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本文作者：王紅梅作者單位：東北林業(yè)大學(xué)

市場(chǎng)化模式下公共行政的價(jià)值取向———效率

以市場(chǎng)化為取向的公共行政改革代表了一個(gè)時(shí)代對(duì)良好治理的尋求，反映了社會(huì)及民眾對(duì)有效政府的合理期待，它賦予現(xiàn)代政府許多新的內(nèi)涵，給予人們重新評(píng)價(jià)和認(rèn)識(shí)政府的新觀念。在市場(chǎng)模式看來，評(píng)判一個(gè)政府優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是看政府如何用低成本來提供公共服務(wù)，它雖強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量，但更強(qiáng)調(diào)服務(wù)供給效率。這種以降低政府的行政成本，提高政府的辦事效率為目的的公共行政改革，其理論基礎(chǔ)和各種制度設(shè)計(jì)必然以效率為基本價(jià)值取向。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理主義理論及其指導(dǎo)的民營化、合同承包績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)付費(fèi)制、結(jié)果導(dǎo)向戰(zhàn)略等無不體現(xiàn)了對(duì)效率價(jià)值的追求。

首先，從市場(chǎng)化模式改革的理論基礎(chǔ)來看，西方公共行政改革彰顯了效率取向。市場(chǎng)化模式改革的理論基礎(chǔ)是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理主義。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)有三大理論支撐:公共選擇理論、交易成本理論和委托理論。公共選擇理論以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，假設(shè)個(gè)體在任何決策過程中都是以最小的成本追求最大的收益。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)中的人都是同樣的理性經(jīng)濟(jì)人，都是追求自身利益最大化者，市場(chǎng)過程中自私自利的利己主義者，不可能在政治決策過程中就變成了克己奉公的利他主義者。政府機(jī)構(gòu)的膨脹、行政權(quán)力的擴(kuò)張和政府開支的增長并不是出于公共利益的需要，而是出于官僚個(gè)人的自利性動(dòng)機(jī)。政治家及行政官僚為追求私利進(jìn)行尋租，擴(kuò)充政府部門，造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境的變化，致使國家安全的維護(hù)、法律的維持、選民偏好的滿足及個(gè)人的自由被相對(duì)忽略。為了改變這種政府現(xiàn)狀，就必須構(gòu)建一種根本性制度，來引導(dǎo)個(gè)人利益去推進(jìn)普遍利益，從而建立一種新的政治秩序。公共選擇理論假定，“市場(chǎng)是社會(huì)中的主要制度，對(duì)于保證自由和公正的選擇來說，它要比其他的制度(當(dāng)然要比政府)更可以信賴”。［4］(P89)公共選擇理論認(rèn)為公共服務(wù)既可以由政府來提供，也可以由社會(huì)來提供，應(yīng)打破公私界限，破除政府壟斷，在政府和社會(huì)之間、在公私之間形成競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)給予公眾選擇公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，保證消費(fèi)者主權(quán)，推動(dòng)公共部門提供更好的服務(wù)。交易成本理論認(rèn)為，利用政府提供公共服務(wù)和利用市場(chǎng)提供公共服務(wù)都會(huì)存在交易成本，問題的關(guān)鍵在于如何確定政府與市場(chǎng)的合理邊界，使總交易成本達(dá)到最小化。如果由官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)供給的話，所付出的交易成本將是巨大的，特別是在外界環(huán)境的復(fù)雜化和變動(dòng)性增加的情況下，它不僅無法增進(jìn)組織的效率與效能，而且在缺乏成本的概念下，更容易造成資源的誤置與浪費(fèi)。交易成本理論為在官僚機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、對(duì)各種公共服務(wù)的簽約外包等實(shí)務(wù)性操作產(chǎn)生了重要的影響。委托理論為市場(chǎng)化取向的公共行政改革中的民營化及合同承包的使用提供了技術(shù)性的理論分析，對(duì)如何克服公共部門的契約風(fēng)險(xiǎn)，如何在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中訂履一份有效的合同來保證公共服務(wù)市場(chǎng)化操作，進(jìn)行了具體的理論分析和制度設(shè)計(jì)。管理主義理論也是當(dāng)代西方公共行政市場(chǎng)化取向改革的重要理論基礎(chǔ)。它與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論并不相悖，而是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究基礎(chǔ)之上的。