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一、簡單回顧

1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的大方向是由“計劃”轉(zhuǎn)向“市場”，即由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。中國的這一改革采取了漸進(jìn)的改革策略，中國有句俗話叫“事有漸而民不驚”，把改革引起的社會震蕩減小到最低程度，這一策略有效處理了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。中國的行政體制改革作為對經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性改革，也就只能依照經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展階段而進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整和變革，行政體制改革是建立在對經(jīng)濟(jì)體制改革基礎(chǔ)上的。如果把中國20年來行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革作為一個整體過程來加以比較，應(yīng)會發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體制改革無疑是行政體制改革的動力。換句話說，每次行政體制改革的任務(wù)都是由經(jīng)濟(jì)體制改革深入后提出的；而經(jīng)濟(jì)體制改革過程中每一次認(rèn)識上的深化，也同樣成為新一輪行政體制改革的起點(diǎn)。（汪玉凱：《中國行政體制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革是建立在“以計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”這一經(jīng)濟(jì)形式認(rèn)同基礎(chǔ)上；1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是建立在“公有制基礎(chǔ)有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”這種經(jīng)濟(jì)形式的認(rèn)同基礎(chǔ)上的；而1993年以后的行政體制改革，則是建立在“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)形式認(rèn)同基礎(chǔ)上的。

中國行政體制對經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性改革，也就決定了在某一階段或某一局部行政體制改革可能會滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步驟。但總體上取得了一定的成績。如1982年機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，實(shí)行政社分開等；1988年，提出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行黨政分開、政企分開等；1993年首次提出“把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為改革的目標(biāo)”；1998年，根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步重點(diǎn)解決政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，提高辦事效率，減輕財政負(fù)擔(dān)等。所以說，政府機(jī)構(gòu)改革作為行政體制改革最直接的表現(xiàn)，我國政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制和政治改革的需要，不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)政府職能的變化。

二、基本評價

從總體上來看，我國政府機(jī)構(gòu)改革基本上做到了與經(jīng)濟(jì)體制改革同步適應(yīng)和逐步深化。1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的方向是由計劃轉(zhuǎn)向市場，即由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過程。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，我國政府主動至上而下進(jìn)行了行政體制改革，相應(yīng)地對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等做了調(diào)整，通過政府權(quán)力的下放或轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，基本上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，起到了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。正是在行政體制對經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)性改革的過程中，我國的政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力向下和向外的轉(zhuǎn)移，社會的市場化程度越來越高。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革“市場化”趨勢，政府職能總體上有了很大轉(zhuǎn)變，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)生了很大變化，突出表現(xiàn)在政府權(quán)力的下移和外移，如擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、下放物質(zhì)調(diào)配權(quán)、下放投資審批權(quán)、擴(kuò)大大中城市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，社會市場化程度不斷提高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1997年，中國經(jīng)濟(jì)總量的90%已市場化，市場機(jī)制在資源配置中和經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)節(jié)作用日益突出。（周新明：《全國調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，充分培育市場》，見《中國企業(yè)報》1998年1月22日第1版）

但是，我們不難看出我國以前的行政體制改革基本上是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的適應(yīng)性改革，是圍繞怎樣正確處理、理順黨政、政企、中央與地方關(guān)系等而展開的。而黨與政府、中央與地方、上級與下級之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，只是權(quán)力在行政體制內(nèi)的一種重新分配。因為雖然用行政學(xué)的眼光來看，它們屬于行政體制外部關(guān)系，但當(dāng)我們從廣義政府概念和宏觀政府體制條件下理解時，它們本質(zhì)上都還只是一種政府內(nèi)部關(guān)系。而這些關(guān)系中，例如鄧小平同志指出的黨政不分、政企不分等問題，從更基礎(chǔ)的層面去看都和另一個缺乏明確形態(tài)的真正外部關(guān)系有著不可分割的緊密聯(lián)系，即政府與公民的關(guān)系。我國的行政體制改革不但要正確處理好體制內(nèi)部關(guān)系，還要處理好政府與公民這一外部關(guān)系。在某種意義上可以說，以前我國行政體制改革之所以走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈，在很大程度上與我們以前只是在處理政府內(nèi)部關(guān)系而不注重處理政府與公民這一外部關(guān)系有關(guān)。所以我們下一步行政體制改革應(yīng)該在繼續(xù)處理好黨政、中央與地方關(guān)系的同時，把行政體制改革在理論上定位在政府與公民的關(guān)系上，確立明確規(guī)范的政民關(guān)系。

