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1994年我國開始新的預(yù)算體制改革以來，初步建立了轉(zhuǎn)移支付和分稅制財政體制,邁出了向公共財政轉(zhuǎn)變的第一步。2001年3月16日財政部與中國人民銀行合頒布《關(guān)于印發(fā)<財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案>的通知》及其附件—《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，之后財政部和全國各地方財政部門加緊進(jìn)行了國庫改革的試點(diǎn)和推廣工作。國庫體系改革的總方向是從現(xiàn)行的高度分散化的模式轉(zhuǎn)向相對集中性的模式，其實質(zhì)是實現(xiàn)核心的財政管理功能的集中化。而關(guān)于國庫改革的理論探討卻一直顯得相對薄弱，且缺乏清晰的宏觀框架，本文將結(jié)合我國的具體情況做些探討。

一、分散化公共財政下的國庫體系

中國傳統(tǒng)公共財政框架的基本特征是：一個高度集權(quán)的財政體制，加上一個高度分散化的財政管理框架。從上個世紀(jì)80年代以來，中國財政改革的重心一直集中在財政體制方面，到90年代中期實施分稅制財政體制以后，財政體制的集權(quán)化程度已經(jīng)大為降低了，但是高度分散的財政管理框架卻沒有改觀。財政管理框架的分散化集中體現(xiàn)在國庫功能的分散化方面，這種分散式支付制度,是重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶,由其自主使用。主要存在以下三個問題:

一是支出過程脫離財政監(jiān)督。預(yù)算資金一旦撥付給了部門和單位,就脫離了財政監(jiān)督,資金使用缺乏事前監(jiān)督，財政部門只能依賴各支出部門的財務(wù)報告進(jìn)行事后審查監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為,各種擠占、截留、挪用資金的現(xiàn)象無法控制，財政資金入庫時間延滯，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了資金使用效率；特別是建設(shè)項目資金,經(jīng)過層層截留、擠占、挪用，落實到具體項目上的資金往往少而又少,容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。

二是資金分散支付和存儲,使用效率不高。由于各單位資金都有個逐漸支付的過程,在預(yù)算資金按期撥付,由各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀,而財政部門為應(yīng)付短期資金需要,有時不得不向銀行借款或發(fā)行短期公債,從而大大增加財政利息負(fù)擔(dān)。

三是財政資金運(yùn)行的信息反映滯后。因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶,財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運(yùn)行過程，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。

二、推行國庫集中支付制度勢在必行

針對現(xiàn)行國庫管理體制存在的種種問題,從深化財政支出管理與監(jiān)督的實際需要出發(fā),應(yīng)建立和推行市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的國庫集中支付制度。所謂國庫集中支付制度,即將所有的政府性財政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的行開設(shè)的單一賬戶,所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下,財政部門對各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥,財政資金的使用,由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定,財政部門核對后準(zhǔn)予支出,財政資金將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。但在實際支付之前,所有的資金都集中在國庫,財政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財政支出的中間環(huán)節(jié),杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題,確保了財政資金的使用效益。

通過分析各國實行國庫集中收付制度的經(jīng)驗以及我國財政資金管理現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,推行國庫集中支付制度改革,具有重要的現(xiàn)實意義。

第一,實行國庫集中支付制度,有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度,降低財政資金運(yùn)行成本,提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后,可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去的財政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款,由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸?由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放,由層層下?lián)苤С鲎優(yōu)閲鴰熘苯又Ц?。這將有利于財政對資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理,增強(qiáng)財政宏觀調(diào)控能力,有效降低資金劃撥支付成本,提高財政資金的使用效益。

第二，實行國庫集中支付,有助于強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行,有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后,把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督,把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,使各項支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性,強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時,由于實際資金不到單位賬戶,單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。

第三,實行國庫集中支付制度,有利于健全財政監(jiān)督機(jī)制,從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度,財政部門內(nèi)部實行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開,從機(jī)制上防止?fàn)I私。財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體,有利于加強(qiáng)對財政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。同時,還能有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、實行國庫集中支付制度應(yīng)遵循四個原則

法制原則。鑒于國庫集中支付這項改革尚處于試驗階段，為了規(guī)范其運(yùn)行和防止出現(xiàn)偏差。近期內(nèi)在沒有正式的相關(guān)法律出臺之前，仍應(yīng)以財政部、中國人民銀行聯(lián)合頒布的《財政國庫管理制度改革方案》、財政部國庫司制定的《中央單位財政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》、《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)會計核算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付銀行清算辦法》為基本法規(guī)依據(jù)。

