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國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立公共財(cái)政框架的重要基石，是我國(guó)財(cái)政體制改革的方向和目標(biāo)之一。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，收支直達(dá)，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了行政成本，避免了資金被層層截留，能夠有效地提高政府宏觀調(diào)控能力和配置資源的效率，加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)收支兩條線和政府采購(gòu)工作的落實(shí)，也是強(qiáng)化預(yù)算治理，反腐倡廉的一項(xiàng)根本性措施。

一、完善現(xiàn)階段國(guó)庫(kù)集中收付制度的一些基本設(shè)想

國(guó)庫(kù)集中收付制度包括預(yù)算收入集中入庫(kù)和預(yù)算資金集中支付兩個(gè)方面，其核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行集中治理。其基本框架是在銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有財(cái)政性資金逐步納入各級(jí)預(yù)算統(tǒng)一治理，財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，各單位可以根據(jù)自身的權(quán)限，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù)，但財(cái)政支出均從國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付給商品和勞務(wù)供給者。

（一）預(yù)算收入的集中治理

國(guó)庫(kù)集中收入是指征收部門按照稅法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法征收各種稅、費(fèi)，并及時(shí)足額地按規(guī)定級(jí)次直接入庫(kù)，中間不設(shè)過(guò)渡賬戶。預(yù)算收入的集中治理既是整個(gè)國(guó)庫(kù)集中收付制度的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)集中支付的前提。在目前情況下，對(duì)預(yù)算內(nèi)、外收入分別核算，一律直繳國(guó)庫(kù)，果斷取消稅收過(guò)渡戶和一切單位的收入賬戶，實(shí)現(xiàn)向“國(guó)庫(kù)經(jīng)收，資金直達(dá)，微機(jī)聯(lián)網(wǎng)”收入治理方式的轉(zhuǎn)變。為此，一是要加強(qiáng)對(duì)收入票據(jù)的治理，制定規(guī)范的“發(fā)放、檢驗(yàn)、核對(duì)、回收”制度，保證所有收入及時(shí)、足額入庫(kù)；二是要和人民銀行密切協(xié)作，開(kāi)展對(duì)行政事業(yè)單位銀行賬戶的清理，果斷查處假冒下屬企業(yè)開(kāi)戶或公款私存等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象，確保行政事業(yè)單位資金來(lái)源的唯一性。

（二）建立國(guó)庫(kù)集中支付中央

支出治理是國(guó)庫(kù)集中收付制度的要點(diǎn)和難點(diǎn)。在現(xiàn)階段，應(yīng)建立以集中支付為主、分散支付為輔的支出治理體系，逐步向規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中收付制度過(guò)渡。為此首先要改革財(cái)政部門現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，改革現(xiàn)行財(cái)政核算體系，建立國(guó)庫(kù)支付中央、會(huì)計(jì)核算中央、政府采購(gòu)部門有機(jī)結(jié)合的支付體系，確立融核算、支付、監(jiān)督治理于一體的新型財(cái)務(wù)治理體制。本著強(qiáng)化監(jiān)管、提高效率、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)，一是要在財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，打破現(xiàn)行預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行為一體的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和治理體制，進(jìn)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相分離。預(yù)算編制部門只負(fù)責(zé)編制預(yù)算和必要追加，不管執(zhí)行；國(guó)庫(kù)集中收付中央作為預(yù)算執(zhí)行部門則按照預(yù)算計(jì)劃詳細(xì)執(zhí)行，兩者各司其職，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)厲性、公開(kāi)性，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，向重預(yù)算、輕決算、強(qiáng)化預(yù)算約束的嚴(yán)厲性轉(zhuǎn)變。二是要以會(huì)計(jì)集中核算制為依托，建立國(guó)庫(kù)集中收付中央為第一層、若干個(gè)會(huì)計(jì)核算中央為第二層、眾多的行政事業(yè)單位為第三層的金字塔形的財(cái)政資金劃撥和核算體系，并把會(huì)計(jì)核算中央看做是國(guó)庫(kù)集中收付中央的延伸機(jī)構(gòu)。在保持資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，取消行政事業(yè)單位在銀行的一切賬戶，實(shí)行資金統(tǒng)管，由國(guó)庫(kù)收付中央在人民銀行開(kāi)設(shè)“國(guó)庫(kù)單一賬戶”，并按資金性質(zhì)為每一個(gè)會(huì)計(jì)核算中央設(shè)立一個(gè)支出專戶，建立單一賬戶和分類賬戶相結(jié)合的賬戶體系，實(shí)現(xiàn)集中資金、集中核算、集中支付。第一層次的收付中央應(yīng)分設(shè)稽核部、核算部、結(jié)算部。三個(gè)部室職責(zé)分明，相互配合、相互制約，對(duì)全部財(cái)政資金按性質(zhì)進(jìn)行分類匯集，統(tǒng)一治理，集中支付，并按預(yù)算、按規(guī)定向第二層次撥付資金。會(huì)計(jì)核算中央在其支出專戶下為統(tǒng)管的各預(yù)算單位配發(fā)內(nèi)部專戶，設(shè)立支出總賬和分類總賬，詳細(xì)負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的日常會(huì)計(jì)核算工作，各行政事業(yè)單位的所有資金收支、往來(lái)，全部要納入核算中央治理。

