國債管理制度改革
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一、我國國債規(guī)模的實(shí)證分析
我國從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，累積發(fā)行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國國債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時期國債發(fā)行情況單位：億元
從表1可以看出，改革開放以來，我國國債發(fā)行規(guī)模的變化經(jīng)歷了三個階段：第一階段是1981-1990年，年均發(fā)行額僅為39.5億元，占同期財政收入規(guī)模很小。第二階段是1991-1993年，從1991年期發(fā)行規(guī)模第一次躍上了200億元的臺階，年均發(fā)行額大體在303.1億元左右。前13年的發(fā)行總量為1304億元。應(yīng)該說，這一時期的國債總量問題并不突出。第三階段是1994-1996年，1994年國債的發(fā)行額首次突破了1000億元大關(guān)，實(shí)際發(fā)行額為1028.6億元，比上年的395.6億元劇增了260%。1995年發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，突破了1500億元，1996年更是達(dá)到了1847.7億元，又比上年增長了近30%。由于一年期以內(nèi)（不含一年期）的短期國債需要在當(dāng)年償還，而不計入當(dāng)年發(fā)行規(guī)模，因此，實(shí)際發(fā)行額還不止這個數(shù)。進(jìn)入90年代以來，國債的發(fā)行規(guī)模幾乎呈幾何級數(shù)增長，遠(yuǎn)高于同期財政收入年均增長速度和GDP的年增長速度。
我國國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)入90年代以來迅猛增長的主要背景，在于自80年代初就確定了以“放權(quán)讓利”為主線的改革思路，致使“兩個比重”（財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全部財政收入的比重）迅速下降。與此同時，國家財政的職能范圍又沒有得到及時調(diào)整，國家的財政支出特別是中央財政支出居高不下，財政赤字不斷增加，加之金融市場還不發(fā)達(dá)，國債的
1987年國務(wù)院做出了財政部的向中央銀行透支的明確規(guī)定。因此，從1991年開始，為了彌補(bǔ)日益增加的財政赤字，國債的發(fā)行規(guī)模躍上了一個新臺階，首次接近200億元大關(guān)。1994年為了支持財政金融體制改革，理順財政銀行關(guān)系，我國正式確定了財政赤字不得向銀行透支或不得用銀行的借款來彌補(bǔ)的制度，至此，發(fā)行國債就成了彌補(bǔ)財政赤字和債務(wù)還本付息的唯一手段，從而導(dǎo)致了政府舉借國債的第二次飚升，年度國債發(fā)行額首次突破了千億元大關(guān)。
二、衡量國債規(guī)模的兩個主要指標(biāo)
1．債務(wù)負(fù)擔(dān)率。是國債累積額與同年GDP的比重。其計算公式是：債務(wù)負(fù)擔(dān)率=（歷年發(fā)行、尚未償還的國債累積額÷當(dāng)年GDP）×100%。它著眼于國債的存量，反映國債累積總量相對于同年經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的比例關(guān)系。這一指標(biāo)非常重要，因?yàn)樗菑膰窠?jīng)濟(jì)的總體和全局，而不是僅從財政收支上來考察和把握國債的數(shù)量界限。截至1996年年底，我國歷年發(fā)行、尚未清償?shù)膰鴤鄯e額為4265.84億元，大約占同年GDP的6.3%。這一數(shù)字，同美國的69%(1994)以及其他一些發(fā)達(dá)國家的同一指標(biāo)相比，似乎并不大。但是我們同時還應(yīng)該看到，近幾年來，我國國債的發(fā)行額每年都在以30%左右的速度遞增（1994、1995和1996年的遞增率分別為：58.99%、31.87%、26.95%），而且我國的舉債歷史并不長，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家其國債累積規(guī)模之所以如此龐大，是經(jīng)過了幾百年的時間積累下來的。如果我國按照目前的勢頭發(fā)展下去，那么要不了多久，我國的國債規(guī)模很可能會趕上已經(jīng)有幾百年舉債歷史的西方發(fā)達(dá)國家。