便利原則。在法制和規(guī)范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去財政資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問題。

效益原則。在推行這項改革的過程中，必須堅持效益原則，加強(qiáng)財政對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象，降低財政資金劃撥支付成本，提高財政資金使用效益。

積極穩(wěn)妥、分步實施原則。國庫集中支付是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多方利益關(guān)系，必須做充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各個方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。要做好試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善。

四、建立國庫集中支付制度應(yīng)建立五項保障措施

（一）國庫集中支付以明確政府職能為首要前提。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政是公共財政，是國家（政府）以社會和經(jīng)濟(jì)管理者的身份取得收入，用于政府公共活動支出、保障國家安全和社會秩序、提高社會公共服務(wù)水平、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的政府財政活動，整個政府預(yù)算管理體制的建立是以劃分市場和政府各自的職能為基礎(chǔ)的，只有明確了政府在國家事務(wù)和社會經(jīng)濟(jì)生活中的角色，才能確定政府應(yīng)該通過稅收、各種收費(fèi)、國債等方式籌集多少財政收入，分別用于那些項目，各花費(fèi)多少。國庫集中支付制度要求各級政府支出部門根據(jù)年初預(yù)算合理確定所需購買的商品和勞務(wù)或者它們所需調(diào)撥的資金數(shù)額，而制定預(yù)算計劃本質(zhì)上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的范圍應(yīng)主要限定在政權(quán)機(jī)關(guān)和那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的非盈利性的領(lǐng)域和事務(wù)，包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護(hù)等。因此，明確政府職能和各級政府的事權(quán)范圍是實行國庫集中支付制度的基礎(chǔ)和前提。

（二）國庫集中支付以建立和完善部門預(yù)算為先決條件。

國庫集中支付與部門預(yù)算是相互配套，不可分割的。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法，國庫集中支付才能付諸實施，因為集中支付制下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的，各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項目和用款時間，并通過單一賬戶進(jìn)行資金劃撥，這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督。另一方面，國庫分類賬戶和政府財務(wù)信息系統(tǒng)很好地反映了各部門資金的使用情況和預(yù)算執(zhí)行效果以及存在的問題，有利于下一年度按照零基預(yù)算的方法重新編制新的部門預(yù)算。

（三）國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容。

國庫單一賬戶體系應(yīng)由五部分組成：（1）財政部門在中國人民銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映納入預(yù)算管理的財政資金的國庫單一賬戶；（2）財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)的用于預(yù)算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算的零余額賬戶；（3）財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于記錄、核算、反映預(yù)算外資金使用情況的預(yù)算外資金賬戶；（4）用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出的小額現(xiàn)金賬戶；（5）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)財政部批準(zhǔn)開設(shè)的特設(shè)賬戶。國庫單一賬戶集中了所有的財政資金，并且只有財政國庫部門才可以簽發(fā)支付命令。

（四）國庫集中支付以嚴(yán)格的監(jiān)督管理和控制體系為重要保障。

完善責(zé)任制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是有效發(fā)揮國庫職能的重要保障。國庫集中支付制度要充分發(fā)揮其強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴(yán)格的管理、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，包括財政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對資金和財務(wù)的監(jiān)督，事前、事中和事后的監(jiān)督等。這是國庫集中支付體系順利進(jìn)行的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

五、國庫集中支付制度應(yīng)與政府采購制度相互配合

國庫集中支付的顯著特點(diǎn)是資金的流轉(zhuǎn)鏈條短、速度快、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán)，因此填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對合理性、合法性和安全性，因為它無法徹底排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供貨商勾結(jié)起來共同侵吞財政資金的可能性，因而也就無法實現(xiàn)由“共謀博弈”向“囚徒博弈”的轉(zhuǎn)變，不能根本杜絕腐敗現(xiàn)象。政府采購制度遵循“公開、公平、公正”的原則，極大地增強(qiáng)了采購過程的透明度，在提高財政資金使用效益的同時，使腐敗行為失去了滋生的蔓延的土壤。因為此時支出部門只需將所需商品和勞務(wù)的規(guī)格和數(shù)量告知政府采購機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的招標(biāo)事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯(lián)系渠道。