在集中支付過(guò)程中，按照財(cái)政資金的性質(zhì)和用途，還可將支出分為大宗購(gòu)買支出、工資性支出和其它支出三大類，應(yīng)采用不同的方式進(jìn)行支付。（1）大宗購(gòu)買支出。指預(yù)算單位日常性和非日常性的大宗商品或勞務(wù)的購(gòu)買支出。購(gòu)買時(shí)，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排提出購(gòu)買申請(qǐng)，政府采購(gòu)中央或預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門批準(zhǔn)的采購(gòu)要求，與供貨商簽訂采購(gòu)合同或勞務(wù)供給合同，并據(jù)以向財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)（附供貨發(fā)票）。國(guó)庫(kù)集中收付中央對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目所需資金，直接轉(zhuǎn)入供貨商或勞務(wù)提供者在銀行開(kāi)立的賬戶中，同時(shí)按匯總的部門預(yù)算和時(shí)間進(jìn)度，按旬向各會(huì)計(jì)核算中央撥付所需的其余資金，由各會(huì)計(jì)核算中央負(fù)責(zé)政府采購(gòu)項(xiàng)目之外所需資金向供給商的直接撥付。同時(shí)還要及時(shí)調(diào)動(dòng)并嚴(yán)格控制各會(huì)計(jì)核算中央賬戶的資金存量。（2）工資性支出。指由財(cái)政預(yù)算列支的公務(wù)員及其它人員的個(gè)人工資性支出。支付時(shí)，會(huì)計(jì)核算中央按規(guī)定審核每月的工資發(fā)放表，履行法定審批程序后，通知國(guó)庫(kù)支付中央將所需工資支出撥到工資銀行工資專戶，由銀行將資金轉(zhuǎn)入職工個(gè)人工資儲(chǔ)蓄卡。（3）其它支出。指預(yù)算單位日常發(fā)生的零星費(fèi)用支出，如日常辦公用品購(gòu)置費(fèi)、差旅費(fèi)、水電費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等。由于這些支出金額小，發(fā)生頻繁，適宜維持目前分散支付的辦法，但應(yīng)在總量上嚴(yán)格加以限制。為此，國(guó)庫(kù)資金治理機(jī)構(gòu)應(yīng)測(cè)算并核定各預(yù)算單位零星支出的總金額，會(huì)計(jì)核算中央按核定限額向預(yù)算單位定期發(fā)放銀行限額現(xiàn)金支票，由預(yù)算單位根據(jù)需要自行支配，月末向會(huì)計(jì)核算中央報(bào)賬。

二、推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度應(yīng)注重的幾個(gè)問(wèn)題

第一，必須與綜合財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算相結(jié)合，將國(guó)庫(kù)集中收付制度改革納入整個(gè)財(cái)政體制改革之中。要明確政府職能和各級(jí)政府的事權(quán)范圍，在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制部門預(yù)算，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)支出的剛性約束。國(guó)庫(kù)集中收付制度和部門預(yù)算是相輔相成、不可分割的。實(shí)行部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，是我國(guó)建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。通過(guò)編制部門預(yù)算，細(xì)化了預(yù)算編制，有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于預(yù)算編制部門更正確、全面地了解預(yù)算單位真實(shí)的財(cái)務(wù)情況和資金需求，促進(jìn)部門預(yù)算的合理編制。

