財政投融資
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從宏觀層面分析,1996年宏觀經(jīng)濟(jì)“軟著陸”以后,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)需求疲軟和通貨緊縮跡象持續(xù)交互強(qiáng)化的態(tài)勢,經(jīng)濟(jì)增長率持續(xù)走低。為遏制經(jīng)濟(jì)下滑,中央政府采取了積極的財政政策和貨幣政策。其中財政投資的力度尤其大,1998年8月,由財政部向國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國債,同時相應(yīng)增加1000億元銀行貸款,定向用于農(nóng)林水利、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造、中央直屬儲備糧庫和經(jīng)濟(jì)實(shí)用房六個方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)國家計委的統(tǒng)計數(shù)字顯示,截至1998年12月31日,撥付到基礎(chǔ)項目的投資資金總額為2210.5億元,其中,國債專項資金627億元,銀行貸款533.5億元,地方配套資金1050億元。國債專項資金與銀行貸款和地方配套資金的比率為1∶2.53。1999年國家又增發(fā)600億元的國債資金,除用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外,采用財政貼息的辦法,增加對重點(diǎn)工業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級的支持。由此可見,為擴(kuò)大內(nèi)需,啟動經(jīng)濟(jì),財政籌集大量資金不斷注入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,這部分投資運(yùn)行的結(jié)果有兩種:一是引發(fā)社會后續(xù)資金陸續(xù)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,經(jīng)濟(jì)步入良性循環(huán);二是財政投資啟動效率低,政府不得不繼續(xù)注入財政資金,加大財政債務(wù)負(fù)擔(dān)。針對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀,要形成第一種局面,必須創(chuàng)新財政投資體制,推動國民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。
從微觀層面分析,改革開放以來,我國企業(yè)所有制構(gòu)成和規(guī)模構(gòu)成發(fā)生了非常顯著的變化,國有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出份額越來越小,非國有經(jīng)濟(jì)逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長的主體;中小企業(yè)發(fā)展迅速,在支撐經(jīng)濟(jì)增長和有效吸納就業(yè)方面發(fā)揮著重要作用。但盡管如此,我國的投融資體制始終是以傾斜國有大中型企業(yè)的間接投融資為主,產(chǎn)生一系列矛盾。其主要表現(xiàn)有:一是實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長和投資績效不匹配。如全國75%的工業(yè)產(chǎn)值、90%以上的就業(yè)、80%左右的經(jīng)濟(jì)增長來自非國有部門,但效率。如對近年來國家預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)行分析,政府投資幾乎涉及國民經(jīng)濟(jì)的各個行業(yè),1995年涉及92個大類中的86個大類,1996年涉及88個大類,1997年仍涉及87個大類,其中約40%左右分布于競爭性、盈利性產(chǎn)業(yè),甚至連餐飲業(yè)、娛樂服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)等高競爭性行業(yè)也大量占有資金。國有企業(yè)的效益下滑嚴(yán)重,虧損嚴(yán)重,1998年比1997年,全年工業(yè)企業(yè)利潤下滑17.0%,虧損企業(yè)多虧21.9%,年末產(chǎn)成品庫存增長5.5%,工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益綜合指數(shù)下降4.2%。三是銀行呆壞帳增加。80年代以來,在以財政為主轉(zhuǎn)向以銀行為主的投融資體制下,國有銀行成為集中低成本資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信用工具,政策性貸款占國有銀行貸款總量的三分之一以上,并且70%～80%的貸款給了效益差的國有企業(yè),國有銀行也因此背負(fù)了沉重的不良資產(chǎn)。據(jù)官方估計,目前國有商業(yè)銀行不良貸款為貸款總額的20%～25%,其中已確定不能收回的呆帳為貸款總額的6%～8%。針對以上問題,為適應(yīng)企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)和效益結(jié)構(gòu)的變化,促進(jìn)國有企業(yè)(包括銀行)的改革和走出困境,財政投融資體制創(chuàng)新勢在必行。