關(guān)于政民關(guān)系的理論探討

關(guān)于政府與公民關(guān)系，從黑格爾到哈貝馬斯，一直到柯亨和阿拉托都對這一命題從法哲學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等多角度進(jìn)行了理論上的深入探討。例如黑格爾認(rèn)為公民社會是不成熟的“外部的國家，即需要理智的國家”，“在現(xiàn)實(shí)中國家本身倒是最初的東西，在國家內(nèi)部家庭才是發(fā)展成為市民社會”（黑格爾：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館，1996年，第251頁），在黑格爾看來，國家不但高于公民社會，國家也先于公民社會而存在。哈貝馬斯認(rèn)為，資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致了國家與社會的分離，與國家相對應(yīng)的是“公共權(quán)力領(lǐng)域”，即政治領(lǐng)域，而與社會相對應(yīng)的是“私人領(lǐng)域”，對于“私人所有的天地，我們可以區(qū)分為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域”，私人領(lǐng)域不僅包括狹義的市民社會，而且還包括“真正意義上的公共領(lǐng)域，因為它是由私人組成的公共領(lǐng)域”（哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社，1999年，第35頁），公共領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)“在社會整合的種種力量之間達(dá)成新的均衡”（哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社，1999年，“1990年版序言”第22頁），以求對抗金錢和行政權(quán)力這兩種暴力。哈貝馬斯認(rèn)為包括市民社會的公共領(lǐng)域是抑制政府暴力穩(wěn)定社會的均衡器。美國哲學(xué)家柯亨和阿拉托則把市民社會理解為經(jīng)濟(jì)與國家之間的社會互動領(lǐng)域，它通過政治社會和經(jīng)濟(jì)社會的中介，在不妨礙經(jīng)濟(jì)和國家的自主運(yùn)行邏輯的前提下，對它們施加影響。在本文中，筆者是在各位先哲理論探討的基礎(chǔ)上，主要從行政體制改革的角度，來探討政府與公民的關(guān)系及其對行政體制改革的重大意義。

首先，從偏重價值與目的角度來講，主要是指作為國家與公民關(guān)系的一部分而存在的政民關(guān)系。盧梭認(rèn)為，公民把國家具體事務(wù)的管理權(quán)力委托給政府，政府是這些管理權(quán)力的執(zhí)行者，是公民的仆從。政府的國家事務(wù)管理權(quán)在執(zhí)行中必須接受公民的監(jiān)督，因為政府權(quán)力的濫用和自我膨脹導(dǎo)致其腐敗或是暴政。在這個問題上，國家不能以公民缺乏文化為理由剝奪他們的權(quán)利。杰弗遜認(rèn)為，人們本來是有自治能力的，只是由于暴君們處心積慮地以卑鄙的勾當(dāng)使他們在精神上發(fā)生退化，他們才失去自治能力的。所以文化素質(zhì)不能成為否認(rèn)公民民主權(quán)力的理由。公民是政府存在的目的，而政府是公民實(shí)現(xiàn)自己目的的手段。正如J·S穆勒所講，政府整個來講只是一種手段。在產(chǎn)權(quán)多元化的社會條件下，政府為公民服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)是公民兼納稅人繳納的稅收。在這里，手段和目的的關(guān)系就能更加充分地體現(xiàn)出來。政府所從事的國家事務(wù)管理工作無論其以什么方式進(jìn)行，無論其包括什么內(nèi)容，都不能倒置政民這種基本關(guān)系。中國的行政體制改革就要在新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確和端正政民關(guān)系。

