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改革開放以來，我國財稅體制進行過幾次重大的改革，尤其是2009年的分稅制財政體制改革，取得了巨大的勝利。但是，由于受各種條件的限制，以往改革的重點大多是在財政收入方面，面對計劃經(jīng)濟條件下形成的財政支出制度的基本框架尚未進行大的改革。財政支出治理中存在的問題十分突出。我們認為，借鑒國際通行的做法，在我國推行國庫集中支付制度改革是解決當前支出治理問題的一項重要措施。下面，談一些個人看法。

（一）現(xiàn)行國庫支付制度中存在的主要問題。目前我國實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業(yè)銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問題：一是缺乏嚴格的預算監(jiān)督機制，容易滋生腐敗行為。預算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財政監(jiān)督，各種克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象無法控制。非凡是建造項目資金，經(jīng)過層層克扣，落實到詳細項目上的資金往往少而又少，容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止，國家經(jīng)濟秩序被嚴峻擾亂，在人民群眾中造成極壞的影響，黨和政府的威信也受到嚴峻損害。二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位，資金使用效率很低。同時，財政部門在進行資金調(diào)度時還要額外增發(fā)短期國債，資金成本大大增加。三是無法建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的預算治理制度。預算執(zhí)行是預算治理的要害，這一環(huán)節(jié)管不好，財政治理就無法適應現(xiàn)代經(jīng)濟制度的要求，預算治理制度不可能做到科學、規(guī)范。

（二）實行國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家的通行做法，也是解決我國現(xiàn)行支出治理制度中存在問題的一項重要措施。強化預算治理，解決我國預算治理中存在的突出問題，必須進行兩項根本性改革：一是預算編制、審批、監(jiān)督制度改革；二是預算執(zhí)行制度改革。目前，根據(jù)人大常委會的要求，黨中央、國務院的統(tǒng)一布署，第一項改革已經(jīng)在穩(wěn)步推進。從2009年起，各部門開始試編部門預算，并細化向人代會報送的預算草案。但是，假如第二項改革沒跟上，第一項改革的效果必然大打折扣，細化預算編制的意圖難以實現(xiàn)、作用難以發(fā)揮，預算治理中存在的突出問題仍舊得不到解決。因此，有必要在搞好第一項改革的同時，精心布置，積極穩(wěn)妥地推進第二項改革工作。

預算執(zhí)行方面的改革方法很多。改革開放以來，中央和地方各級財政部門以及其他預算支出部門都進行過不少探索和實踐，采取過多種模式，也取得了很大的成績，但都沒有根本解決問題。我認為，借鑒國際經(jīng)驗，在我國推行國庫集中支付制度改革是解決問題的根本出路。

所謂國庫集中支付制度就是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供給者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其基本含義是：財政部門在中央銀行設立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預算資金統(tǒng)一在該賬戶下設立的分類賬戶中集中治理；預算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由財政部門來進行；除非凡用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供給者。

實行集中支付，雖然不改變各部門、各單位的支出權(quán)限，但其作用在于建立起預算執(zhí)行的監(jiān)督治理機制。財政部門把握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預算的規(guī)定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務供給者而不再通過任何中間環(huán)節(jié)，可以把握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎。假如這項改革實實在在地推進，不僅具有加強財務治理，提高資金使用效率的意義，更具有倡廉、堵亂、防散、壯干的作用，意義非同一般。

（三）現(xiàn)階段推行國庫集中支付制度改革雖然難度很大，但條件基本具備、時機基本成熟。推進這項改革的難度：一是人們的觀念一時難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來人們習慣的支付方式，對此進行根本性改革，觀念轉(zhuǎn)變需要有個過程。二是部門和單位可能會有些阻力。在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后，這些“好處”將不復存在。三是在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭取項目貸款的條件。改革后，預算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個手段。這些因素都可能在推行這項改革時形成阻力。但是，只要認清這項改革的重要意義，有黨中央、國務院的剛強領導，各部門、各地方從改革大局出發(fā)，充分理解和大力支持，加上我們精心設計改革方案，困難是完全可以克服的。

