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本文作者：王利清作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)

后現(xiàn)代公共行政要義闡釋

20世紀(jì)70年代以來，伴隨政治、經(jīng)濟、科技、社會、文化諸多方面的新變化，西方國家日漸凸顯出一種新的社會文化思潮和思維方式———后現(xiàn)代主義。后現(xiàn)代主義是脫胎于西方現(xiàn)代主義的思維方式，不僅包含了與現(xiàn)代主義在時間上的前后相繼，而且還包含了在內(nèi)容上對現(xiàn)代主義的批判的鮮明傾向?！昂蟋F(xiàn)代主義像幽靈一樣時常纏繞著當(dāng)今的社會科學(xué)。在許多方面，幾分可信幾分荒誕的后現(xiàn)代方法對最近三十多年來的主流社會科學(xué)的基本假定及其研究成果提出了詰難。后現(xiàn)代主義提出的挑戰(zhàn)似乎無窮無盡?！保?］(P．1)后現(xiàn)代主義將批判的矛頭直指啟蒙運動以來現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導(dǎo)與現(xiàn)代性理論、話語和價值觀相決裂?！八粗乇滑F(xiàn)代性所忽視以及現(xiàn)代性之后和之外的一切，如不確定性、異質(zhì)性、無序等;而對被現(xiàn)代性所看中的一切，例如原則、整體性、確定性、權(quán)威、同一性、規(guī)律等都加以懷疑。相對于現(xiàn)代性下的同一性、本質(zhì)性和封閉性而言，作為現(xiàn)代生存危機和文化危機在哲學(xué)層面上的反映，后現(xiàn)代主義強調(diào)差異性、多元性以及‘去中心’的邊緣性和創(chuàng)造性、開放性等，這些都大大豐富了人們對公共行政的認(rèn)識?！保?］由此表明，后現(xiàn)代主義思潮影響廣泛，公共行政領(lǐng)域也未能獨善其身、置身于其影響之外。從后現(xiàn)代主義的視角審視傳統(tǒng)公共行政范式不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)公共行政不僅存在著諸如財政危機、管理危機和信任危機等一般意義上的危機，而且還存在著更為嚴(yán)重的合法性危機。針對傳統(tǒng)公共行政范式的合法性危機，后現(xiàn)代公共行政理論借助解構(gòu)與重構(gòu)的雙向途徑加以應(yīng)對。

