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一、公共管理的公共性

公共管理公共性的構(gòu)建是一個(gè)漸進(jìn)的過程，這與行政管理由統(tǒng)治向管理、再向服務(wù)的漸次轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。公共管理反映的是20世紀(jì)80年代以來社會治理社會化的趨勢，但其公共性要素則已歷經(jīng)近200年的演化，在不同的行政管理階段表現(xiàn)出不同的特征。按照張康之教授的觀點(diǎn)，資產(chǎn)階級革命之后，西方政府的行政管理經(jīng)歷了三個(gè)階段：早期的強(qiáng)化政治統(tǒng)治的“統(tǒng)治行政”階段，19世紀(jì)80年代前后加強(qiáng)管理職能的“管理行政”階段，以及近20多年來加強(qiáng)公共服務(wù)職能的“公共行政”階段。進(jìn)一步研究可以發(fā)現(xiàn)，在這三個(gè)階段，公共性的具體表現(xiàn)如下：

1．“統(tǒng)治行政”階段：資產(chǎn)階級政權(quán)以集權(quán)方式獨(dú)占公共權(quán)力，政府作為單一治理主體總攬所有的公共事務(wù)，社會公眾沒有機(jī)會參與其中，國家統(tǒng)治職能強(qiáng)大，公共服務(wù)職能微弱，公眾——特別是平民和工人——的基本權(quán)益甚至受到嚴(yán)重的侵蝕，社會治理的公共性極大缺失。

2．“管理行政”階段：政府依然掌控社會治理權(quán)，但開始響應(yīng)社會公眾的權(quán)益訴求，民眾有機(jī)會參與公共事務(wù)。但總體上看，公眾的力量薄弱，社會公眾的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益雖然得到一定程度的落實(shí)，但是依然處于受壓制和受管制的狀態(tài)，社會治理的公共性只得到部分體現(xiàn)，民治、民享的局面遠(yuǎn)沒有形成。

3．“公共行政”階段：政府改變獨(dú)攬社會公共事務(wù)的做法，遵循“小政府大社會”的宗旨，弱化政府職能，將許多公共事務(wù)——特別是社會公共事務(wù)交給社會與市場來解決，政府與非政府主體形成多元共治的局面，公眾能有效主張和維護(hù)自身權(quán)益。可以說在這個(gè)時(shí)期，公共管理的公共性在社會公共事務(wù)領(lǐng)域得到了較好的構(gòu)建。公共管理公共性的構(gòu)建是與社會公眾自主意識和能力的加強(qiáng)，以及政府權(quán)責(zé)的讓渡密切相關(guān)。當(dāng)然，這個(gè)過程充斥著國家政府與社會公眾之間的權(quán)益博弈，即使到了今天，西方國家也并沒有在所有的公共事務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)充分的公共性，在國家公共事務(wù)和政府公共事務(wù)領(lǐng)域，公共性的缺失比較嚴(yán)重。今年6月的“棱鏡門”事件，美國政府通過網(wǎng)絡(luò)公司的中央服務(wù)器秘密提取包括個(gè)人數(shù)據(jù)在內(nèi)的大宗數(shù)據(jù)來對社會實(shí)施監(jiān)控，實(shí)際上就是國家利益對公民權(quán)益的侵奪，可見公共性在所有公共事務(wù)領(lǐng)域的充分實(shí)現(xiàn)是十分困難的事情。