我們認為，現(xiàn)階段推進這項改革的條件已基本具備，時機也基本成熟。一是全國人大常委會對改革預算編制，加強財政監(jiān)管提出了很高的要求。這既是壓力也是動力，對我們克服各種阻力，爭取各方面的支持和配合十分有利。二是從2009年起，預算編制方法已作重大改革。按照人大常委會的要求，中央預算編制要細化到部門和地方、細化到項目，這些都為推進集中支付制度改革創(chuàng)造了良好的條件。三是近年來進行的一系列財政經(jīng)濟體制改革為進一步推進集中支付改革打下了堅實的基礎，積累了經(jīng)驗。非凡是由于分稅制財稅體制改革取得了巨大勝利，財政改革重點轉(zhuǎn)移到公共支出領域已是形勢的必然。四是，國庫集中支付制度是西方發(fā)達國家通行的做法，有豐富的國際經(jīng)驗可資我們借鑒。匈牙利和我國臺灣省已經(jīng)完成了這項改革，其實踐表明，這項改革雖然有很大阻力，但是可以勝利的。五是世界銀行和國際貨幣基金組織在這個領域和我們一起作過深入研究，贊成我們的改革思路，認為它符合國際慣例，并表示盡最大努力向我國提供技術(shù)援助，支持這項改革。六是我國目前辦公自動化水平和軟件開發(fā)設計能力已能基本滿足這項改革的要求。七是地方政府改革意識不斷加強，不少地方主動請戰(zhàn)，積極要求進行這項改革試點。

（四）改革國庫集中支付制度的基本思路。

國庫集中支付制度改革的最終目標是要實現(xiàn)從現(xiàn)行的分散支付向國庫集中支付轉(zhuǎn)變。目前，我們將這項改革先定位于支付制度改革，主要是考慮到國庫收入制度改革條件尚不成熟以及改革要先簡后繁、逐步深入，一俟國庫集中支付制度改革基本勝利，我們再集中精力推進國庫收入制度改革，最終實現(xiàn)國庫集中收付制度，也就是西方發(fā)達國家普遍實行的“國庫單一賬戶制度”。國庫集中支付制度改革的基本思路是：

1、改變資金治理方式。第一，在中央銀行建立國庫單一賬戶體系；相應地，在財政部門建立統(tǒng)一的資金賬冊治理體系。第二，預算資金由原來層層下?lián)芙o預算單位，改變?yōu)橛韶斦块T統(tǒng)一保存在中央銀行國庫單一賬戶上進行治理，財政部門不再將資金撥到預算單位，而只給預算單位下達年度預算指標，以及審批預算單位月度用款計劃。預算資金在沒有支付給商品和勞務供給者之前始終保存在中央銀行國庫單一賬戶上。第三，設立“國庫集中支付中央”（以下簡稱“支付中央”）。預算資金由原來通過人民銀行國庫部門整筆撥給各預算單位，改變?yōu)橛芍Ц吨醒敫鶕?jù)各預算單位的用款情況和實現(xiàn)的購買行為開具的付款申請，直接支付給商品和勞務供給者，即由原各預算單位分散支付改為由支付中央集中支付。財政部門設立的支付中央，負責辦理各預算單位向商品和勞務供給者支付的款項；人民銀行國庫部門負責國庫賬戶治理、資金清算以及相關治理和監(jiān)督工作。

2、改變資金支付方式。由于資金治理方式發(fā)生變化，支付方式也作相應改革。改革以后，除小額零星開支外，預算單位發(fā)生購買行為時，向財政部門提出支付申請，資金由支付中央根據(jù)預算單位申請的數(shù)額和用途直接從國庫單一賬戶上支付給商品和勞務供給者。

此外，為了保證預算單位及時、便利地用款以及某些非凡用款開支，除了上述這種主要支付方式外，還有以下三種輔助支付方式：（1）工資支出。支付中央在商業(yè)銀行開設工資賬戶，并根據(jù)同級財政部門下達的工資預算，按月將資金從國庫單一賬戶劃撥到商業(yè)銀行的工資賬戶；商業(yè)銀行再根據(jù)各預算單位開具的職工工資表，將資金撥付到職工個人的工資賬戶（工資卡）。（2）零星支出。預算單位的日常小額經(jīng)費支出，包括購買一般辦公用品，支付差旅費、業(yè)務招待費等，由支付中央根據(jù)核定的零用金額數(shù)，將資金從國庫財政存款戶撥入其在商業(yè)銀行開設的“零用金存款賬戶”，并委托商業(yè)銀行為各單位提供小額支票（包括現(xiàn)金支票）和信用卡，由各單位自主支配使用。（3）轉(zhuǎn)移性支出。撥付給預算單位或下級財政部門（統(tǒng)稱受款人），但尚未用于購買商品和勞務的支出，由支付中央將核定的資金從國庫單一賬戶直接撥入受款人的銀行賬戶。試點過程中，尚未實行集中支付的預算單位的支出也采取這種方式進行支付。

（五）實行國庫集中支付制度的配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐，使這項改革順利進行，需要做好相關的預備工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《國庫支票治理辦法》；二是要修改《國庫條例》及其實施細則，修改《中國人民銀行會計制度》、《國庫會計核算辦法》、《財政總預算會計制度》等相關財政、金融法規(guī)；三是要建立支付中央業(yè)務和信息處理系統(tǒng)；四是要選擇國庫日常業(yè)務的商業(yè)銀行等。