(一)解構(gòu)———傳統(tǒng)公共行政范式合法性批判

解構(gòu)這一概念為后現(xiàn)代主義思想家雅克•德里達所首創(chuàng)。在雅克•德里達看來，“解構(gòu)性方法是要識別一種敘事文本的斷裂，通過這種斷裂，解構(gòu)可以表明因二元對立和不可隱喻的必然依賴而產(chǎn)生曲解的情況?！保?］后現(xiàn)代公共行政理論正是運用解構(gòu)這一概念對傳統(tǒng)公共行政范式的合法性進行分析和批判。首先，解構(gòu)官僚制的合法性。傳統(tǒng)公共行政范式將馬克斯•韋伯設(shè)計的官僚制作為自身的組織結(jié)構(gòu)模式。長期以來，與工業(yè)社會相適應(yīng)的官僚層級組織模式在政府管理中一直居于主導(dǎo)地位，它不僅體現(xiàn)在管理組織結(jié)構(gòu)、體制和機制等方面，也體現(xiàn)在管理的具體手段和方法中。在官僚制組織模式中，組織自身和組織成員的一切行為都必須符合規(guī)則，按規(guī)則辦事給公共行政帶來了統(tǒng)一指揮、層級節(jié)制、行動迅捷等好處。然而，隨著社會公共問題與公共事務(wù)越來越趨于復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；膽B(tài)勢，按規(guī)則辦事也出現(xiàn)了“物極必反”的傾向:一是規(guī)則會導(dǎo)致更多的規(guī)則，在官僚制組織中，往往為了保證一個規(guī)則能得到遵守而制定另一個規(guī)則;二是由于語言表述的規(guī)則往往存在歧義，不同的人可以自說自話，因而不能完全控制官僚的行為;三是規(guī)則越多就越容易產(chǎn)生彼此沖突，官僚反而可以利用這種沖突來逃避規(guī)則的控制;四是在某些情況下，官僚還可以通過制定規(guī)則、照章辦事等偷換目標(biāo)，敷衍了事，逃避責(zé)任，從而謀求私利。在此種情況下，官僚制的弊端暴露無遺，具有官僚制典型特征的公共行政產(chǎn)生了愈演愈烈的官僚化趨勢，進而造成“精英統(tǒng)治”和權(quán)力集中，而民主的多數(shù)統(tǒng)治原則卻無法實現(xiàn)。因為作為行政權(quán)力核心的官僚多是通過考試而非選舉產(chǎn)生的，他們只對官僚體制負(fù)責(zé)而不受選民控制，這與民主政體遵守的“被統(tǒng)治者同意”原則相背離;加之，官僚體系的集權(quán)結(jié)構(gòu)更能有效整合資源和聚集力量，而分散的公眾卻毫無與之對抗的能力。不僅如此，“官僚體系對于政治有相當(dāng)強的滲透能力和化轉(zhuǎn)能力，它可以輕易地將所有問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)性問題以利于行政解決，并通過理性地發(fā)揮其業(yè)務(wù)專長來‘矮化政治’，以謀求其集團利益，這種‘替代政治’的隱性現(xiàn)象使公眾處于民主政治中的無意識臣服地位，這與民主政治的價值是相背離的?！保?］基于以上對官僚制合法性的解構(gòu)，后現(xiàn)代公共行政理論斷言，民主在官僚體制下難以實現(xiàn)。其次，解構(gòu)公共行政理性的合法性。源于馬克斯•韋伯的理性官僚制理論使傳統(tǒng)公共行政范式不可避免地具有理性化的特征。究其本質(zhì)，這種理性乃是一種技術(shù)理性和工具理性。邁克爾•歐克肖特將這種理性的特征總結(jié)為“一切人類活動中所含有的惟一知識要素即是技術(shù)知識”。邁克爾•歐克肖特指出:“技術(shù)和確定性是不可分割的整體，因為確定的知識是不需要在它自身之外尋找確定性的;知識，不僅以確定性終，而且從確定性始。技術(shù)知識正好就是這樣，它似乎是惟一滿足理性主義者選擇的確定性標(biāo)準(zhǔn)的那種知識。”［7］(PP．11～12)后現(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，對于技術(shù)理性和工具理性的過度推崇，會導(dǎo)致傳統(tǒng)公共行政自身在實踐中見物不見人，忽略人的權(quán)利、人的尊嚴(yán)和人的價值。換言之，理性化強調(diào)的是公眾應(yīng)該依照理性規(guī)則被對待，即依照規(guī)則被作為手段而非目的來對待。由于理性化不受制約的特征，這種方法會引發(fā)某些人道問題甚至蔑視人性，公眾被分門別類，各居其所?！皬睦硇曰慕嵌瓤?，他們不再是完全意義上的人，而成為各種意義上的抽象物?！保?］(P．232)再次，解構(gòu)效率的合法性。官僚制組織形態(tài)是建立在機器大工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)上的，這種工具技術(shù)在本質(zhì)上是一種機械技術(shù)，即目標(biāo)單一性、功能預(yù)定性、操作高度程序化，該技術(shù)相對比較穩(wěn)定，官僚制組織形態(tài)的有效運作是與該技術(shù)特性相匹配的。因此，傳統(tǒng)公共行政范式之所以采用官僚制來建構(gòu)自己的組織體系，其根據(jù)之一是官僚制會給整個組織的運作帶來高效率。效率不僅是科學(xué)與技術(shù)所產(chǎn)生的文化價值觀，還與個人利益直接相關(guān)。將馬克斯•韋伯對新教徒道德的討論加以發(fā)揮，就是“企業(yè)文化意味著誰效率高誰就最成功———這是最個人也是最重要的價值觀”［9］(PP．66～67)。在此意義上，官僚制組織形態(tài)有其合理性，效率確實應(yīng)當(dāng)成為公共行政所追求的目標(biāo)。然而，在后現(xiàn)代公共行政理論看來，效率并不必然地造就公共行政的成功?！靶蔬@個模棱兩可的概念不僅僅是沒有效率。當(dāng)在規(guī)范意義上將它闡釋為一種管理方法時，它就是粗暴的，是有可能誤導(dǎo)的;當(dāng)不按規(guī)范意義闡釋它時，它便是沒有意義的統(tǒng)計資料?！保?］(P．309)