二、財政投融資體制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中,財政投融資在世界各國得到廣泛的利用和發(fā)展,成為國家經(jīng)濟(jì)活動中不可缺少的投融資和調(diào)控手段。如日本,財政投融資始于明治時期,二戰(zhàn)后,日本面臨著兩個突出問題,即如何盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和解決大量失業(yè)問題。解決這兩個問題需要大量資金,這僅僅依靠民間投資的力量,是難于滿足的,特別是對于那些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資項目來說,由于投資周期長、風(fēng)險大,當(dāng)時還較分散弱小的私人資本無力顧及,而政府的財政預(yù)算能夠用于投資的部分也很有限。為此,政府開始通過大藏省的資金運(yùn)用部籌集部分資金用于投資,從而使財政投融資得以很快發(fā)展。從1953年的3228億日元擴(kuò)大到1993年的36兆日元,財政投融資計劃總額相當(dāng)于中央財政一般會計預(yù)算總規(guī)模的1/2,與一般會計預(yù)算中一般支出的規(guī)模接近。財政投融資的發(fā)展對日本的經(jīng)濟(jì)起到了積極的推動作用:一是著眼長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展,貫徹國家政策,調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策,促進(jìn)資源合理配置;二是通過大量認(rèn)購國債和地方債券,有效彌補(bǔ)國家財政預(yù)算資金的不足;三是調(diào)整經(jīng)濟(jì)波動,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;四是通過對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施等部門的貸款,成為民間資本的補(bǔ)充,通過扶持開發(fā)新產(chǎn)業(yè)和新工業(yè)基地建設(shè),為民間金融資本投資開辟了新市場。
借鑒日本的財政投融資經(jīng)驗(yàn),首先,我國財政投融資體制的創(chuàng)新,不是回歸“大財政”,而是在重視資本市場投融資的基礎(chǔ)上,發(fā)揮財政投融資的獨(dú)特作用:(1)發(fā)揮財政直接投融資的杠桿作用,即用財政對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等的適度投資,引導(dǎo)社會資本投資。人們普遍認(rèn)為,政府直接投資對私人資本投資具有“擠出效應(yīng)”,但這適應(yīng)于競爭性領(lǐng)域。對于投資收益小、社會效益大的非競爭性領(lǐng)域,如果沒有政府直接投資搞基礎(chǔ)建設(shè),如通路、通電和通水等,減低企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資成本,就不可能吸引社會資本投資,從這種意義上講,政府對公共產(chǎn)品的直接投資,對社會投資具有“擠入效應(yīng)”。(2)發(fā)揮財政投融資的先導(dǎo)作用。即要通過政府作出統(tǒng)一的財政計劃和投資等手段,促進(jìn)國家高科技的發(fā)展。如美國政府在二戰(zhàn)中組織實(shí)施了研制原子彈的“曼哈頓計劃”,耗資20多億美元,動員了12.5萬多工作人員參加。60年代的“阿波羅登月計劃”,政府投資達(dá)300億美元,40萬人和近萬家公司以及120多家科研機(jī)構(gòu)共同參與研究和開發(fā)。80年代以后,美國的“星球大戰(zhàn)計劃”、歐洲共同體的“尤里卡計劃”,日本政府制定的“振興科技發(fā)展計劃”等,這些計劃的開發(fā)和組織實(shí)施對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響,又帶動國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改造。一個國家的領(lǐng)先科技和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè),往往需要利用政府統(tǒng)一的90%的資產(chǎn)、70%的貸款仍給了國有企業(yè)。二是國有企業(yè)投資布局廣,缺乏財政計劃和投資來領(lǐng)航,否則,分散的社會資本自身是無法實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級換代的歷史任務(wù)的。(3)發(fā)揮財政投融資促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的作用。產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化涉及三方面內(nèi)容:一是產(chǎn)業(yè)合理化,中心是解決現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的重組和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)問題;二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化,中心是解決新興產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)問題;三是產(chǎn)業(yè)組織合理化,中心是解決企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu),特別是大中小企業(yè)之間的關(guān)系問題。在市場經(jīng)濟(jì)中,產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的主體應(yīng)是企業(yè)自身,但一定要得到政府的扶持,政府要加大對國家鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金支持,如為高新技術(shù)企業(yè)提供財政貼息和貸款擔(dān)保;適當(dāng)降低高新技術(shù)企業(yè)的增值稅稅率,或?qū)嵤┫M(fèi)型增值稅;對高新技術(shù)企業(yè)的固定資產(chǎn)設(shè)備投資實(shí)施抵扣;有選擇地使用加速折舊、投資抵免、稅收優(yōu)惠等,引導(dǎo)原有企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級等。
