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摘要：我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立使農(nóng)村普及義務(wù)教育成為可能。我們應(yīng)借鑒國外義務(wù)教育投資模式的成功經(jīng)驗(yàn)，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，保證經(jīng)費(fèi)的使用安全。同時應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際，以這次改革為契機(jī)，深化農(nóng)村教育體制改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育跨越式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；投資模式；比較；啟示

義務(wù)教育是一種依照國家法律規(guī)定，國家、社會、學(xué)校和家庭必須予以保障的教育。它是一個國家民族文化的基礎(chǔ)，也是一個國家民主進(jìn)程的基礎(chǔ)。按照美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·費(fèi)里德曼的觀點(diǎn)，“兒童受到的教育不僅有利于兒童自己或家長，而且社會上其他成員也會從中得到好處，我孩子受到的教育由于能促進(jìn)一個穩(wěn)定和民主的社會而有助于你的福利，由于無法識別受到利益的具體個人（或家庭），所以不能向他們索取勞務(wù)的報酬”。眾所周知，義務(wù)教育屬于公益性事業(yè)，屬于公共產(chǎn)品范疇，根據(jù)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和利益原則，義務(wù)教育的投資應(yīng)主要由政府來負(fù)擔(dān)。

一、中國農(nóng)村義務(wù)教育投資模式的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國一直在探索適合自己國家的農(nóng)村義務(wù)教育的投資模式。雖經(jīng)幾次變革，甚至1986年的《義務(wù)教育法》已規(guī)定普及義務(wù)教育，但是由于我國是“窮國辦大教育”，受財力、物力和制度的限制，這樣的目標(biāo)在20年以后，才得以實(shí)施并以法律的形式確定下來。

2005年12月23日，總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，全面構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制；兩年內(nèi)，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制；鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。國務(wù)院要求各地區(qū)、各部門要按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在免學(xué)雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)水平上，中央與地方的分擔(dān)比例在西部地區(qū)為8:2,中部地區(qū)為6:4,東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定。校舍維修改造資金方面，中央與地方的分擔(dān)比例在中西部地區(qū)為5:5,東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎勵性支持。對貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書資金上，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。而貧困寄宿學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助由地方承擔(dān)。

據(jù)測算，2010年當(dāng)年各級財政農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入將比2005年增加約644億元；2006年至2010年5年間，中央與地方各級財政累計將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2182億元，其中牛央新增1254億元。

這項(xiàng)改革在五年內(nèi)將涉及上千億的資金，是前所未有的巨額投入。這是促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)發(fā)展的治本之策，是“中國教育史上具有里程碑意義的一件大事，必將對中國義務(wù)教育的發(fā)展產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響”。

二、國外發(fā)達(dá)國家義務(wù)教育投資模式分析

（一）經(jīng)費(fèi)來源和比例

從國際經(jīng)驗(yàn)看，對農(nóng)村義務(wù)基礎(chǔ)教育的投入，中央和省級政府應(yīng)該多承擔(dān)一些責(zé)任，中央政府一般都是基礎(chǔ)教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國，中央政府投入占整個基礎(chǔ)教育投入的比重大致為20％-80％;在新西蘭、愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國，基礎(chǔ)教育投入中超過80％的資金依賴中央政府；即使在美國、德國、加拿大、瑞士等國，中央投入基礎(chǔ)教育資金也占有一定比重，大約是3％-10％。因此可以說，中央政府是義務(wù)教育資金來源的主渠道，這是世界基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個基本經(jīng)驗(yàn)。

（二）經(jīng)費(fèi)的使用途徑

英國政府規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和結(jié)算要公平、公開、透明，劃撥經(jīng)費(fèi)的公式要盡可能簡單易懂，并以立法形式保證經(jīng)費(fèi)的劃撥和合理使用。英國的義務(wù)教育除了承諾教育經(jīng)費(fèi)漲幅5％以外，還對基礎(chǔ)教育中優(yōu)先需要解決的問題給予資金的大力支持。為了提高小學(xué)階段的個性化教育，2006-2008年度共撥款2.3億英鎊，這些資金的50％用于幫助學(xué)習(xí)吃力的小學(xué)生在閱讀、寫作以及數(shù)學(xué)上達(dá)到國家規(guī)定的2級標(biāo)準(zhǔn)，35％用于幫助貧困學(xué)生。針對初中階段的個性化教育，英國2006-2008年度共撥款3.35億英鎊，這部分撥款的50％用于幫助那些英文和數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)吃力的初中生達(dá)到國家規(guī)定的4級標(biāo)準(zhǔn)，35％用以幫助來自貧困家庭的學(xué)生參加課外及其他活動。此外，還有一些經(jīng)費(fèi)用于為高才能學(xué)生提供更多的發(fā)展機(jī)會。而在日本，保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的法律已逐步形成了體系。根據(jù)這個法律體系，中央財政在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中占有很大比例。比如，中央負(fù)擔(dān)國立學(xué)校所需全部經(jīng)費(fèi)和全部教科書經(jīng)費(fèi)，負(fù)擔(dān)地方公立學(xué)校教職員工資、福利保障費(fèi)的一半，校舍新建擴(kuò)建費(fèi)的一半，校舍危房改造經(jīng)費(fèi)的1／3,受災(zāi)校舍建設(shè)費(fèi)的2／3,偏僻地區(qū)公立學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的一半，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助費(fèi)的一半。都道府縣負(fù)擔(dān)公立學(xué)校教職員工資、福利保障費(fèi)的一半，校舍危房改造費(fèi)的1／3。市町村負(fù)擔(dān)公立學(xué)校校舍新建擴(kuò)建費(fèi)的一半，校舍危房改造費(fèi)的1／3,家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助費(fèi)的一半及學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)。