六、完善國庫集中支付制度的具體設(shè)想

（一）改革現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制。

實行國庫集中支付制度，首先要改革財政部門現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置和現(xiàn)行的財政核算體系，建立國庫支付中心、會計核算中心、政府采購部門有機(jī)結(jié)合的支付體系，確立預(yù)算審核、資金支付、監(jiān)督管理為一體的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制。具體思路是：進(jìn)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，實現(xiàn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相分離。預(yù)算編制部門只負(fù)責(zé)編制預(yù)算和必要追加，不管執(zhí)行；國庫集中支付中心作為預(yù)算執(zhí)行部門則按照預(yù)算計劃具體執(zhí)行，兩者各司其職，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公開性，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度。

財政部門國庫資金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)財政資金整體調(diào)度，審核預(yù)算單位的資金使用安排，并下達(dá)資金支付指令，對資金撥付、使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)財政資金的出納、結(jié)算業(yè)務(wù)和國庫單一賬戶管理，并對國庫資金的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

資金支付中心是財政部門國庫資金管理機(jī)構(gòu)的直屬部門，負(fù)責(zé)為各預(yù)算單位建立支出總賬和分類賬，根據(jù)國庫資金管理機(jī)構(gòu)的支付指令通知銀行付款，并提供相應(yīng)的財務(wù)信息。

支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行接受人民銀行委托，根據(jù)支付中心的指令具體承辦財政資金的支付和結(jié)算業(yè)務(wù)。

(二)改進(jìn)資金管理方式

根據(jù)國庫集中支付制度的基本內(nèi)容和國外經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)建立單一賬戶和分類賬戶相結(jié)合的賬戶體系，實現(xiàn)集中資金、集中核算、集中支付。我國目前應(yīng)在堅持資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，取消各預(yù)算單位原來的一切賬戶，由國庫集中支付中心在人民銀行開設(shè)“國庫單一賬戶”，將所有財政資金都存放于該賬戶，并在預(yù)算單位需要實際支付時，將資金從國庫單一賬戶直接撥付供應(yīng)商。在此之前，資金應(yīng)該始終存放于國庫單一賬戶中。與此對應(yīng)的是建立國庫分類賬冊管理體系，即在國庫單一賬戶下為每個預(yù)算單位都設(shè)立支出總賬和分類賬，記錄它們各自的預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用情況。財政部門每年給預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，并審批預(yù)算單位提出的用款申請，委托支付中心辦理具體的支付手續(xù)按照這種資金管理方式，財政資金支付都在國庫單一賬戶體系下統(tǒng)一進(jìn)行，財政部門還要在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，通過零余額賬戶，對財政資金采取財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商。商業(yè)銀行支付的財政資金，每日與財政部門開設(shè)在中國人民銀行的國庫單一賬戶進(jìn)行清算。

（三）規(guī)范資金運(yùn)行程序。

資金管理方式的變革要求資金支付程序也隨之進(jìn)行改革。按照財政資金的用途和性質(zhì)，可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其他支出三大類，分別采取不同的方式進(jìn)行支付。

(四)實行國庫集中支付制度需要配套解決若干問題

國庫集中支付制度的改革者是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大，它不僅僅是簡單的將財政資金實行集中支付，要在實現(xiàn)與綜合財政預(yù)算、部門預(yù)算的有機(jī)結(jié)合、調(diào)整有關(guān)部門的職能分工，改進(jìn)基層會計機(jī)構(gòu)等多方面進(jìn)行配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐,需要做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作。一是實行財政預(yù)算改革,逐步推行部門預(yù)算。國庫集中支付要求預(yù)算具體準(zhǔn)確,而我國的預(yù)算編制比較粗糙,年中增加預(yù)算的隨意性大,集中支付后,人為的因素一定不小,改革的效果會大打折扣。因此根據(jù)預(yù)算法規(guī)定,細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容,推行市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的部門預(yù)算編制方法,將預(yù)算支出按部門和支出項目進(jìn)行細(xì)分,為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業(yè)務(wù)結(jié)算系統(tǒng)和信息處理系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng),為國庫集中支付制度推行提供必要的運(yùn)行條件。三是要制定《集中支付操作程序》、《國庫支票管理辦法》,修改《國庫條例》及其實施細(xì)則,修改《中國人民銀行會計制度》、《國庫會計核算辦法》、《財政總預(yù)算會計制度》等相關(guān)財政金融法規(guī),為國庫集中支付制度的推行提供必要的制度保障。(作者單位：人民銀行朔州市中心支行)