“管理主義是公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合，它主張‘政府有限’，必須以市場(chǎng)糾正政府失靈的現(xiàn)象，即將私營部門的管理策略用于公共部門，形成一個(gè)企業(yè)化政府?！保?］(P118)由于經(jīng)濟(jì)全球化和信息化技術(shù)的發(fā)展，私營部門在管理和人事方面進(jìn)行了重大調(diào)整，比如說進(jìn)行管理分權(quán)、減少等級(jí)層次、重視質(zhì)量、接近顧客、績(jī)效評(píng)估等。這種種轉(zhuǎn)變?cè)黾恿怂綘I企業(yè)管理的靈活性和創(chuàng)造性，提高了私營企業(yè)的管理效率和生產(chǎn)效率，使私營企業(yè)獲得了長足發(fā)展。而在新的環(huán)境下，政府的變革卻顯得過于滯后，政府機(jī)構(gòu)的臃腫和辦事的低效與私營部門形成鮮明的反差。鑒于私營部門取得的長足發(fā)展，政府部門卻問題叢生，管理主義認(rèn)為，可以將私營部門的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引入到公共部門中來，公共部門和私人部門在管理上并沒本質(zhì)差別，它們?cè)谒兄匾獑栴}上總是相似的，在私營部門適用的管理理論和方法在公共部門中同樣適用。在管理主義的影響下，公共部門運(yùn)作的思考方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由原先強(qiáng)調(diào)官僚的、漸進(jìn)主義和專業(yè)本位主義的管理理念向重視經(jīng)濟(jì)的、理性主義和一般性的管理理念轉(zhuǎn)變。經(jīng)合組織公共管理委員會(huì)對(duì)管理主義所帶來的公共部門的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了如下歸納:“1)從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來更密切地關(guān)注結(jié)果。2)用分權(quán)式的管理環(huán)境取代高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)。3)靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。4)極大地關(guān)注由公共部門直接提供服務(wù)的效率，它包括建立生產(chǎn)率目標(biāo)、在公共部門組織內(nèi)部和公共部門組織之間營建競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。5)其核心目的是為了強(qiáng)化指導(dǎo)政府發(fā)展、要求政府自動(dòng)靈活地以最低成本對(duì)外部變化和不同利益需求作出回應(yīng)的戰(zhàn)略能力?！保?］從以上的歸納我們可以看出:“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”是管理主義追求的核心價(jià)值。為了實(shí)現(xiàn)這一核心價(jià)值，管理主義認(rèn)為應(yīng)該在政府內(nèi)部引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營部門的管理技術(shù)，將財(cái)務(wù)管理權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，讓執(zhí)行機(jī)關(guān)成員在提供公共信貸和服務(wù)時(shí)，能夠具有成本、品質(zhì)及效益的觀念，同時(shí)，要求政府部門的上層領(lǐng)導(dǎo)測(cè)量及評(píng)估所屬機(jī)關(guān)的績(jī)效。由此可見，管理主義為市場(chǎng)化取向的公共行政改革提供了可參照的具體的操作理念和操作技術(shù)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與管理主義理論為西方公共行政的市場(chǎng)化取向改革提供了不同的論證基礎(chǔ)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論論證了市場(chǎng)機(jī)制的治理能力優(yōu)于層級(jí)節(jié)制體系，并對(duì)政府的角色進(jìn)行了重新定位，認(rèn)為政府的作用應(yīng)限制在最低程度，重申了市場(chǎng)機(jī)制的重要性;而委托理論和交易成本理論通過具體的技術(shù)性分析，把公共部門的成本計(jì)算和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入到公共服務(wù)中，通過合同承包或其它準(zhǔn)市場(chǎng)的方式來提高政府公共服務(wù)供給的效率，給消費(fèi)者以自由選擇的機(jī)會(huì)。管理主義理論則為公共行政改革的市場(chǎng)化操作提供了更為基礎(chǔ)的技術(shù)和方法，它破除了政府部門和私營部門之間嚴(yán)格的界線，偏好用私營企業(yè)的管理理論和管理方法來管理政府部門。不管是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，還是管理主義的方法論基礎(chǔ)，這兩種理論均推崇用市場(chǎng)力量來重塑政府，追求“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”，這無不彰顯了公共行政的效率價(jià)值取向。

