(xì)、過(guò)多，以至于什么都做不好，既沒(méi)有滿足公眾需求，也沒(méi)有高效地提供公共物品與服務(wù)，因此政府在公共行政管理中只應(yīng)制定政策；②傳統(tǒng)政府是一個(gè)集權(quán)組織機(jī)構(gòu)，制度規(guī)范，但缺乏靈活性，而對(duì)多變的社會(huì)環(huán)境，集權(quán)模式難以做出快速反應(yīng)，因此政府應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)的模式將一些職權(quán)分離出去，而以合同或政策法規(guī)的方式對(duì)分出去的職能進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而達(dá)到資源的有效配置和效率的提高；③新公共管理針對(duì)傳統(tǒng)政府易忽視公共需求這一問(wèn)題，提出要以顧客為導(dǎo)向，服務(wù)于民，為民辦實(shí)事，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化；④傳統(tǒng)政府對(duì)投入的注重多于產(chǎn)出，對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供采取壟斷主義，而新公共管理理論提出要重視結(jié)果，要在政府部門(mén)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高資源的使用效率和政府的效率。從一般意義上來(lái)講，公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)。無(wú)庸置疑，教育、科技、衛(wèi)生、體育等社會(huì)性公共事務(wù)都屬于公共管理的客體，但是不容否認(rèn)的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度管理問(wèn)題也是重要的社會(huì)公共事務(wù)。

啟示

新公共管理理論無(wú)論從產(chǎn)生、內(nèi)容，還是所要達(dá)到的目的層面來(lái)說(shuō)，都是為政府的改革提供依據(jù)，改革需要理論的支撐，從新公共管理理論出發(fā)，政府在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)做好幾方面工作。

1公平與效率的抉擇

新公共管理理論重視資源的利用效率和政府的效率。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在不斷探索和創(chuàng)新的過(guò)程中，也必須充分重視使土地這一重要的生產(chǎn)要素真正流動(dòng)起來(lái)，提高資源配置效率，降低管理和交易成本，全面提高改革績(jī)效。但從另外一種意義上來(lái)講，產(chǎn)權(quán)制度改革其實(shí)是在公平與效率之間進(jìn)行選擇，兩者是一對(duì)矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時(shí)代其重要性被提高到了至高點(diǎn)，而當(dāng)社會(huì)矛盾漸露的時(shí)候，公平理念就出現(xiàn)了。效率注重規(guī)則、缺乏人性；而公平重視人的主觀感受，犧牲效率。效率是生產(chǎn)力的尺度，強(qiáng)調(diào)發(fā)展；而公平更多是價(jià)值觀念，是社會(huì)穩(wěn)定的心理需求。產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)在穩(wěn)定中求變革，以變革來(lái)謀穩(wěn)定，只有這樣效率與公平才會(huì)達(dá)到平衡。

2推進(jìn)法治化建設(shè)

產(chǎn)權(quán)制度改革要求政府進(jìn)行法治管理。法治是一個(gè)保護(hù)個(gè)人自由和社會(huì)和平的司法概念，人們和政府應(yīng)當(dāng)受到法律約束并服從法律，在這里法律是一種規(guī)則，要求自然人、法人和其他相關(guān)組織必須服從，并承擔(dān)不服從的不利后果。政府可以建立聽(tīng)證制度、公告制度等等，加強(qiáng)民眾對(duì)政府依法行政的監(jiān)督，從而提高行政過(guò)程的民主性、透明性，減少政府“尋租”現(xiàn)象，為產(chǎn)權(quán)制度改革提供及時(shí)、公正的司法服務(wù)。

3加強(qiáng)政策儲(chǔ)備

新公共管理理論認(rèn)為，政府在公共行政管理中只應(yīng)制定政策，也就是說(shuō)政府的職能應(yīng)是“掌舵”，而不是“劃槳”。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，政府的職能是要認(rèn)清改革的方向?？梢哉f(shuō)我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)難以改革是因?yàn)樵摦a(chǎn)權(quán)不是法律意義上的完全產(chǎn)權(quán)，而是承載了很多社會(huì)保障的功能，具有某種“政治”色彩。因此產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，確認(rèn)我國(guó)農(nóng)村集體土地為“農(nóng)民集體所有”既不是一種“共有權(quán)”，也不是一種“總有權(quán)”，而是一種獨(dú)立的，具有中國(guó)特色的“抽象集體所有權(quán)”，其主體既不是集體成員的簡(jiǎn)單疊加，也不是法人組織，而是高度抽象的。在法律上應(yīng)賦予集體土地所有權(quán)主體的民事主體地位，確定集體主體的組織形式和組織機(jī)構(gòu)，明確集體成員在行使土地使用、收益、處分時(shí)的民主權(quán)利等。

4明確權(quán)利主體的職責(zé)分工

新公共管理理論認(rèn)為，政府將部分職權(quán)分離后，承擔(dān)該職能的團(tuán)體對(duì)環(huán)境變化可以做出迅速反應(yīng)，從而達(dá)到較好的管理效果。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，改革者應(yīng)分清什么是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，什么可以由農(nóng)民集體去自行處理。例如對(duì)農(nóng)村內(nèi)部集體成員的確定上應(yīng)允許各地以戶(hù)籍為基礎(chǔ)，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主自治自主確認(rèn)集體新出生人口、超生人口、嫁入女、入贅婿、收養(yǎng)子女、移民等是否取得農(nóng)民集體成員資格，外嫁女、大學(xué)生、入伍人員、進(jìn)城就業(yè)人員是否喪失集體成員資格；再有就是開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府不應(yīng)當(dāng)壟斷農(nóng)村集體土地的一級(jí)市場(chǎng)或?qū)嵭兴^的審批權(quán)，而應(yīng)允許農(nóng)村集體土地主體在符合土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的前提下與用地單位自主交易，政府只對(duì)交易合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。

5強(qiáng)化為民服務(wù)的理念

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府要以顧客的需求為出發(fā)點(diǎn)，為民辦實(shí)事。根據(jù)這一認(rèn)識(shí)，在產(chǎn)權(quán)制度改革中，政府的公共管理措施要保障農(nóng)民利益不受損，即農(nóng)民的收益權(quán)有保障。因此，在制定征地政策時(shí)，要科學(xué)合理界定公共利益范圍，在具體確認(rèn)某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是否符合“公共利益”要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)引入聽(tīng)證與專(zhuān)家咨詢(xún)制度，以求對(duì)該征地行為的合法性和正當(dāng)性進(jìn)行準(zhǔn)確判斷；其次縮小征地范圍，對(duì)于非公益用地應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由“征”向“購(gòu)”過(guò)渡，落實(shí)農(nóng)民民主權(quán)利，保障其參與的知情權(quán)和異議權(quán)；另外土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)公平合理的補(bǔ)償原則，提高征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兼顧各方利益，科學(xué)合理制定土地補(bǔ)償款的分配機(jī)制；最后應(yīng)疏通相關(guān)渠道，完善農(nóng)村征地救濟(jì)途徑?！盀槊穹?wù)”還體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度改革中社會(huì)保障體系的建立上，農(nóng)村尤其是失地農(nóng)民新型社會(huì)保障體系的建立，政府有不可推卸的責(zé)任。在我國(guó)農(nóng)村社保體系不均衡，覆蓋率低的條件下，為了更好地維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)該進(jìn)行新的探索，努力走出一條貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的道路，如在條件允許的地方可采取留地安置方式，土地債券補(bǔ)償安置方式、替代地補(bǔ)償安置方式和就業(yè)補(bǔ)償安置方式等等。