2．債務(wù)依存度。是國債發(fā)行額占同年財政支出的比重。其計算公式是：債務(wù)依存度=（當(dāng)年國債的發(fā)行額÷當(dāng)年財政支出額）×100%。它著眼于國債的流量，反映當(dāng)年財政支出對債務(wù)收入的依賴程度。在我國這一指標(biāo)的計算有兩種不同的口徑，一是以全國的財政支出作為分母，二是以中央財政支出作為分母。由于我國實(shí)行的是分級財政制度，國債是由中央財政來發(fā)行、掌握和使用的，所以，使用后一種口徑（即中央財政的債務(wù)依存度）更具有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)閲鴤吘故且环N有償性的收入，國家財政支出主要還是應(yīng)依賴于稅收，債務(wù)收入只能是一種補(bǔ)充性的收入。因此，國債規(guī)模的合理性主要可以根據(jù)這一指標(biāo)來判斷。從表2中可以看出，
自1994，我國中央財政的債務(wù)依存度就已經(jīng)超過了50%，而且一直呈攀升之勢。從表中我們可以得出,在1997年我國整個國家財政有1/4以上的支出、中央財政有近3/5的支出需要靠發(fā)行國債來維持。如果說26.8%的國家財政的債務(wù)依存度還沒有高到無法承受的地步的話，那么55.6%的中央財政債務(wù)依存度則無論從哪方面講都大大超出了國際公認(rèn)的安全線（15-20%）。以滿足社會公共需要為主要目標(biāo)的中央財政支出，其資金來源的一半以上要依賴于發(fā)行國債，這不僅與政府活動本身的性質(zhì)不符，而且照此發(fā)展下去，其潛在的風(fēng)險是不言而喻的。
從以上兩個指標(biāo)中可以看出，當(dāng)前我國的國債規(guī)模確實(shí)存在著一定的風(fēng)險。而且這一風(fēng)險主要體現(xiàn)在國債的發(fā)行規(guī)模（而非累積規(guī)模）偏大。國債發(fā)行規(guī)模的偏大又集中表現(xiàn)為中央財政的債務(wù)依存度偏高。三、債務(wù)依存度偏高的原因
債務(wù)依存度偏高是國債發(fā)行規(guī)模偏大的結(jié)果。債務(wù)依存度偏高既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)的原因。
（一）體制改革。隨著政府減稅讓利這一改革步伐的邁出，財政的虧空也越來越大，赤字連年不斷，而且只增不減。在允許財政向中央銀行透支的情況下，財政赤字同時靠向中央銀行透支和舉借國債兩種方式來彌補(bǔ)。但是向中央銀行透支必然導(dǎo)致通貨膨脹，為了抑制通貨膨脹，1994年徹底取消了財政向中央銀行的透支，這樣財政上的赤字就只能由舉借國債這一種方式來彌補(bǔ)。隨著彌補(bǔ)赤字方式的“雙軌制”轉(zhuǎn)入“單行道”，國債的發(fā)行規(guī)模亦由80年代和90年代初的幾十至幾百億元，一舉突破了千億元大關(guān)。
（二）稅收“缺位”。在改革前，與我國傳統(tǒng)的收入分配機(jī)制相伴隨的財政收入結(jié)構(gòu)是稅利并存，以利為主，而且來自國有企業(yè)的繳款占大頭。改革開放以后，伴隨著市場化的進(jìn)程，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和國家統(tǒng)管城市職工工資的格局相繼被打破，原有的財政收入渠道基本上不復(fù)存在了。然而，在人們的納稅一時尚未提高、稅收懲罰力度沒有到位、依法治稅的社會環(huán)境尚未確立的情況下，各種偷漏稅的行為處處滋生、蔓延，致使該征的稅不能全部征上來，國家稅收大量流失。1994年稅制改革后，這種矛盾雖然有所緩解，但仍然存在著許多問題。面對著如此“剛性”的財政支出，要改變充當(dāng)著財政收入體系主力軍的稅收的“缺位”問題可謂任重而道遠(yuǎn)。而這一過程自然造成了財政對國債的日益依賴，從而形成了國債的“越位”。