二是從偏重途徑和方式的角度來講的政民關(guān)系，這種關(guān)系主要通過經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀念來表達(dá)，尤其是公共選擇理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的模型來表達(dá)的。在當(dāng)代西方一些依據(jù)這種理論進(jìn)行行政體制改革的國家，也有了以國家法律的形式來表達(dá)的這種關(guān)系。這種關(guān)系的主要內(nèi)容是將政府的行政管理過程理解為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。同時，將公民理解為政府提供的公共產(chǎn)品的消費(fèi)者。消費(fèi)者的目的是在不同等付費(fèi)的情況下享受盡可能多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而政府的目的則是以盡可能高的效率提供和生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)爭取消費(fèi)者的支持。二者的關(guān)系近似于市場上的商家與消費(fèi)者之間的交換關(guān)系。所不同的是，在市場關(guān)系中，消費(fèi)者的選擇是一種完全自愿的個人選擇，他能夠預(yù)見到這個選擇的后果并予以承擔(dān)，而在政府與公民之間這種類似的交換關(guān)系中，選擇是一種公共選擇過程，外人難以預(yù)測集體選擇的結(jié)果，所以公民個人事實(shí)上不能承擔(dān)個人選擇的后果而只能承擔(dān)集體選擇的后果，具有強(qiáng)制性特點(diǎn)。按照公共選擇理論進(jìn)行行政改革，其目的是使公民——消費(fèi)者從政府那里獲得同私營企業(yè)一樣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，改革了的政府機(jī)構(gòu)會同企業(yè)在市場上面對消費(fèi)者一樣，努力提高自己的工作效率和產(chǎn)品質(zhì)量，盡可能滿足不同類型消費(fèi)者的多樣化需求。這一設(shè)想適應(yīng)了當(dāng)今時代的特點(diǎn)。但是消費(fèi)者之于公民在概念上只能理解為是增加的一個新屬性，而不能是概念內(nèi)涵的完全替代。公民不能僅僅被視作政府服務(wù)的消費(fèi)者，政府的職能也不僅僅是采購、生產(chǎn)和銷售。所以這種改革模式主張把公民既當(dāng)作消費(fèi)者又當(dāng)作納稅人。按蓋·彼得斯的描述，就是“通過讓公民在市場服務(wù)中先行使自由選擇權(quán)從而使公共利益得以滿足和實(shí)現(xiàn)。公共利益既可以靠打破政府長期以來對公共服務(wù)的壟斷來實(shí)現(xiàn)，也可以通過向公民提供可以行使自由選擇權(quán)的手段和工具來實(shí)現(xiàn)?！保ǜ敌‰S時：《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學(xué)院出版社，1998年）

這就是說，從公民主權(quán)和政府義務(wù)的角度和從消費(fèi)者的角度規(guī)定政府與公民的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)和理論上都是十分必要的。從消費(fèi)者角度規(guī)定的政府和公民的關(guān)系中對公民權(quán)的擴(kuò)大，而且這種擴(kuò)大并不包括政府原有公民權(quán)的成份。為了給這種公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供法律基礎(chǔ)，歐美一些國家如美國等專門頒行了《公民憲章》或類似的法律文件，從這一點(diǎn)可以看出在當(dāng)今民主化過程中，解決行政體制的改革問題，要處理好的基本關(guān)系就是政府與公民的關(guān)系。正確處理政府與公民的關(guān)系對于行政體制改革具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義：

首先，從行政體制改革的角度看，通過樹立明確的公民觀念和確立明確的政府與公民關(guān)系，可以改革傳統(tǒng)行政體制改革的著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)，使我們不再單純地在行政體制內(nèi)部進(jìn)行簡單的分權(quán)放權(quán)收權(quán)集權(quán)，從而可以使我們從更根本的方面進(jìn)行改革，立足于政府與公民的關(guān)系，立足于國家與社會權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，也只有這樣才能使我們行政體制改革走出“怪圈”循環(huán)。同時，對于選擇行政體制改革的目標(biāo)模式和方法模型、科學(xué)地設(shè)計政府職能、科學(xué)評估政府績效和建立更加有效的行政監(jiān)督機(jī)制都有十分重要意義。

其次，公民觀念更涉及到政府地位的合法性。政府地位的合法性就是公民對政府的存在及其權(quán)威地行使行政權(quán)力的法律意義的確認(rèn)。這種確認(rèn)經(jīng)能夠準(zhǔn)確地顯示公民意志或偏好的法律程序予以保證，因此并不簡單等同于穆勒所講的滿足合目的性的要求即可。一個確立了公民—政府觀念的政治體系，兩者的關(guān)系就是固定的法定渠道內(nèi)的雙向作用關(guān)系，而當(dāng)前的法治社會更加強(qiáng)調(diào)保證由公民到政府這個方向的約束使用關(guān)系。而當(dāng)今我國實(shí)行依法治國的治國方略，要實(shí)行依法行政關(guān)鍵是要保證由公民到政府這個方向的約束作用關(guān)系?！吨腥A人民共和國村民委員會自治法》的落實(shí)就是公民—政府約束作用關(guān)系的固定的法律渠道。這一民主法制建設(shè)工程的試驗及全面實(shí)施對中國的行政管理具有非常重要而深遠(yuǎn)的意義。