(二)重構(gòu)———尋求公共行政合法性的策略

在后現(xiàn)代公共行政理論中，“后”不僅具有時間上的分割和“斷裂”的含義，而且還有“超越”、“再生”之意。也就是說，后現(xiàn)代公共行政理論既關(guān)注“破”的問題，更關(guān)心“立”的價值，從某種意義上說，后者更為深刻。面對后現(xiàn)代社會提出的種種挑戰(zhàn)，后現(xiàn)代公共行政理論作出了不懈努力，提出了一系列理論預(yù)設(shè)，力求重建公共行政的理論大廈。首先，通過公共能量場重構(gòu)公共行政的合法性。公共能量場是指制定并修正公共政策的場合。“能量場是由人在不斷變化的當(dāng)下謀劃時的意圖、情感、目的和動機所構(gòu)成的。”［10］((P．103)在公共能量場中有足夠的目標(biāo)和意圖，公共對話和公共政策是在不同目標(biāo)和意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在政策形成過程中，沒有任何一種目標(biāo)或意圖能夠具有絕對的權(quán)威和優(yōu)勢。為了保證對話不至于在眾多相互作用的言說影響下陷入無法形成有意義的公共政策的困境，后現(xiàn)代公共行政理論引入了哈貝馬斯的交往行動理論，對話語意義的真實性和說真實話語的條件作出了嚴(yán)格的限定，以確保把那些違背真實話語規(guī)則的人排除在對話之外。這個真實話語的規(guī)則是:“交談?wù)叩恼嬲\、表達的清晰、表達內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語境的相關(guān)性。若是要使這些真實話語的規(guī)則得以實現(xiàn)，就必須確保每個對話參與者具有均等的機會來選擇并實施言說行為;具有承擔(dān)對話角色的有效均等機會，提出話語并使之永恒化以及提出問題、制造問題，給出陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由;以相同的機會去表達態(tài)度、感受、目的等以及去命令、反對、允許或禁止等?！保?1］其次，通過語言與話語理論重構(gòu)公共行政的合法性。就某種意義而言，公共行政理論本身是一種語言，這種語言可以成為解釋公共行政問題的動力機制?！白鳛橐环N語言，公共行政理論體現(xiàn)為一系列的假設(shè)、直覺、觀念、方法、擔(dān)憂和希望，這些東西形成了關(guān)于公共行政的認(rèn)識，指導(dǎo)著公共行政的行為?！保?］(P．2)后現(xiàn)代公共行政理論強調(diào)，只要滿足真誠、切合情境的意向性、自主參與和具有實質(zhì)性貢獻這些條件的話語，就都可以參與到公共能量場的對話中來，從而避免話語權(quán)為政府所壟斷的“官僚式獨白”的局面。這樣，公共行政及公共行政語言的主體就不再局限于政府官僚，而是向廣大公共行政學(xué)者、公眾擴展，這就大大增強了后現(xiàn)代公共行政的民主基礎(chǔ)。再次，通過“想象”重構(gòu)公共行政的合法性。在后現(xiàn)代公共行政理論中，“想象”代表著對官僚制理性主義模式的一種偏離?！跋胂笤诤蟋F(xiàn)代性中所起的催化作用有如馬克斯•韋伯描述的理性化在現(xiàn)代性中的作用。隨著各個自足的領(lǐng)域的爆炸，想象的主導(dǎo)不再局限于美學(xué)的領(lǐng)域，想象有望在科學(xué)的和規(guī)范的領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。不僅在科學(xué)發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)域，而且在論證的領(lǐng)域，想象都將扮演更重要的角色。在現(xiàn)代性中，想象扮演著次要的角色;在后現(xiàn)代性中，理性化仍扮演一定的角色，但向詩意的方面的轉(zhuǎn)變已經(jīng)發(fā)生，單一的闡釋視角將被破除?！保?］(P．238)因此，如果說理性是傳統(tǒng)公共行政范式的核心范疇，那么“想象”就是后現(xiàn)代公共行政的核心概念。在后現(xiàn)代公共行政理論看來，“想象”代表著一種不完全借助于理性，也不依賴于制定規(guī)則和執(zhí)行程序的行政精神?！跋胂笫且环N思維方式，一種關(guān)鍵的管理技能，它能提供途徑幫助人認(rèn)識和發(fā)揮他們的創(chuàng)造潛力，能提供手段幫助人發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新的解決難題的辦法……它還能提供方法激發(fā)人相信自己，在一個流動和變化的世界里找到新的位置。”［8］(P．241)最后，通過公共政策的共同體價值取向重構(gòu)公共行政的合法性。后現(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，公共政策應(yīng)從人類所處的共同體這一角度出發(fā)，實現(xiàn)全面、多贏的生態(tài)型發(fā)展。具體到政策上，集中體現(xiàn)為政府決策權(quán)力日益分化，社會、市場、第三部門等開始分享政府權(quán)力，國家不再服從于某一特殊利益等方面。概言之，“后現(xiàn)代公共政策的共同體價值取向就是以共同體所有成員最大限度的參與為起點，以共同體所有成員利益共贏為落腳點的一種價值取向?！保?1］這種價值取向能夠增強公共行政對共同體成員的吸引力、向心力和凝聚力，從而夯實公共行政的價值基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性構(gòu)建的路徑