此外我們還應(yīng)看到非規(guī)范性政府收入的沖擊、借新債還舊債以及財政支出膨脹等原因也使國債規(guī)模迅速擴(kuò)大的重要原因。由于預(yù)算外收入、制度外收入等非
規(guī)范性政府收入的擠占，財政收入占GDP的比重迅速下降,而與此同時，這些非規(guī)范性財政收入則急劇擴(kuò)張。其所帶來的結(jié)果直接表現(xiàn)為財政收入占GDP比重的下降。但是財政支出并未隨之同步下降，其中借新債償舊債也占去了相當(dāng)?shù)谋壤?，支出的膨脹使得政府不得不求助于國債以渡過難關(guān)。由此便形成了財政支出膨脹→財
政赤字加大→國債發(fā)行規(guī)模增加→財政支出進(jìn)一步膨脹→國債發(fā)行規(guī)模再增加這樣一種連鎖反應(yīng)。
四、降低債務(wù)依存度，適度控制國債規(guī)模
國債使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和彌補(bǔ)財政赤字的重要來源，也是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。我國是多年的舉債歷史給經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展都帶來了一系列積極的作用。但是，發(fā)行規(guī)模把握不好，則可能是國家財政面臨一定的風(fēng)險，甚至還會造成債務(wù)危機(jī)和信用危機(jī)。從上述分析我們可以看出，兩個指標(biāo)中，債務(wù)負(fù)擔(dān)率在目前來看還有發(fā)展的余地，但是單純地從債務(wù)負(fù)擔(dān)率的判斷中得出這樣的結(jié)論未免有些倉促，因?yàn)閺膰鴤l(fā)行的增長速度來看，如果在今后不控制國債的發(fā)行規(guī)模，那么用不了幾年我們的雪球就會越滾越大，甚至超過西方發(fā)達(dá)國家用了幾百年才積累下來的數(shù)額。債務(wù)依存度尤其是中央財政債務(wù)依存度偏高則說明了中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期國民收入分配格局的扭曲，既國民收入分配過分向個人傾斜，財政集中的國民收入份額太少，財政收入的基礎(chǔ)薄弱。所以當(dāng)務(wù)之急是降低偏高的債務(wù)依存度，從宏觀上做出統(tǒng)籌安排，把握好國債的發(fā)行規(guī)模。首先，要重樹稅收的“主角”地位。進(jìn)一步完善稅制，把該征的稅全部征上來。稅收與國債在財政收入體系中是一種此增彼減的關(guān)系，國債的“越位”自然是稅收“缺位”的必然結(jié)果，所以讓稅收重新挑起“主力軍”的重?fù)?dān)是降低債務(wù)依存度的關(guān)鍵一步。為此，必須大力加強(qiáng)稅法建設(shè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都要更新舊的稅收觀念，樹立新型的征納稅關(guān)系。嚴(yán)堵稅收流失漏洞，使國家的稅收流失減少到最低界限。
其次，要清理政府收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不論形式如何，只要是政府取得的收入，本質(zhì)上都屬于財政性資金。因此，將分散在各部門、各地區(qū)的各種非規(guī)范性的政府收入，轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎韶斦块T統(tǒng)一調(diào)度、規(guī)范性的政府收入，擴(kuò)大經(jīng)常性的財政收入總量，對于降低債務(wù)的依存度來講，顯然具有打基礎(chǔ)的意義。第三，還本付息支出要“分流”。根據(jù)國債還本支出和利息支出的不同屬性，應(yīng)該采取不同的方法加以處理：還本支出，可以留在“債務(wù)預(yù)算”中，仍通過舉借新債的方法來解決，并以次使之成為一個實(shí)際上無需償還的永久性余額。利息支出，則須列入“經(jīng)常性預(yù)算”，以稅收為代表的經(jīng)常性財政收入作為資金來源，不能繼續(xù)指望于舉債。因?yàn)?，若將國債的利息支出和還本付息支出混為一談，統(tǒng)統(tǒng)依賴舉借新債的辦法去解決，那么，在發(fā)新債抵舊債的循環(huán)中，雖不會帶來一筆國債本金余額的變化，但由此而發(fā)生的利息支出額卻會日益增大。第四，要千方百計壓縮支出。