其次，從市場(chǎng)化模式改革的基本手段來看，西方公共行政改革也彰顯了效率取向。20世紀(jì)70年代以來，西方公共行政改革一直進(jìn)行著。雖然各國所采用的戰(zhàn)略、策略有所不同，但在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)及私營部門經(jīng)驗(yàn)的影響下，為節(jié)省行政成本，提高行政效率，各國政府都大致堅(jiān)持著一個(gè)基本取向即市場(chǎng)化取向。為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化取向的改革，各國政府在具體的改革實(shí)踐中采用了多種運(yùn)作方式，其中最為典型的運(yùn)作方式有以下幾種:民營化、合同承包制、公共服務(wù)付費(fèi)制和績(jī)效管理等。民營化是指政府通過出售、轉(zhuǎn)讓、清算等具體方式，把政府擁有和控制的公共企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)來生產(chǎn)和經(jīng)營的活動(dòng)。E•S•薩瓦斯認(rèn)為，民眾所需要的服務(wù)應(yīng)該“更多地依靠私營部門的制度安排，而較少地依賴政府去滿足社會(huì)需要”。［7］(P121)出于財(cái)政的壓力和國有企業(yè)的不景氣，出售國有企業(yè)成為西方廣泛采用的一種做法。在英國，民營化始于1984年11月英國電訊，而新西蘭則在兩年半時(shí)間里就出售了銀行、金融、保險(xiǎn)、石油、鋼鐵、航運(yùn)、電信以及航空公司等產(chǎn)業(yè)。合同承包是指由“政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外承包給私營企業(yè)或非盈利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財(cái)政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)”。通過合同承包，政府與其他組織一樣都以平等的身份進(jìn)入市場(chǎng)，從市場(chǎng)上購買服務(wù)，政府的唯一責(zé)任就是對(duì)所購物品和服務(wù)進(jìn)行檢查和評(píng)估，并公平地征收賦稅。合同承包制度在西方政府中運(yùn)用地非常普遍。在美國，政府對(duì)建筑或食品生產(chǎn)所使用的大多數(shù)有形資產(chǎn)如補(bǔ)給、裝備和設(shè)備，都是通過合同購買的，在城市的垃圾收集、救護(hù)車服務(wù)、路燈維修、馬路維修等公共服務(wù)的提供上也是通過合同承包來實(shí)現(xiàn)的，即使在敏感的軍事裝備方面也大多數(shù)是從私人生產(chǎn)者那里獲得的。公共服務(wù)付費(fèi)制實(shí)質(zhì)上是指通過付費(fèi)將價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的資源浪費(fèi)?，F(xiàn)在西方許多國家采用付費(fèi)制，比如說英美等國在很多服務(wù)領(lǐng)域(除了教育、衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等)都采用了付費(fèi)制，其主要目的就是為了緩解政府的財(cái)政壓力。績(jī)效管理的采用是市場(chǎng)化模式改革方案中一個(gè)特別重要的部分。由于傳統(tǒng)的行政模式?jīng)]有制定具體的績(jī)效測(cè)量指標(biāo)，無法對(duì)組織和個(gè)人業(yè)績(jī)進(jìn)行測(cè)定，致使組織和個(gè)人沒有競(jìng)爭(zhēng)觀念和成本—效益觀念。市場(chǎng)化倡導(dǎo)者認(rèn)為使用績(jī)效管理可以使政府的生產(chǎn)率獲得顯著而持續(xù)的增長，“績(jī)效管理讓政府雇員都準(zhǔn)確無誤地意識(shí)到結(jié)果意味著什么，當(dāng)達(dá)到這樣的結(jié)果時(shí)，就可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)”。［8］(P14)為了實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理這一改革方案，政府采用了績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、獎(jiǎng)金、增益分離、共享節(jié)余、績(jī)效工資、績(jī)效合同與協(xié)議、效率紅利和績(jī)效預(yù)算等。西方國家采用績(jī)效管理的例子非常多，對(duì)行政組織的績(jī)效評(píng)估可見于英國的雷納評(píng)審和財(cái)務(wù)管理新方案，對(duì)公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估可見于許多國家的工資制度改革，比如說澳大利亞改革了原有工資結(jié)構(gòu)，引進(jìn)了高級(jí)文官績(jī)效評(píng)估;英國建立了業(yè)績(jī)工資制和靈活的工資結(jié)構(gòu);愛爾蘭在一些高級(jí)管理職位引進(jìn)了業(yè)績(jī)工資制等。