其次,創(chuàng)新的財政投融資體制不同于計劃體制下的投融資體制。這主要表現(xiàn)在三個方面:
一是財政投融資的功能定位上,創(chuàng)新的財政投融資的規(guī)模和范圍被控制在不妨礙市場機(jī)制作為資源配置基礎(chǔ)性手段的限度內(nèi),成為矯正和彌補(bǔ)“市場失靈”和市場低效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要工具。
二是財政投融資活動方式上,創(chuàng)新的財政投融資活動雖然也要借助于政府的威力,但要盡可能采用市場方式運(yùn)作,如招投標(biāo)、資信等級管理等。三是財政投融資資金來源上,創(chuàng)新的財政投融資資金來源要突破單一的財政預(yù)算安排,拓展多元化的以國家信用為擔(dān)保的國內(nèi)外債券、國內(nèi)外貸款等。
第三,創(chuàng)新的財政投融資活動不同于一般的財政支付活動。雖然創(chuàng)新的財政投融資活動也是從屬于財政收支活動,但只有以資金支付為起點(diǎn),以廠房建成、設(shè)備安裝完畢、生產(chǎn)經(jīng)營活動開始等資本新增,或者說是生產(chǎn)條件的具體形成為結(jié)束的過程,才算是財政投融資活動,否則,如果只有貨幣價值形態(tài)的支付活動,而沒有形成社會生產(chǎn)條件,只能算是一般的財政的支付活動,而不是財政的投融資活動。
第四,創(chuàng)新的財政投融資活動不同于一般的信用活動。雖然財政投融資是信用體系的組成部分,但它以政府信用籌集資金,在資金運(yùn)用上體現(xiàn)出政策性和有償性的高度統(tǒng)一。即財政通過發(fā)行各種公債和金融債券、國家預(yù)算安排等來源籌集到的資金,在投資上主要是貫徹實(shí)施政府特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策,不以盈利為主要目的,但要求收回本金并收取一定的使用費(fèi)用。
三、財政投融資體制創(chuàng)新的內(nèi)容
1.財政投融資制度創(chuàng)新。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大財政”,名義上的集權(quán)管理,已被實(shí)質(zhì)上各地區(qū)、各部門所肢解,各部門、各地區(qū)在本部門、本地區(qū)的利益的驅(qū)動下,投資盲目擴(kuò)張,并倒逼中央政府投資的擴(kuò)張。在轉(zhuǎn)軌時期,財政的不斷“放權(quán)讓利”,不但削弱了財政對國民經(jīng)濟(jì)的投融資能力,也使財政和金融職能錯位,國有銀行成為“第二財政”,國有銀行和國有企業(yè)之間盲目投融資,不斷積累著“投資取向與市場需求相?！髽I(yè)效益降低———銀行呆壞帳增加”的過程。尤其是目前,在政府預(yù)算投入不足,專業(yè)銀行轉(zhuǎn)向盈利性投資的空缺中,更是沒有哪一方能承擔(dān)起統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任。因此,財政投融資制度的創(chuàng)新,在于重建集權(quán)化的財政投融資體系,即嚴(yán)格按照公共需要和宏觀政策意圖,把每年的各項財政投融資來源,及資金使用規(guī)模、具體使用項目、各項資金使用的條件和使用收費(fèi)等等,都象國家預(yù)算一樣,明細(xì)編入計劃,即財政投融資預(yù)算。這種預(yù)算與政府公共預(yù)算不同點(diǎn)在于,財政投融資預(yù)算編制計劃后,只送國務(wù)院批準(zhǔn),呈人代會備案,人代會只對計劃實(shí)施日常監(jiān)督,而不審批,以保持投融資運(yùn)作的靈活性。同時,財政投融資預(yù)算的實(shí)施,要通過資金委托———資金管理———資金運(yùn)用三分離的投融資體系,明確委托———關(guān)系,確立人格化的投融資主體和監(jiān)督主體,使資金的供、管、用之間產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確,任何一環(huán)都不能無償動用資金。
2.財政投融資活動創(chuàng)新。財政投融資活動范圍不限于國有經(jīng)濟(jì),而是不論經(jīng)濟(jì)成分,只要是公共需要或宏觀政策調(diào)控需要,都可以直接投融資或間接投融資,具體為:(1)純公益性的項目,如國防、生態(tài)、環(huán)保、防洪排澇、文教、醫(yī)療保健、城市道路等,屬于按國家預(yù)算安排項目,產(chǎn)出服務(wù)無償提供,連日常經(jīng)營費(fèi)用和修理費(fèi)用也要從外部補(bǔ)充。(2)提供準(zhǔn)公共品的項目,財政投融資的原則是,內(nèi)資以債券、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)、BOOT(建設(shè)—擁有—經(jīng)營—移交)和PPP(私人建設(shè)—政府租賃—私人經(jīng)營)為主,外資以TOT(移交—經(jīng)營—移交)為主。如以巨大的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的未來收益為保證,發(fā)行行業(yè)(電力、水利、交通等)債券;以特許權(quán)經(jīng)營方式向民間或國外開放基礎(chǔ)設(shè)施市場等。