導(dǎo)致國債發(fā)行的根本原因是財政赤字，出現(xiàn)赤字的原因一方面固然是由于非債務(wù)財政收入的不足，另一方面也可能是因?yàn)樨斦С鲞^大。由于國債發(fā)行固有的靈活性特征，政府通過發(fā)行國債取得財政收入相對比較便利，就可能會刺激政府放寬對自己的預(yù)算約束，進(jìn)一步擴(kuò)大財政支出，造成每年的國債發(fā)行額居高不下。由于財政支出的效益無法由市場自動的反映，我們目前必須加強(qiáng)各級人民代表大會特別是全國人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，控制財政支出的膨脹并通過政治程序監(jiān)督政府財政支出的效益。取消不必要的財政支出項目，控制國債規(guī)模。
國債的種類
一國的國債是由許多不同形式的具體國債構(gòu)成的。即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國家，單一的債務(wù)形式也極為少見，在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的資本主義國家更是如此。要充分而有效地運(yùn)用國債，建立合理的國債結(jié)構(gòu)是十分重要的。而要達(dá)到這一目標(biāo)的前提就是對國債進(jìn)行科學(xué)的分類。
國債的分類方法
國債可以從不同的角度進(jìn)行分類：按照發(fā)行區(qū)域可分為國內(nèi)的國債和國外的國債，簡稱“內(nèi)債”和“外債”。如我國于1998年發(fā)行“內(nèi)債”6508.6億元，發(fā)行外債80億元，那么發(fā)行的國債總額即為6588.6億元；按照償還期限可以分為短期國債、中期國債和長期國債，它們的期限分別為一年以內(nèi)、一年至十年及十年以上；按照流通與否，可以分為可轉(zhuǎn)讓債券和不可轉(zhuǎn)讓債券；按照發(fā)行方式可以分為強(qiáng)制國債、愛國國債和自由國債。此外還有其他的一些分類方式，這里不再一一列舉。不同的分類方法可以說明或解決不同的問題。
二、幾種主要的債券
最基本的一種國債分類方法是按照其流動行將國債分為可轉(zhuǎn)讓債券和不可轉(zhuǎn)讓債券?？赊D(zhuǎn)讓債券是指能夠在金融市場上自由買賣的國債，是各國政府國債的主要形式。它按照還本期限的長短又可分為國庫券、中期債券、長期債券和預(yù)付稅款券，其中每一種債券在期限、面額、付息方式、推銷方法、承購對象、發(fā)行目的、經(jīng)濟(jì)影響等方面，都有著不同的特點(diǎn)，因而往往被各國同時加以采用。其比重往往在70%以上。
1．國庫券。國庫券是政府短期國債的最主要形式，期限有3個月、6個月、9個月，最長不超過一年。一般采取不記名形式，不按期計息，債券上只有票面金額而不載明利率。但出售時按票面金額打一定折扣發(fā)行（折扣率按當(dāng)時的市場利率靈活確定），到期按票面金額十足還本，等于預(yù)扣利息。國庫券是各國資金市場上（短期金融市場）上的主要流通工具，在貨幣和信貸資金的融通活動中占有重要地位。是政府用于調(diào)節(jié)季節(jié)性資金余缺的重要手段。這是由于國庫券兼?zhèn)浒踩煽啃院透叨攘鲃有缘奶卣?，同時又是一種可以帶來利潤的資產(chǎn)，而且國庫券的面額多樣，可大可小，為認(rèn)購主體的多樣化提供了方便。
國庫券的承購者主要有三類。中央銀行、商業(yè)銀行和居民個人。國庫券是商業(yè)銀行的主要投資對象和中央銀行調(diào)節(jié)貨幣供給量的主要工具，發(fā)行國庫券可以在很大程度上導(dǎo)致銀行信用規(guī)模的擴(kuò)張。所以總的說來國庫券的發(fā)行對經(jīng)濟(jì)有擴(kuò)張性或膨脹性的影響。2．中、長期債券。中長期債券的特點(diǎn)是期限長，一般要注明利率，本息要分別計算。與國庫券的發(fā)行不同的是，中長期債券的發(fā)行不是用于彌補(bǔ)預(yù)算年度內(nèi)各級借間財政收入的淡旺差額，而實(shí)實(shí)在在是為了彌補(bǔ)整個預(yù)算年度內(nèi)的財政赤字。中長期債券的主要認(rèn)購者有儲蓄銀行、保險公司以及有養(yǎng)老基金和靠養(yǎng)老基金生活的人。因?yàn)橹虚L期國債的購買者都不是創(chuàng)造貨幣的機(jī)構(gòu)，所以也就減少了貨幣供給量增加的可能性，不會造成銀行信用的擴(kuò)大。從其與利息率的關(guān)系看，在市場資金供給量一定的條件下，大量發(fā)行較長期的債券，會使長期資金需求相對大于供給，而短期資金供給相對大于需求，從而抬高長期利率，因而造成投資和消費(fèi)的下降。所以，總的來講，中長期債券的發(fā)行對經(jīng)濟(jì)的影響一般是緊縮性的，或者說是中性的。