由于中西方制度環(huán)境的差異巨大，政治生態(tài)大相徑庭，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性構(gòu)建不可能完全照抄照搬西方國家后現(xiàn)代公共行政理論，但仍可對其采取批判性借鑒的態(tài)度。鄧小平指出:“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國包括資本主義發(fā)達國家的一切反映現(xiàn)代化生產(chǎn)規(guī)律的先進經(jīng)營方式、管理方法。”［12］(P.373)后現(xiàn)代公共行政理論作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性構(gòu)建的合理性治理邏輯，為我們探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性構(gòu)建路徑提供了一定的理論指導(dǎo)。

首先，暢通利益表達渠道。在人類經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，利益及其實現(xiàn)始終具有基礎(chǔ)性作用。一方面，人類的全部社會活動與人對利益的追求緊密相關(guān)，人們之間的一切社會關(guān)系都是建立在利益關(guān)系基礎(chǔ)之上，人們在追求利益時會不可避免地存在著沖突，而利益沖突的協(xié)調(diào)是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的前提條件;另一方面，個人利益可能與公共利益不一致，而公共利益往往會在整體意義上影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。顯然，無論是從共同利益的形成還是從利益沖突化解的角度講，以利益關(guān)系為出發(fā)點和視角，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性構(gòu)建都更具有現(xiàn)實意義。后現(xiàn)代公共行政理論視域下的公共能量場理論恰恰與公眾表達利益訴求的愿望相契合，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策制定和執(zhí)行過程中暢通利益表達渠道提供了理論支撐。在后現(xiàn)代公共行政理論看來，公共政策的制定和修正離不開公共能量場，公共能量場中有足夠的目標(biāo)和意圖，公共政策就是這樣在不同目標(biāo)和意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。由此表明，公眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定公共政策時平等地表達自己的利益訴求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主、科學(xué)決策奠定了基礎(chǔ)，進而為其自身的合法性構(gòu)建注入了動力。當(dāng)前，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，應(yīng)著力做到以下四點。一是要完善既有的民意表達渠道。完善人民代表大會制度的制度安排，在人民代表的比例上保證公平，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作職責(zé)的監(jiān)督，使他們能夠成為群眾利益的表達者;二是要完善信訪制度。賦予信訪機構(gòu)一定的權(quán)力，使其具有通過民意表達成為監(jiān)督相關(guān)部門工作的職權(quán)，使矛盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級得以解決，避免將矛盾矛頭指向上級和中央。同時，要對借口上訪擾亂社會秩序而打擊上訪者的行為嚴(yán)勵查處，切實維護公民的合法權(quán)益;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對群眾反映的利益訴求要及時給予回復(fù)，對群眾利益受損事件要及時進行調(diào)查解決，許多群體事件都是小事拖大事而形成的;四是要保證基層司法公正，使法律表達成為社會的穩(wěn)定器。只有利益表達渠道的暢通，才能使人們的不滿得以釋放，避免不良情緒的累積。