在國家政權(quán)關(guān)系中，由于政府的主要功能是執(zhí)行國家意志，政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著實(shí)踐中直接面對公民，行使公共事務(wù)管理權(quán)力的任務(wù)，因而它和公民的關(guān)系最直接、最密切，同時也最容易扭曲甚至完全顛倒，這一關(guān)系也就顯得特別重要，公民—政府的固定法律制約關(guān)系的重要性更加突出。傳統(tǒng)行政體制中的種種弊病從根本上說是由于這種關(guān)系確立和不能落實(shí)而造成的。要克服這些弊病，徹底改革行政體制，就必須從確立和落實(shí)這種關(guān)系開始。

西方行政改革與政民關(guān)系

如何正確處理國家與社會、政府與公民的關(guān)系已成為西部各國行政體制改革的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，越來越強(qiáng)調(diào)國家與社會、政府與公民之間的合作互動，這主要表現(xiàn)為政府的功能從傳統(tǒng)的統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理，從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從善政向善治的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變在權(quán)力關(guān)系上表現(xiàn)為從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變，權(quán)力從政府向公民社會的轉(zhuǎn)移，是權(quán)力責(zé)任重心的轉(zhuǎn)移。我們通常所說的治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，它以最大限度增進(jìn)公共利益為最終目的，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威的主導(dǎo)作用。而善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的一種合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，也是行政體制改革在理論上的座標(biāo)定位。

政府與公民的這種合作互動關(guān)系的建立，主要強(qiáng)調(diào)以下六個方面：一是強(qiáng)調(diào)政府的合法性。合法性是指政府權(quán)威與社會秩序被公民自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。這里的合法性并非法律意義上的合法性，而是政治意義上的合法性，即政府公共權(quán)威為公民從內(nèi)心所體認(rèn)的程度。所以公共行政要求最大限度地協(xié)調(diào)政府與公民之間的利益矛盾，以便使政府活動取得公民最大限度的認(rèn)可。二是強(qiáng)調(diào)政府的透明性。它指的是政府信息的公開性，每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括政策制定與實(shí)施、行政預(yù)算與開支及其他有關(guān)的信息。透明性要求政府能夠及時通過各種媒體為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。三是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任性。它指的是政府作為公共權(quán)力的行使者應(yīng)對公共權(quán)力的授予者——公民負(fù)責(zé)，這種責(zé)任性應(yīng)體現(xiàn)為政府根據(jù)其所承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)，并對其行為活動負(fù)責(zé)。四是強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性。這一點(diǎn)與上述責(zé)任性有密切相關(guān)性，從某種意義上說是責(zé)任性的延伸，它的基本意義是公共管理人員和機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。五是強(qiáng)調(diào)法治性。即是法律是公共行政的最高準(zhǔn)則，要依法行政，任何政府行為都必須有法律依據(jù)。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本的政治權(quán)利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專制的死敵。法治是好的治理的基本要求，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有好的治理。六是強(qiáng)調(diào)有效性，指公共行政的效率，這種效率不單是政府部門內(nèi)部的效率驅(qū)動，而更是公民——顧客的外部效率驅(qū)動。

從善政向善治的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是政府權(quán)力向公民社會的回歸，是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從社會的范圍內(nèi)看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但卻不能沒有公共管理。真正的公共管理有賴于公民的自愿合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與就不可能有真正的公共行政。所以說良好的公共行政的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會，從這個意義上說公民和民間社會是良好的公共行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達(dá)的公民社會，就沒有真正的公共行政。

民主化是這個時代的政治特征，也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一是政治權(quán)力日益從政治國家返還公民社會。政府權(quán)力的限制和國家職能的縮小，并不意味著社會公共權(quán)威的消失，只是這種公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎(chǔ)上?？梢哉f公共行政從善政向善治的轉(zhuǎn)變，把公共行政改革定位在政民關(guān)系上是適應(yīng)全球化與民主化進(jìn)程的必要后果。