可以看出，雖然英國和日本在經(jīng)費(fèi)的使用方面存在著差異，但是他們的經(jīng)費(fèi)及使用制度清晰明了，在確?；A(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的同時還盡量對貧困學(xué)生進(jìn)行資助和補(bǔ)助。特別是英國，不但在貧困學(xué)生生活方面進(jìn)行大力的資助，而且在學(xué)生的個性差異和智力差異方面進(jìn)行資金的支持，這應(yīng)該是未來基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)使用方面的一個趨勢和發(fā)展方向。

（三）經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作方式

英國政府從2006-2007年度開始，國家向地方政府教育撥款的辦法再度改革，劃撥給學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)以專用資金的形式由英國教育和技能部直接發(fā)放到地方，不再通過地方財政管理系統(tǒng)，且必須全部用于學(xué)校預(yù)算支出。巴西政府專門成立基礎(chǔ)教育維持與發(fā)展及教學(xué)促進(jìn)基金會（以下簡稱“教育基金會”），以推動教育合作者共同參與，并解決教育財政中存在的問題。教育基金會的資金被自動存入巴西銀行的專門賬號，巴西銀行參照教育文化部提供的分配率，分別在各州范圍內(nèi)按比例分配資金。英國和巴西在教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的制度方面減少了資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，縮短了資金的流通時間，可以有效地防止資金的挪用和流失。

（四）經(jīng)費(fèi)的籌資渠道

韓國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中有較大一部分來自非政府渠道，比如，1998年韓國非政府投入占初等和中等教育總投入的比例為20.7％，同時由于采取了普及免費(fèi)義務(wù)教育從島嶼、偏僻地區(qū)向大、中、小城市推進(jìn)的策略，不但保證了落后地區(qū)義務(wù)教育的普及，也實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。二戰(zhàn)后，美國實(shí)行12年免費(fèi)義務(wù)教育，其教育經(jīng)費(fèi)來源呈現(xiàn)多元化特征，除政府撥款和學(xué)費(fèi)外，社會捐贈、學(xué)校服務(wù)社會的收入也占有很大比例。而日本、英國、印度是從政府普通財政中劃出一定比例用于義務(wù)教育，這也是當(dāng)前大多數(shù)國家籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的普遍做法。

三、國外義務(wù)教育投資模式對我國的啟示

由于我國實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育起步較晚，因此，應(yīng)該認(rèn)真研究國外義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)籌集、劃撥、支付和管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情與實(shí)際情況，走出一條適合我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的獨(dú)特的投資保障之路。

（一）拓寬籌資渠道

我國的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展到今天，可以說取得了舉世矚目的成就，但由于我國地廣人多，且各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，使得教育經(jīng)費(fèi)一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸。雖然我國實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制將能夠緩解教育經(jīng)費(fèi)緊張的局面，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)完全靠國家長久支付的可能性并不大。這是因?yàn)槲覈慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合國力還沒有達(dá)到完全長久支付農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的水平。特別是隨著農(nóng)村義務(wù)教育的普及，教育經(jīng)費(fèi)不僅要顧及孩子的上學(xué)問題，還要涉及孩子的智力開發(fā)以及對學(xué)習(xí)困難學(xué)生的研究和管理方面的投資。從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施一年來的情況看，存在以下幾個方面的問題：1)部分省份反映公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，覆蓋范圍太窄；2)原先學(xué)校從公用經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)收入中開支教師津補(bǔ)貼的問題比較普遍，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革后，這部分津補(bǔ)貼失去資金來源，造成教師收入實(shí)際水平的下降；3)個別地區(qū)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)在一定范圍內(nèi)依然存在；4)貧困家庭寄宿生生活補(bǔ)助大多由縣級財政負(fù)擔(dān)，但由于一些縣級財力緊張等原因，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍偏窄；5)政策產(chǎn)生了巨大效應(yīng)，大量農(nóng)村孩子回流到學(xué)校，一時間給公辦學(xué)校帶來壓力。因此，根據(jù)我國的實(shí)際，除了國家對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保證以外，還應(yīng)該通過其他渠道盡可能多地籌措經(jīng)費(fèi)，以盡可能地加大對義務(wù)教育的投資力度。籌資渠道可以有很多形式，比如，建立“義務(wù)教育發(fā)展基金會”接受來自世界各地的無償捐贈，通過基金會結(jié)合政府的有關(guān)政策對資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和使用；借鑒發(fā)行體育和福利彩票的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行義務(wù)教育彩票，讓全社會都來支持義務(wù)教育，這些資金可以用來解決農(nóng)村學(xué)習(xí)困難學(xué)生、城市貧困學(xué)生以及城市流動人口子女的上學(xué)專用經(jīng)費(fèi)等；借鑒國外征收教育稅的做法，可以對高收入人群征收一定比例的教育稅，這樣不但能調(diào)節(jié)收入差距還能籌集一定的資金。當(dāng)然，所有這些資金的籌措都要符合國家的政策法規(guī)，并進(jìn)行相應(yīng)的立法，保證資金的籌集、管理和使用安全，以讓這些資金發(fā)揮更大的效率。