其次，健全對話協(xié)商機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共政策的制定和執(zhí)行過程中，為了使公共政策兼顧社會最大多數(shù)人的利益，需要對社會中各種意見進行整合，這主要表現(xiàn)為社會公眾都有機會表達其關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的意見和建議，即健全對話協(xié)商機制。因為，只有公眾的要求通過制度性途徑進入政策制定、執(zhí)行過程時，才會使公眾的意見和訴求得以體現(xiàn)，從而增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策制定和執(zhí)行的合法性程度。羅伯特•達爾指出:“如果公民不能在涉及政府行為的一切事務(wù)上自由地表達意見，那么，他怎么可能讓人們知道他的觀點?又怎么可能勸說他的同胞和代表接受他的觀點?而如果他們希望考慮別人的觀點，那么他們首先應(yīng)當(dāng)能夠聽到別人說了些什么。自由的表達不僅意味著我們有權(quán)利說出我們的觀點，它還意味著我們有權(quán)利聽到別人的觀點?！保?3］(P．105)后現(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，公共行政理論本身在某種意義上就是一種語言，這種語言可以成為解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共行政問題的內(nèi)在機理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共行政過程中，公共行政及公共行政語言的主體就不再局限于政府官員，只要滿足真誠、切合情境的意向性、自主參與和具有實質(zhì)性貢獻這些條件的話語，公眾都可以參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的對話中來，從而避免話語權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所壟斷這樣一種“官僚式獨白”的局面，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共行政的合法性基礎(chǔ)。

最后，發(fā)展參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共政策制定經(jīng)常因缺少公眾的有效參與，而出現(xiàn)某些局部的失衡，部分政策過多地反映了強勢群體的利益要求，而忽視弱勢群體的利益訴求。公眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政中主體地位和權(quán)利的缺失造成其利益要求無法順利進入政治過程，無法影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策制定，進而造成部分群體利益受損，產(chǎn)生相對剝奪感。后現(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，隨著政府決策權(quán)力日益分化，社會、市場、第三部門等開始分享政府權(quán)力，這順應(yīng)了發(fā)展參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的趨勢。參與型治理結(jié)構(gòu)要求以公眾為代表的社會、市場、第三部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等地參與討論制定決策，而不是只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)人員和部分知識精英單方面地制定政策。通過給公眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策協(xié)商的機會，不僅可以使公眾表達自身利益的渠道更加暢通，滿足社會轉(zhuǎn)型時期公眾政治參與的要求，而且還可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聽到公眾的聲音，真正了解百姓的需求，從而使決策更加科學(xué)化、民主化。在參與型治理結(jié)構(gòu)中，公眾通過參與表達了自己的利益訴求，同時也更多地考慮了其他人的利益訴求;公眾通過參與所獲得的民主經(jīng)驗，也會使其在解決社會矛盾時更多地考慮對話協(xié)商的辦法，在體制內(nèi)進行利益表達，避免了體制外的抗?fàn)?。參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)能夠增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政對社會公眾的吸引力、向心力和凝聚力，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會共同治理的格局，這樣的治理結(jié)構(gòu)自然具有更大的權(quán)威性，夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性基礎(chǔ)。