從以上理論基礎(chǔ)和采用的具體操作方法可以看出，市場(chǎng)化模式的公共行政改革的基本價(jià)值取向是效率，而把公平、民主、正義等價(jià)值理念邊緣化了。如果看一看市場(chǎng)化模式改革的代表作《重塑政府》一書的目錄，你會(huì)發(fā)現(xiàn)根本找不到諸如“公平”、“正義”或“公民權(quán)”之類的詞語。沒有公平、民主、公共利益的行政效率是不會(huì)被人允許的，也是不合法的。

以效率為基本價(jià)值取向的公共行政改革的負(fù)面效應(yīng)

市場(chǎng)化取向的公共行政改革以效率為基本的價(jià)值取向，忽視了公共行政應(yīng)有的公共倫理責(zé)任，其價(jià)值取向必然是殘缺的。當(dāng)代社會(huì)，人民的生活基本富裕，人民的公民權(quán)日益突顯，如何公平、民主地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)才是現(xiàn)代政府首要考慮的問題。所以，對(duì)公平與民主價(jià)值觀的關(guān)注應(yīng)該被置于整個(gè)行政價(jià)值觀的首位。盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄，但是應(yīng)該把它們放到民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大的環(huán)境中去。如果我們過分強(qiáng)調(diào)效率，不僅會(huì)威脅到公平、民主的實(shí)現(xiàn)，而且也會(huì)影響到整體效率的實(shí)現(xiàn)。

首先，公共行政過分地強(qiáng)調(diào)效率會(huì)威脅到公平的實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)雖然有公平的競(jìng)爭(zhēng)程序，但是它仍無法保證公平。這是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的運(yùn)作只會(huì)把公共物品和公共服務(wù)交給那些出價(jià)最高的人，而不是最需要的人。現(xiàn)實(shí)的社會(huì)本來就存在階層分化，每個(gè)人的貨幣選票是不一樣的，這對(duì)于社會(huì)中的弱者(比如大部分窮人、單親家庭、低收入者等)是極為不利的。正如孫斯坦所言:“市場(chǎng)不能消除歧視?！痹谠S多國家都存在對(duì)婦女就業(yè)的歧視行為，在同樣的競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)市場(chǎng)中，婦女與男人相比被排斥幾率是極大的，如果政府不通過一些強(qiáng)制性的對(duì)婦女的就業(yè)保護(hù)政策，那么我們這個(gè)社會(huì)將是完全由男人主宰的世界，婦女的地位將日益低下。政府必須關(guān)注結(jié)果的公平，必須通過傾斜的政策來確保整個(gè)社會(huì)的公平。政府是公平的最后依靠，如果政府都按市場(chǎng)機(jī)制來運(yùn)作，全心關(guān)注效率，那么，社會(huì)必將是無序的。行政學(xué)家英格拉姆說:“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)。……在世界許多國家中，公共組織是‘最后的依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會(huì)?！保?］沃爾多也曾指出，“公共行政是政府的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻。效率和經(jīng)濟(jì)主要屬于管理理論的范疇，而社會(huì)公平屬于政府理論的范疇?！保?］(P104)這就是說，公共行政應(yīng)該是效率與公平兩種價(jià)值的聯(lián)姻，如同經(jīng)濟(jì)、效率一樣，公平與公正也是行政活動(dòng)的指南，是不應(yīng)該被邊緣化的。本文甚至認(rèn)為在公共組織中，公平與公正比效率更為重要，政府作為公共性組織，是獨(dú)立于市場(chǎng)之外并糾正“市場(chǎng)失靈”的，效率在私人組織中占有極其重要的位置，但隨著公共性的增長，效率及其他與成本緊密關(guān)聯(lián)的目標(biāo)越來越不重要，公平則越來越重要。