二、作為公共管理系統(tǒng)構(gòu)成的國家檔案館

（一）作為公共管理機(jī)構(gòu)的國家檔案館

國家檔案館是政府為了履行公共檔案管理職能而設(shè)置的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，其“集中管理政府檔案”、“依照法律授權(quán)、代表政府從事公共檔案管理活動”，是社會治理系統(tǒng)的組成部分。它既是輔助國家統(tǒng)治和政府治理活動的重要工具，又是能夠?qū)姷臋n案利用需求提供服務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能涵蓋了公共管理所有的三大領(lǐng)域：國家公共事務(wù)領(lǐng)域、政府公共事務(wù)領(lǐng)域和社會公共事務(wù)領(lǐng)域。社會治理的任何變革都會傳導(dǎo)到國家檔案館，引起相應(yīng)的變化。我們看到，公共性的演化總是會引發(fā)國家檔案館機(jī)構(gòu)及其功能設(shè)置的變動。例如：改革開放以后，我國國家檔案館開始突出社會利用服務(wù)的功能建設(shè)，這實(shí)際上是政府加強(qiáng)管理、開始響應(yīng)公眾權(quán)益在檔案管理領(lǐng)域出現(xiàn)的反應(yīng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，服務(wù)型政府的建設(shè)成為新世紀(jì)的主題，國家檔案館也隨之進(jìn)行了改變，其功能在2003年拓展為“兩個(gè)基地，兩個(gè)中心”，2009年再拓展到“兩個(gè)基地，三個(gè)中心”，這種拓展“是把國家檔案館放在‘公共服務(wù)’這個(gè)更為廣闊的平臺上來思考”。歐美國家檔案館的變革歷程同樣能讓我們看到來自公共性演化的作用。需要注意的是，公共管理三大領(lǐng)域的公共性構(gòu)建并不一致，一般而言，社會公共事務(wù)領(lǐng)域由于與公眾利益密切相關(guān)，公共性的構(gòu)建較為容易，而國家和政府的公共事務(wù)領(lǐng)域由于遠(yuǎn)離公眾日常生活，公共性構(gòu)建較難。因此可以看到，當(dāng)社會公共事務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)表現(xiàn)出高度的開放性，積極推動公眾參與治理，而國家和政府公共領(lǐng)域卻依然對公眾緊閉。由于國家檔案館的職能涵蓋所有公共事務(wù)領(lǐng)域，因此就會出現(xiàn)兩種迥異的運(yùn)行理念同時(shí)作用于檔案館，從而產(chǎn)生內(nèi)部運(yùn)行的矛盾沖突。很多時(shí)候，這種矛盾的根源是國家政府與社會公眾之間的權(quán)利沖突。公共檔案保密與公開的矛盾就是一個(gè)典型表現(xiàn)。對歐洲檔案利用的研究表明，“19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政府通過引進(jìn)檔案利用限制的禁令或法規(guī)，以法律手段來阻礙甚至限制不斷增長的檔案利用”，“即便是民主國家的檔案館，一直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，常常還是為政府利益而非公民利益而服務(wù)”。因此，公共性構(gòu)建產(chǎn)生的矛盾沖突也會在國家檔案館中表現(xiàn)出來。

（二）作為權(quán)益保障制度安排的國家檔案館

國家檔案館不僅僅是機(jī)構(gòu)，而且還是一種制度安排。制度安排既包括“規(guī)章制度的確立”，還包括“組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織要素關(guān)系的確立”，因此，“組織是制度安排的集合”，其規(guī)定的是關(guān)系、規(guī)則和規(guī)范。但正如美國社會學(xué)家塔爾科特•帕森斯指出的那樣：“一個(gè)組織的價(jià)值系統(tǒng)是通過組織與不同功能背景中的各種主要制度模式相聯(lián)系而得以合法化”。也就是說，制度安排的作用在于從根本上將一種“價(jià)值系統(tǒng)”給予“合法化”，對于國家檔案館來說，這種價(jià)值系統(tǒng)是圍繞公共利益的一種設(shè)定，因此，國家檔案館作為一種制度安排，是維護(hù)公共利益的一種合法化的方式。但是，在不同行政管理階段的不同時(shí)期，對公共利益的內(nèi)涵有不同的解讀，從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”、再到“服務(wù)行政”的過程，是公眾權(quán)益從被排斥于公共利益性之外，到被包含，再到被強(qiáng)化的過程。國家檔案館制度安排的發(fā)展走向正好反映了公眾權(quán)利從被排斥到逐漸得到尊重的公共性演化進(jìn)程。以美國為例，來自20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展理事會的一項(xiàng)研究認(rèn)為，都市政府在檔案管理領(lǐng)域?qū)扇「蛹瘷?quán)的方式。很顯然，在當(dāng)時(shí)看來，對政府權(quán)利的保障是檔案館高于一切的價(jià)值取向，集權(quán)管理實(shí)質(zhì)就是對公眾權(quán)利的排斥和弱化。但是到了21世紀(jì)，美國公眾的檔案權(quán)利較之于30年前得到了很大的加強(qiáng)和豐富，比如檔案文化權(quán)利的提出并落實(shí)，為此美國國家檔案館改變了以前的集權(quán)封閉的管理理念，為了滿足公眾文化生活需要，開放管理系統(tǒng)，引導(dǎo)公眾參與檔案文化項(xiàng)目的合作共建。而且，目前歐美許多國家明確了國家檔案館對公眾權(quán)益的重要使命，為此，構(gòu)建了體現(xiàn)公眾利益的績效考核指標(biāo)體系，其考核結(jié)果與國家對檔案館的投入直接掛鉤。在這種價(jià)值理念的作用之下，國家檔案館不但從經(jīng)營管理的很多方面深化了與公眾的利益交流，而且還通過與諸如媒體、企業(yè)等的合作來提升自身的管理能力。可見，對公共利益的不同解讀會影響國家檔案館作為一種制度安排對關(guān)系、規(guī)則和規(guī)范的構(gòu)建。