(3)關(guān)系國計民生的關(guān)鍵行業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、自然壟斷、風(fēng)險和不確定性大的領(lǐng)域,財政要直接投融資于基礎(chǔ)性研究和開發(fā)活動,同時扶持大企業(yè),推動科研院校與大企業(yè)的合作開發(fā),建立起以國有大企業(yè)為依托的投融資體系。(4)一般性行業(yè),財政的投融資要與國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組緊密相接,國有企業(yè)要依托大公司、大集團(tuán)的力量,推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步。即要退出資金規(guī)模和技術(shù)要求不高、進(jìn)入壁壘較小的行業(yè)和產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,要扶持支持并把資金集中到關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈的自然壟斷型和技術(shù)資金密集型產(chǎn)業(yè)的大公司、大集團(tuán)。但應(yīng)注意,在一些衰退產(chǎn)業(yè),特別是資源枯竭性產(chǎn)業(yè),但又是國計民生需要的產(chǎn)業(yè),應(yīng)主要由政府直接或間接投融資,扶持企業(yè)重組、尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
3.財政投融資機(jī)制創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟(jì)中,投融資的低效率是制約經(jīng)濟(jì)高效益運(yùn)行的源頭。因此,提高財政投融資效率,是財政投融資創(chuàng)新的核心問題。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,我們要逐步建立起效率型的財政投融資機(jī)制:(1)動態(tài)的資金流動機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展,財政投融資活動范圍和方式不是一成不變的,如目前的一些壟斷企業(yè),可能是未來競爭激烈的非壟斷行業(yè),所以,財政投融資的領(lǐng)域不能固定在某一行業(yè)或產(chǎn)業(yè),而是隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展而不斷調(diào)整,如對一些新興的產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè),政府首先要加大對其基礎(chǔ)性研究與開發(fā)活動的投融資,等新興產(chǎn)業(yè)或行業(yè)一旦形成生產(chǎn)能力,以政府為主的投融資要讓位于以企業(yè)為主的市場投融資,政府要依托已經(jīng)進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)或行業(yè)、并達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)進(jìn)行投融資,并創(chuàng)造條件和扶持社會資本的規(guī)范進(jìn)入。而這時,財政投融資的重點(diǎn)又要轉(zhuǎn)移到新的新興產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。(2)多層次的財政投融資風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。財政投融資最大的風(fēng)險源自財政投融資的產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊。財政投融資成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)投融資主體,是來源于政府的政權(quán)行使者和國有經(jīng)濟(jì)的代表者雙元身份和政府的社會管理和經(jīng)濟(jì)管理的雙重職能,這雙元身份和雙重職能在具體實(shí)施中,容易被簡單地運(yùn)用行政手段所混淆,致使財政投融資活動與行政權(quán)力結(jié)合在一起,產(chǎn)生低效率和腐敗。因此,為減小財政投融資風(fēng)險,要通過委托和關(guān)系,明確資金托管、資金管理和資金運(yùn)用三個層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,落實(shí)各個投資主體的責(zé)權(quán)利,形成E.C.菲呂博騰所定論的產(chǎn)權(quán)機(jī)理,即“產(chǎn)權(quán)安排確定了每個人相對與他人時的行為規(guī)范,每個人都必須遵守它與其他之間相互關(guān)系,或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本?！?3)財政投融資和市場投融資的協(xié)調(diào)機(jī)制。這主要包括三個層面,一是財政投融資活動要嚴(yán)格遵照市場經(jīng)濟(jì)的信用原則,對財政投融資資金進(jìn)行流動性、安全性管理。具體在現(xiàn)實(shí)中,財政投融資不能唯成分論,凡是國有經(jīng)濟(jì),就“撒胡椒粉”式地實(shí)施平均主義投融資,或?qū)σ呀?jīng)扭虧無望的國有企業(yè)仍一味地“扶貧幫困”,發(fā)放“安定團(tuán)結(jié)”貸款等。而要以社會經(jīng)濟(jì)效益高低來決定投融資領(lǐng)域,凡是能夠支撐經(jīng)濟(jì)增長的要素,無論是什么經(jīng)濟(jì)成分,只要是符合財政投融資扶持的條件,財政投融資都可進(jìn)入,尤其要選優(yōu)擇強(qiáng)扶持,從整體上增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)在國際市場上的競爭力。