定位于政民關(guān)系的中國下一步行政體制改革

可以說我國1978年以來的改革，已使我國的國家與社會、政府與公民的關(guān)系發(fā)生了重大改變，我們的行政體制改革在某種程度上也有意無意地遵照政府與公民的關(guān)系進(jìn)行了改革。我國歷次行政體制改革通過強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，在政府權(quán)力向上向下移動、部門間平行移動最終逐漸實(shí)現(xiàn)向公民向社會的移動。特別是我國1998年機(jī)構(gòu)改革時，國務(wù)院組成部門下放了44項職能，而國務(wù)院直屬辦事機(jī)構(gòu)下放了14項，國務(wù)院部委管理的國家局下放了56項。地方政府也相應(yīng)下放了某些職能，有些甚至直接下放了到了社區(qū)甚至街道，從而更貼近了公民，也使公共行政更符合公民的偏好，增強(qiáng)了公共行政的回應(yīng)性（劉熙瑞：《邁向新世紀(jì)的中國政民關(guān)系》）。政府權(quán)力向外移動，主要是向社會、向市場移動，包括向企業(yè)、事業(yè)、社會中介組織、公民個人移動。這主要表現(xiàn)為政府部門職能的市場化，把原先由政府承擔(dān)的公共事業(yè)交由市場調(diào)節(jié)，通過放松管制把公共事業(yè)承包給非政府組織，允許私營企業(yè)經(jīng)營以前由政府壟斷經(jīng)營的公共服務(wù)業(yè)，從而使政府與公民的關(guān)系邁出了具有重大意義的一步。

在這方面，要想使我國行政體制改革徹底跳出“怪圈”循環(huán)，我們下一步行政體制改革就要從調(diào)整政民關(guān)系出發(fā)，進(jìn)一步對行政體制進(jìn)行根本性的調(diào)整，構(gòu)成新的行政體制，以適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，適應(yīng)世界民主潮流的發(fā)展。

一、行政體制改革應(yīng)著眼于調(diào)整國家與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家與社會權(quán)力的分立（吳家清、杜承銘：《國家與社會的二元化：政府機(jī)構(gòu)改革的宏觀參照》，廣東商學(xué)院學(xué)報，1999年，第95－96頁。）行政體制改革歸根到底是對國家權(quán)力進(jìn)行新的劃分，我們要克服過去行政體制改革者和機(jī)構(gòu)改革過程中的怪圈循環(huán)，權(quán)力的劃分與調(diào)整就不能只局限于政府內(nèi)部上下級、部門之間，而應(yīng)轉(zhuǎn)向政府與公民社會和公民之間。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職能界限當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是以國家權(quán)力為界限，不應(yīng)當(dāng)且不能把社會權(quán)力都?xì)w于政府來統(tǒng)轄。在這里政府機(jī)構(gòu)改革的核心就是要在國家與社會、政府與公民之間合理地分配公共權(quán)益，既要避免國家專制主義，又要避免無政府主義，在國家政府權(quán)力與社會公民權(quán)力之間保持必要的張力與平衡。目前，中國公民社會對國家的依附性表明國家政府權(quán)力過于強(qiáng)大，社會缺乏相應(yīng)的自我調(diào)節(jié)的權(quán)力。這種情況如果不引起重視，將會導(dǎo)致公民社會的畸形發(fā)展，最后導(dǎo)致社會的腐敗與不穩(wěn)定。