三、國家檔案館的公共性

（一）國家檔案館公共性的涵義

從上述分析可知，社會治理的變革會給國家檔案館帶來深刻的影響，而且公共性演化的深入將會推動國家檔案館治理公共性的系統(tǒng)構(gòu)建。因此，不能僅僅著眼于公有、公用的特性來理解國家檔案館的公共性，國家檔案館的公共性更應(yīng)該是檔案館治理對公共管理的管理價(jià)值的公共性、管理主體的公共性、管理手段的公共性、管理對象及目標(biāo)公共性的落實(shí)。其具體表現(xiàn)有：

1．遵循表達(dá)公眾意志、維護(hù)公眾權(quán)利的價(jià)值理念

公眾的權(quán)利包括公眾對公共檔案的共享權(quán)和對檔案館的共治權(quán)兩個(gè)方面。前者指的是館藏檔案最大限度地對公眾開放，后者指的是公眾參與國家檔案館的治理。其中，共治權(quán)的提出是公共管理的民主民治思想在國家檔案館治理中的落實(shí)，它體現(xiàn)了公眾共創(chuàng)利益、實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值的一種需要。而政府出于追求社會效益的需要，也希望通過公眾參與共治來提升檔案館的運(yùn)行能力，因此，公眾對國家檔案館的共治權(quán)是檔案館治理的發(fā)展趨勢。

2．以社會公共事務(wù)為其主要服務(wù)領(lǐng)域

社會公共事務(wù)與公眾的利益更密切，公眾的許多直接利益集中于此，因此，社會公眾事務(wù)領(lǐng)域自然成為公眾權(quán)利表達(dá)的主要領(lǐng)域。由于公眾的群體規(guī)模龐大，權(quán)利類型和需求表現(xiàn)多樣，因此與面向政府的服務(wù)相比，國家檔案館面向公眾的服務(wù)具有更高的難度和復(fù)雜度，這也決定了國家檔案館需要在服務(wù)公眾的過程中投入更多。

3．形成多元共同治理的格局

在“統(tǒng)治行政”和“管理行政”時(shí)期，國家檔案館采取政府單一主體的管理模式是合理的，但是到了“公共行政”時(shí)期，政府的力量已經(jīng)不能滿足公眾對國家檔案館越來越高的要求，而社會力量已經(jīng)有能力而且有愿望投入到國家檔案館的建設(shè)中，這時(shí)，采取政府與社會力量對國家檔案館的合作共建是必然趨勢。目前，歐美許多國家檔案館的實(shí)踐已經(jīng)形成多樣化的合作共建方式，其中以項(xiàng)目合作開發(fā)最為常見，而最為深刻的表現(xiàn)為國家檔案館治理中政府與有關(guān)社會力量在決策和管理等領(lǐng)域的權(quán)力分享。

4．構(gòu)建民主透明的監(jiān)督機(jī)制

公眾的有效監(jiān)督是維護(hù)公眾權(quán)益免受來自政府權(quán)力侵害的重要方式。作為國家舉辦的事業(yè)，國家檔案館的運(yùn)行以政府權(quán)力為后盾，即使在多元共同治理的背景下，政府權(quán)力也始終處于主導(dǎo)地位；而公眾監(jiān)督的短缺會出現(xiàn)不合理的集權(quán)專權(quán)和自行裁定等政府權(quán)力“異化”現(xiàn)象，從而損害公眾利益。因此，公眾監(jiān)督對國家檔案館的運(yùn)行十分必要。有效的監(jiān)督依賴一套健全的社會監(jiān)督機(jī)制，以制度化為基礎(chǔ)，以法的形式規(guī)定，其中不僅要規(guī)定公眾監(jiān)督的方式方法，而且還需要規(guī)定監(jiān)督的目標(biāo)任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等內(nèi)容。