不可轉(zhuǎn)讓債券是不能在金融市場上自由買賣的債券，使各國政府債券的補(bǔ)充形式。它按發(fā)行對象的不同又可分為對居民個人發(fā)行的儲蓄債券和對特定金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的專用債券。這兩種債券的期限都較長，并且都有特定的發(fā)行對象，其不同點(diǎn)是儲蓄債券的發(fā)行條件優(yōu)于專用債券，專用債券的推銷方式帶有某些強(qiáng)制性。
三、國債種類的設(shè)計
科學(xué)、恰當(dāng)?shù)卦O(shè)計國債的種類結(jié)構(gòu)，對于國債的順利推銷、國債執(zhí)行不同時期的經(jīng)濟(jì)任務(wù)都有著重要的意義。國債結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計可以從三方面著手：一是種類力求多樣化，這是國債順利推銷的前提條件。二是國債的種類結(jié)構(gòu)應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的需要，即在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，要盡量擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)具有擴(kuò)張性作用的短期債券的發(fā)行，縮短國債的期
限結(jié)構(gòu)；在通貨膨脹時期，則要盡量擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)具有緊縮性影響的長期債券的發(fā)行，延長國債的期限結(jié)構(gòu)。三是國債的種類安排應(yīng)力爭使債息成本達(dá)到最小，就是在利率較高時期多發(fā)行短期債券，在利率較低時期多發(fā)行長期債券；預(yù)期利率看漲時集中發(fā)行長期債券，預(yù)期利率看跌時集中發(fā)行短期債券。
國債的發(fā)行
一、國債的發(fā)行
（一）國債的發(fā)行條件
國債的發(fā)行規(guī)模一旦確定，那么不管其種類如何，都必須經(jīng)歷一個推銷的過程。推銷的順利與否取決于一系列的條件。政府在推銷國債時，首先面臨的一個重要問題便是國債發(fā)行的一些基本條件，如債券的票面額、發(fā)行價格、利息率等的規(guī)定。債券票面額的大小，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國債的發(fā)行對象、人民生活水平、日常的交易習(xí)慣及國債的發(fā)行數(shù)額加以確定。隨著國債在我國政府財政中的地位和作用的日益提高，我國國債面額的設(shè)計也將逐步拉開檔次，而呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)；國債的發(fā)行價格應(yīng)力爭等于或接近票面價值，即要力爭平價發(fā)行，而避免按低于或原理票面價值的價格發(fā)行；國債的利息率應(yīng)當(dāng)參照金融市場利率水平、政府信用狀況和社會資金供給量等因素加以確定，同時還要考慮到政府在不同時期執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策的需要。
國債的發(fā)行方式
各國的國債發(fā)行方式多種多樣，各有特色，但大體上可以歸納為四種：
1．固定收益出售方式。這種推銷方式的特點(diǎn)是按預(yù)先確定的發(fā)行條件出售國債，認(rèn)購期限較短；發(fā)行條件固定；發(fā)行機(jī)構(gòu)不限。這種方式主要適用于可轉(zhuǎn)讓的中長期債券的發(fā)行。在市場利率穩(wěn)定的時候，這種發(fā)行方式對于政府是有利的。但在市場利率不穩(wěn)定時，可能導(dǎo)致一部分債券出售不動，還可能導(dǎo)致旺銷。