（二）建立經(jīng)費(fèi)使用信息公開制度

我國此次的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革不同于以往的教育經(jīng)費(fèi)劃撥，需要學(xué)校進(jìn)行財務(wù)的預(yù)算、執(zhí)行和決算，而財務(wù)的審批在縣級管理部門。保證國家大量資金的使用安全和有效應(yīng)成為這次改革的重要內(nèi)容。因此，應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，防止經(jīng)費(fèi)的濫用、挪用和借用，保障經(jīng)費(fèi)的使用效率。教育經(jīng)費(fèi)信息公開制就是要在資金的預(yù)算編制、執(zhí)行預(yù)算和決算以及資金的管理和使用各個環(huán)節(jié)實(shí)行信息公開，讓上級領(lǐng)導(dǎo)部門明確資金的使用途徑、趨向以及使用的效果和存在的問題，讓同級別的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)部門清楚彼此之間的經(jīng)費(fèi)使用方式，讓學(xué)校的老師共同參與學(xué)校經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、執(zhí)行和決算，讓老師對經(jīng)費(fèi)的使用和管理有清晰的了解。信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代的到來為教育經(jīng)費(fèi)的信息公開提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)支持，國家一系列相關(guān)政策的出臺為教育經(jīng)費(fèi)的信息公開提供了強(qiáng)有力的政策保障。建立我國獨(dú)特的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)信息公開制度，不僅是要保障資金順利到達(dá)學(xué)校，而且要監(jiān)督和衡量資金的使用是否達(dá)到了預(yù)期的效果。總之，就是要采取各種措施管好和用好孩子們的“上學(xué)錢”。

（三）探索有效的農(nóng)村教育模式和管理體制

我國農(nóng)村義務(wù)教育必須有一個跨越式發(fā)展和深刻的變革，才能適應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新型國家的需要，才能為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供良好的智力支持和人才保障，才能在建設(shè)社會主義和諧社會中發(fā)揮重要的作用。因此，此次農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革不能簡單理解為國家加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投資，而是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在統(tǒng)籌社會發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下，為實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)和快速發(fā)展所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。20世紀(jì)70年代初，韓國政府發(fā)動的“新村運(yùn)動”也是伴隨著農(nóng)村教育得到深入開展的。為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村區(qū)域開發(fā)，韓國文教部（現(xiàn)教育部）制訂了“新村教育”的基本方針與措施。韓國政府在實(shí)施“新村教育”的過程中，農(nóng)村各級學(xué)校發(fā)揮了農(nóng)村區(qū)域社會文化中心職能、物質(zhì)資源活用及體育、保健中心的職能、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增加所得的事業(yè)中心的職能。中國的農(nóng)村教育改革應(yīng)以這次農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革為契機(jī)，摸索和建立中國“新農(nóng)村教育”體制。改變目前農(nóng)村教育脫離農(nóng)村實(shí)際、脫離農(nóng)民愿望、脫離農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，改變農(nóng)村教育培養(yǎng)的人才既不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要也不能為農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展作貢獻(xiàn)的局面。

這次農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革與其說是加大對農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入，倒不如說是加快農(nóng)村教育體制改革的催化劑。如果我們對這次經(jīng)費(fèi)改革的認(rèn)識只是停留在經(jīng)費(fèi)的多少和簡單的使用上，那么此次經(jīng)費(fèi)的投入就不會產(chǎn)生預(yù)期效果，農(nóng)村教育的發(fā)展也不會再上一個臺階，建設(shè)社會主義的新農(nóng)村進(jìn)程將大大受阻。“今天的教育，明天的經(jīng)濟(jì)”也就無法順利實(shí)現(xiàn)。

總之，綜觀各國的義務(wù)教育投資可以看出，沒有一定量的經(jīng)費(fèi)作保障，義務(wù)教育很難實(shí)施。但同時我們也要認(rèn)識到，有大量的經(jīng)費(fèi)作保障，也不能保證教育一定快速發(fā)展，還需要教育內(nèi)部體制的跟進(jìn)、完善，以便讓有限的教育經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的效率。因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)只是教育發(fā)展的必要條件但不是充分條件。

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