第二，探索與國(guó)庫(kù)集中收付制度相適應(yīng)的新的預(yù)算外資金治理方式。我國(guó)財(cái)政資金當(dāng)前仍舊有預(yù)算內(nèi)、外之分。為調(diào)動(dòng)預(yù)算單位加強(qiáng)預(yù)算外資金治理的積極性，政府在集中控制所有財(cái)政性資金的前提下，對(duì)這部分資金的治理，給預(yù)算單位留下了更多的自由運(yùn)作空間，預(yù)算治理程度相對(duì)較弱。為此，在將預(yù)算外資金納入部門綜合預(yù)算和實(shí)行集中收付之后，預(yù)算外資金治理部門應(yīng)調(diào)動(dòng)工作重點(diǎn)，集中精力，加強(qiáng)和優(yōu)化對(duì)預(yù)算外資金支出結(jié)構(gòu)的治理。除答應(yīng)預(yù)算單位在批準(zhǔn)的部門預(yù)算額度內(nèi)自行決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù)外，對(duì)未納入部門預(yù)算的預(yù)算外超收部分，本著用活、用好、社會(huì)效益最大化的要求，幫助和監(jiān)督預(yù)算外收入單位制定出科學(xué)合理的預(yù)算外資金使用計(jì)劃，履行好控管職責(zé)，為國(guó)庫(kù)集中收付的正常運(yùn)作提供必要條件。

第三，要依據(jù)強(qiáng)化監(jiān)督、改善治理、提高效率的原則來(lái)決定基層會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的取舍和改革。財(cái)務(wù)治理是一切治理的基礎(chǔ)和重要組成部分，基層單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員在這方面發(fā)揮著重要的作用。因而，取消所有行政事業(yè)單位的一切賬戶，決不意味著不加區(qū)別地撤銷全部行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員。對(duì)部分規(guī)模較大、治理工作較為復(fù)雜的單位，要答應(yīng)它們保留會(huì)計(jì)人員，甚至?xí)?jì)機(jī)構(gòu)，以利于它們加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理，促進(jìn)本部門整體治理水平的提高。但這些單位的會(huì)計(jì)人員應(yīng)予以精簡(jiǎn)，工作重點(diǎn)要有所改變，在做好對(duì)原始憑證的初步審核和報(bào)賬工作的同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)向治理會(huì)計(jì)的角色轉(zhuǎn)換。可以試行在單位內(nèi)部建立必要的備查賬簿和治理會(huì)計(jì)賬簿，為本部門的科學(xué)治理提供依據(jù)、手段和決策信息。

第四，配套措施必須跟上。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到財(cái)政治理體制和國(guó)庫(kù)治理體制的變革及相互間協(xié)同配合、信息溝通和共享問(wèn)題。在目前階段，國(guó)庫(kù)集中收付制度應(yīng)與逐步推開(kāi)的會(huì)計(jì)委派制相結(jié)合，建立在會(huì)計(jì)集中核算的基礎(chǔ)上。同時(shí)還必須運(yùn)用先進(jìn)的財(cái)政收付信息系統(tǒng)，改進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)手段，構(gòu)建財(cái)、稅、庫(kù)、行之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，加速電算化進(jìn)程。

第五，要建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制體系。完善責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，是有效發(fā)揮國(guó)庫(kù)職能的重要保障。為此，一是要加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付中央、會(huì)計(jì)集中核算中央、政府采購(gòu)中央工作人員的約束和監(jiān)管，不斷完善和規(guī)范各項(xiàng)治理制度。二是要加強(qiáng)對(duì)報(bào)賬會(huì)計(jì)的約束，規(guī)定報(bào)賬時(shí)間，明確審查內(nèi)容，說(shuō)明審查方法，規(guī)范報(bào)賬程序。三是要搞好與預(yù)算單位賬務(wù)的銜接。預(yù)算單位要按照會(huì)計(jì)治理和整個(gè)治理的需要設(shè)置相關(guān)的輔助賬，例如往來(lái)賬、固定資產(chǎn)賬等，與會(huì)計(jì)核算中央定期對(duì)賬。四是要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，建立收支審批權(quán)限等制度，加強(qiáng)對(duì)單位收支的控制和治理，并建立財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，提高財(cái)務(wù)治理的透明度。五是在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還要和審計(jì)等外部監(jiān)督搞好調(diào)解。要建立健全專業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系，組成一個(gè)科學(xué)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

第六，調(diào)動(dòng)預(yù)算批準(zhǔn)程序和時(shí)間。按我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制方法，從組織編制到各級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)，再由財(cái)政部門批復(fù)到基層單位，由于程序多，批準(zhǔn)時(shí)間越往上越晚，時(shí)效性很難保證。因此，推行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，要達(dá)到按當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算作為用款申請(qǐng)的依據(jù)，則我國(guó)預(yù)算編制審批時(shí)間必須提前，做到年度前編制，年初確定批復(fù)。為此，財(cái)政部門可在預(yù)算編制完成后，首先提請(qǐng)人大常委會(huì)討論通過(guò)，暫時(shí)執(zhí)行，待人代會(huì)正式通過(guò)后，再予以調(diào)動(dòng)執(zhí)行。