二、在國家權(quán)力與社會權(quán)力分立的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)權(quán)力由政府向公民社會的轉(zhuǎn)移，這應(yīng)當(dāng)成為我國進(jìn)一步深化行政體制改革的著力點(diǎn)。政府權(quán)力向社會權(quán)力的轉(zhuǎn)移是集權(quán)政治向民主政治的發(fā)展，現(xiàn)在經(jīng)過二十年政治與行政體制的不斷改革，目前我國已基本具備了這樣的條件。社會在一定程度上既有擁有相應(yīng)的社會權(quán)力的渴望，同時也有這樣的能力與基礎(chǔ)。政府權(quán)力向社會的轉(zhuǎn)移是不斷通過改革權(quán)力過分集中的政府體制，實(shí)現(xiàn)國家與社會權(quán)力資源合理配置來實(shí)現(xiàn)的。正如鄧小平同志所說“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”，其實(shí)“這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機(jī)關(guān)、拿到中央部門來就很難辦”（《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1989年5月第1版，第328頁）?？梢?，政府權(quán)力向社會的逐漸轉(zhuǎn)移，政府逐漸向社會放權(quán)應(yīng)成為我國行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革的根本思路。但是，以前行政體制改革過程中的放權(quán)，基本上是“黨向政府放權(quán)，中央向地方放權(quán)，上級向下級放權(quán)”。這樣的放權(quán)，實(shí)際上是政府范圍內(nèi)的權(quán)力調(diào)整，這樣的放權(quán)并不能從根本上改變國家權(quán)力集中，并不能實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力向社會的轉(zhuǎn)移，公民社會實(shí)際上也并沒有獲得更多的權(quán)力，這也是造成我國行政體制改革中“放”和“亂”、“收”和“死”矛盾的總根源。這種放權(quán)至多只是政府權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的一個前提條件。

當(dāng)前我國以政府權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移為取向的行政體制改革的過程中，我們應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：一是政府放權(quán)于企業(yè)。企業(yè)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中是社會的中堅力量，政府放權(quán)于企業(yè)就是企業(yè)真正能夠按獨(dú)立的、契約性規(guī)則，以自愿自治為準(zhǔn)則參與市場社會，從而使社會獲得更多的權(quán)力，政府對企業(yè)的干預(yù)只能夠停留于政府對社會干預(yù)的層面，不能取代、包辦企業(yè)與社會。二是政府放權(quán)于行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會是社會自發(fā)產(chǎn)生出來的自治組織，社會自身的契約性規(guī)則的調(diào)整主要是通過它們來實(shí)現(xiàn)的。因此，原有國家權(quán)力中屬于社會權(quán)力的部門應(yīng)當(dāng)放權(quán)于這種社會自治性組織，使它們真正擔(dān)負(fù)起行業(yè)部門管理的職能。目前我國行業(yè)協(xié)會仍然帶有濃厚的行政色彩，這也是我們在政府機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視的問題。三是政府放權(quán)于其它社會組織。切實(shí)地保證基層群眾性組織的自治性質(zhì)和自治權(quán)力，充分發(fā)揮它們在社會事務(wù)中的作用，逐漸做到社會“私域”里的事由社會群眾性組織按照自身發(fā)展起來的契約性法則來辦，政府不應(yīng)干預(yù)，更不能包辦。這是使社會充滿生機(jī)和活力的必然要求。當(dāng)然，政府權(quán)力向公民社會的轉(zhuǎn)移在行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革中是最為根本也是最為艱難的。從1998年中央政府機(jī)構(gòu)改革中部門撤并來看，沒有一個部門認(rèn)為自己應(yīng)撤銷，均認(rèn)為本部門很重要。

三、要徹底轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府對社會發(fā)展的宏觀調(diào)控與服務(wù)的能力。社會性有其無法適應(yīng)的自我弱點(diǎn)，這使政府干預(yù)成為必要。同時，我國實(shí)現(xiàn)的是現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)體制，在這樣的背景下，政府與公民社會的關(guān)系將發(fā)生深刻的變化，這就需要政府與公民社會協(xié)調(diào)發(fā)展，既要增強(qiáng)政府權(quán)威，又要發(fā)展市場、社會力量；既要提升政府的服務(wù)能力，又要增強(qiáng)公民社會自我發(fā)展的能力。因此在我們強(qiáng)調(diào)以政府權(quán)力向公民社會轉(zhuǎn)移的政府機(jī)構(gòu)體制改革的同時，必須加大政府對社會發(fā)展的宏觀協(xié)調(diào)與服務(wù)的功能。

現(xiàn)在中國是實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本發(fā)展路線，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國必將繼續(xù)進(jìn)行行政體制改革，而這種行政體制改革應(yīng)該定位在政民關(guān)系上，這在理論上既有合理性又符合全心全意為人民服務(wù)的宗旨，同時也適應(yīng)了民主化的世界趨勢。總之只有通過進(jìn)一步確立公民在政民關(guān)系中的主體地位，才能把政府管理真正變?yōu)楣残姓瑫r也是我國行政體制改革的出路所在。