（二）國家檔案館公共性的協(xié)調(diào)

公眾關(guān)于公共檔案與檔案館治理的權(quán)利意識和治理能力的提升會引發(fā)深刻的利益訴求，當(dāng)這種利益訴求與政府的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，不可避免地會產(chǎn)生公眾權(quán)利與政府權(quán)利之間的矛盾，因此，國家檔案館公共性的構(gòu)建需要有效協(xié)調(diào)兩者之間的利益。公眾權(quán)利與政府權(quán)利之間的矛盾在國家檔案館領(lǐng)域的表現(xiàn)主要有兩個(gè)方面：一是檔案公開與保密之間的矛盾，二是檔案館封閉式運(yùn)行與開放式運(yùn)行之間的矛盾。而矛盾的根源主要可以歸結(jié)為國家政府追求行政效率和秩序與社會公眾追求社會效益之間的沖突。對于矛盾的協(xié)調(diào)而言，協(xié)調(diào)的有效性取決于對矛盾沖突程度的正確評估和對待，如果矛盾協(xié)調(diào)的結(jié)果不能得到其中一方的認(rèn)同，那么矛盾沖突就將繼續(xù)存在。例如，美國1946年通過的《行政程序法》并沒有實(shí)質(zhì)性地解決信息公開問題，因此社會并不認(rèn)同，原有的權(quán)利之爭繼續(xù)存在，而且不斷發(fā)酵，終于在20世紀(jì)50年代引發(fā)了由新聞界倡導(dǎo)的“知情權(quán)”運(yùn)動，矛盾又一次突顯出來，這才有了《信息公開法》更為徹底的跟進(jìn)協(xié)調(diào)。因此，矛盾的協(xié)調(diào)需要以有效平衡各方權(quán)益為準(zhǔn)則，而這種權(quán)益的平衡又需要在運(yùn)行模式中得到忠實(shí)地體現(xiàn)才行。需要注意的是，在不同時(shí)期，矛盾的指向和程度會有不同的表現(xiàn)。一般而言，這與公眾的權(quán)利意識和治理能力的強(qiáng)弱有直接關(guān)系。在公共性構(gòu)建的早期，公眾的權(quán)利意識和治理能力弱，主要矛盾是館藏檔案的管理與公眾利用需求之間的矛盾，檔案的公開與保密之爭是其典型表現(xiàn)，但這一時(shí)期檔案館治理集權(quán)與分權(quán)的矛盾并未顯現(xiàn)；而當(dāng)公共管理公共性的構(gòu)建不斷趨于成熟，公眾的權(quán)利意識和治理能力不斷增強(qiáng)，基于利用服務(wù)的檔案資源建設(shè)和管理的矛盾會逐漸深化，如館藏檔案的結(jié)構(gòu)和規(guī)模、管理和利用的方式不能適應(yīng)多樣化的利用需求，而且檔案館治理集權(quán)與分權(quán)的矛盾也會顯現(xiàn)并不斷深化。因此，檔案館公共性的協(xié)調(diào)又需要注意適應(yīng)矛盾沖突的階段性特征。政府始終是公共性協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性力量，協(xié)調(diào)行動最終取決于政府的決定，而公眾力量主要起到的是提出權(quán)利訴求，以及影響政府決定的產(chǎn)生、走向、程度和進(jìn)度的作用。值得注意的是，國家檔案館利益的協(xié)調(diào)存在限度，也就是說，館藏的公共檔案不可能全部公開，國家檔案館也不可能成為獨(dú)立于政府系統(tǒng)的公益機(jī)構(gòu)，這是由國家和政府公共事務(wù)領(lǐng)域的治理要求決定的。政府對于國家檔案館的治理總會保有一定的權(quán)力優(yōu)勢，并在某些領(lǐng)域采用集權(quán)的方式形成對公眾的封閉。公共性的協(xié)調(diào)很多時(shí)候會表現(xiàn)為國家政府與社會公眾之間的利益博弈，因此，雖然國家檔案館服務(wù)社會公共事務(wù)領(lǐng)域的公共性改造是其治理發(fā)展的趨勢，但這終究是一個(gè)艱難的過程。

作者：丁寧單位：寧波工程學(xué)院人文學(xué)院