其次，公共行政過分地強(qiáng)調(diào)效率也會(huì)威脅到民主的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于民主與效率的關(guān)系，一位外國學(xué)者比喻得很好。他說，民主就像你的左腳，效率就像你的右腳(并且很多人熟練于這只腳)，當(dāng)你的左腳在前右腳在后時(shí)，你的右腳就會(huì)抱怨。當(dāng)你的右腳在前左腳在后時(shí)，你的左腳也開始抱怨，而人類是在左右腳前后的追趕中前進(jìn)的。問題的關(guān)鍵在于左右腳之間的幅度和人行走的頻率。對(duì)于當(dāng)代民主社會(huì)，民主與效率都有著特別重要的意義，兩者不可偏度，但兩者卻容易出現(xiàn)沖突。由于效率本身容易量化，可以馬上顯現(xiàn)出成效，而被人們所偏重。西方公共行政的市場(chǎng)化模式就將效率放到了突出的位置，以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益為中心，從而威脅到了民主的實(shí)現(xiàn)。佩龍和葛爾力曾指出:“以市場(chǎng)效率為導(dǎo)向的新公共管理與民主價(jià)值之間存在著沖突，即自主性與公民責(zé)任、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與、秘密性與公開性、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)政監(jiān)護(hù)之間的沖突?！保?0］我們知道，民主的決策程序需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢、人力和物力，與那些不依規(guī)則，而擁有創(chuàng)造性決策的領(lǐng)導(dǎo)者相比，決策的效率要低很多。如果政府的領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員為了效率的達(dá)成，而采用許多“便宜行事”的做法，那么，就會(huì)破壞行政程序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，損害人民的民主權(quán)利。在這里，我們重溫羅伯特•登哈特的話是非常有益的:“在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注民主價(jià)值。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。”［4］(P168)

最后，公共行政過分地強(qiáng)調(diào)效率也會(huì)損害到效率本身的實(shí)現(xiàn)。效率是公共行政不可缺少的價(jià)值取向之一，政府行政必然體現(xiàn)效率價(jià)值。但是，如果公共行政按照企業(yè)性的目標(biāo)定義公共政策的價(jià)值目標(biāo)，政府像企業(yè)一樣把效率置于至高無上的地位，那么，政府機(jī)構(gòu)將直接參與贏利性的經(jīng)營活動(dòng)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視自己所承擔(dān)的其他功能。政府自身的效率是提高了，但是，由于政府越位全面干預(yù)市場(chǎng)，政府與市場(chǎng)兩種調(diào)節(jié)機(jī)制的分工出現(xiàn)混亂，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制將難以正常運(yùn)行，效率也難以得到保證。我們知道，“政府直接介入市場(chǎng)經(jīng)營，依靠的是所掌握的權(quán)力性資源或壟斷性資源。利用權(quán)力性資源進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交換的，我們可稱之為腐敗;利用壟斷性資源進(jìn)行交換的，我們可稱之為行業(yè)不正之風(fēng)。二者都是對(duì)公共資源的一種濫用”［11］，都是效率的巨大損失。如果公共行政將效率作為唯一價(jià)值目標(biāo)，政府將對(duì)除經(jīng)濟(jì)以外的其他公共性的政府功能喪失興趣，幾乎所有由政府承擔(dān)的非贏利性的公共事業(yè)將處于全面衰敗之中，科技和教育陷于困境，文化滑坡，自然環(huán)境的破壞日益嚴(yán)重。長此以往，政府所追求的效率的提高就成為不可能了。

綜合以上分析，我們可以得出以下結(jié)論:西方公共行政市場(chǎng)化取向的改革以效率為其基本價(jià)值取向的選擇是不恰當(dāng)?shù)模瑥?qiáng)調(diào)效率本無可厚非，但把效率置于至高無上的地位，而把公平與正義、民主與自由等價(jià)值邊緣化卻是有失偏頗的。如果政府過分強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性來追求經(jīng)濟(jì)效率，那么，政府將“無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將無力擔(dān)負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值的捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命”。［10］這種對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的強(qiáng)調(diào)，不僅不利于社會(huì)的民主與公平實(shí)現(xiàn)，而且也是一種對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的剝奪與損害。行政學(xué)家登哈特認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切。也就是說，工具理性下的各種行政行為，將越來越遠(yuǎn)離社會(huì)終極價(jià)值，只是斤斤計(jì)較于減少行政成本，從而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具。公共行政價(jià)值取向的正確定位應(yīng)該是以效率為起點(diǎn)，致力于公平與民主的實(shí)現(xiàn)。公平與民主的價(jià)值在行政過程中不易量化，不易與行政人員的工作業(yè)績(jī)掛勾，所以貫徹起來很難，往往容易被效率價(jià)值所掩蔽，這就更需要行政人員及行政決策的過程中投入更多的時(shí)間、精力和物力。只有在行政過程中貫徹公平、正義、民主的精神，才能更好地顯現(xiàn)出政府作為公共性代表的存在的價(jià)值及意義，才能保證它的合法性。