二是雖然財政投融資體制強(qiáng)調(diào)自上而下一致的政策導(dǎo)向機(jī)制,但必須借助市場投融資體制,實(shí)施市場化的投融資活動。同時,財政投融資的政策性導(dǎo)向,要對市場投融資的方向、規(guī)模、時間發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng),使市場投融資逐步納入到國民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的軌道上,減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上,市場投融資活動要優(yōu)先參與競爭,凡是適應(yīng)從其他來源獲得資金的項目,財政投融資活動不應(yīng)向其提供資金,要把有限的財政投融資集中安排到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少、但經(jīng)濟(jì)效益外溢、投資規(guī)模巨大、風(fēng)險高、個別資本難于或不愿意承擔(dān)的低效益或根本無效益的領(lǐng)域。而且,在必須使用財政投融資扶持和發(fā)展的領(lǐng)域,財政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)長期戰(zhàn)略,注重宏觀平衡和結(jié)構(gòu)均衡領(lǐng)域。
四、財政投融資體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件
我國傳統(tǒng)的財政職能是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,強(qiáng)調(diào)財政統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一調(diào)度社會資源與統(tǒng)一分配生產(chǎn)成果,在具體實(shí)施中,往往采用行政命令手段貫徹財政政策,相應(yīng),財政投融資以行政導(dǎo)向覆蓋了國民經(jīng)濟(jì)的方方面面,投融資效率低。
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市場已經(jīng)在社會資源配置中發(fā)揮了重要作用,以財政為主體的統(tǒng)一調(diào)度社會資源的局面不復(fù)存在,財政職能轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化資源配置、公平收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長等方面,這是以市場功能的充分實(shí)現(xiàn)為前提,并以彌補(bǔ)市場缺陷為己任,必須在尊重市場機(jī)制作用的前提下,運(yùn)用市場手段進(jìn)行政策調(diào)節(jié)。這種職能的轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦度谫Y體制創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)條件,主要表現(xiàn)在財政職能實(shí)施的法制性、效益性、主動性和協(xié)調(diào)性上:第一,以法律規(guī)范財政活動的合理界線,并在法律的范圍內(nèi)實(shí)施財政職能。具體講,財政活動必須通過立法或相應(yīng)法律程序的批準(zhǔn),政府才能據(jù)以征稅和支用所需款項,否則政府無權(quán)征用一分一厘錢款。因此,財政活動(包括財政投融資活動)必須按法律程序?qū)徟_立的計劃,即國家預(yù)算和財政投融資預(yù)算來執(zhí)行,一切財政資金要納入國家財政的統(tǒng)一的復(fù)式預(yù)算管理體系中,不能存在任何形式的超越法制規(guī)范界線的強(qiáng)權(quán)資金運(yùn)營,如“部長基金”、“省長項目”等。第二,建立有效率的財政。要適時地從提高兩個比例為中心轉(zhuǎn)向強(qiáng)化財政政策調(diào)控;從利益平衡轉(zhuǎn)向目標(biāo)管理;從基數(shù)法轉(zhuǎn)向零基預(yù)算;從傳統(tǒng)的收支平衡轉(zhuǎn)向職能收支,以職能確定收支范圍,同時吸收國際上現(xiàn)代財政定量分析和模型運(yùn)用的新技術(shù),科學(xué)規(guī)范財政的收支行為和結(jié)構(gòu),以提高財政效率。第三,政府掌握財政政策運(yùn)用的主動權(quán)并能有效的控制財政政策運(yùn)行。即通過強(qiáng)化公共財政職能,主動為社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行降低成本;通過規(guī)范財政投融資預(yù)算,收縮財政投資戰(zhàn)線,促進(jìn)國有企業(yè)的扭虧增盈,積聚財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財力,使國家主動地運(yùn)用預(yù)算赤字、政府采購、稅收等手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。第四,財政政策的實(shí)施必須與其他宏觀調(diào)控政策配套實(shí)施。這不僅要求各種宏觀政策如財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策和消費(fèi)政策等協(xié)調(diào)連動,而且要求各種政策實(shí)施的時機(jī)、力度、方向、方式等的有機(jī)配合,尤其要保證財政投融資資金的運(yùn)用與財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等對接。