2．拍賣方式。其發(fā)行條件由投標(biāo)過程決定，拍賣過程往往是政府機(jī)構(gòu)直接組織的。這種方式主要適用于中長期債券。這種方式的適應(yīng)性較強(qiáng)，但是政府在其中往往處于被動的地位。
3．柜臺經(jīng)銷方式。這種發(fā)行方式期限不定、發(fā)行條件不定，適用于不可轉(zhuǎn)讓債券的發(fā)行。
4．直接銷售。即政府與認(rèn)購者直接見面交涉。這種發(fā)行的推銷機(jī)構(gòu)只限于財政部門，認(rèn)購者只限于有組織的集體投資者，發(fā)行條件通過談判來決定。它適用于某些特殊類型的政府債券的推銷。這種推銷方式有利于充分挖掘各方面的銷售資金，但是采用的范圍卻很狹窄。國債的推銷時間
國債推銷的時間安排有大體有三種不同的模式：
1．定期模式。即債券的發(fā)行時間有著固定可循的規(guī)律。這種推銷方法有助于投資者準(zhǔn)確地預(yù)期國債的推銷情況，形成承受政府債的習(xí)慣性心理。但其缺點(diǎn)是政府缺乏時間選擇的靈活性。
2．不定期模式。即政府債券的發(fā)行隨市場行情和政府財政狀況的變化而定，而不規(guī)定具體的推銷時間表。不定期模式有利于政府靈活把握國債的發(fā)行時間和發(fā)行時機(jī)，但是投資者卻缺乏準(zhǔn)確的預(yù)期。
3．常日模式。指政府債券每天都在金融市場上常日供應(yīng)，隨時發(fā)售，而不視其他條件的改變。這種模式的適用范圍非常狹窄，只有儲蓄債券采用這種模式。我國目前采用的是不定期模式，但是為了保證國債的順利推銷，也為了能夠與各種經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，我們應(yīng)該考慮將三種時間模式同時并用。
二、國債發(fā)行方式的改革
由于種種原因，我國國債發(fā)行量在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)仍將保持逐年增加的趨勢，為了保證逐年增加的國債發(fā)行量能夠低成本、高效率地發(fā)行出去，就必須對國債的發(fā)行方式進(jìn)行深入的改革，引入世界各國普遍采用的市場發(fā)行方式。為了建立規(guī)范的國債發(fā)行機(jī)制，提高國債信譽(yù)，降低籌資成本，保證政府籌資按期、足額地完成，并促進(jìn)國債管理的良性循環(huán)，政府開始著手建立國債發(fā)行市場。1991年，第一次實(shí)現(xiàn)了國債的承購包銷方式，從而在一定范圍內(nèi)改變了行政分配認(rèn)購國債的發(fā)行辦法。但是承購包銷是一種以市場化為基礎(chǔ)的發(fā)行方式，在利率沒有實(shí)現(xiàn)市場化以前，承購包銷對于價格的談判只是一種形式，因而不是真正意義上的承購包銷。因此，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)行國債的要求，根據(jù)大多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)發(fā)行方式的改變，引進(jìn)競爭機(jī)制，實(shí)行國債的招標(biāo)發(fā)行。
我國國債發(fā)行市場的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)階段的債券市場主要由國債市場、企業(yè)債券市場和金融債券市場三部分組成。國債市場自1981年重新啟動以來的發(fā)展，尤其是國債市場化改革十年所取得的成績是有目共睹的。從1988年開放國債二級市場至今，經(jīng)過市場管理者和參與者的共同努力，國債發(fā)行已經(jīng)建立了是商業(yè)銀行和證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)為主體的一級自營商的國債承銷組織，形成了國債銷售渠道和分銷網(wǎng)絡(luò)；在承銷人和發(fā)行人之間建立了一種法律關(guān)系，通過承銷合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以取代原先的行政附屬關(guān)系；完成了國債一級市場由零售向批發(fā)市場的飛躍，并在國債發(fā)行中引進(jìn)透明、公正、合理的招標(biāo)機(jī)制；國債期限、品種、付息方式及券面形式也實(shí)現(xiàn)了多樣化；市場改革提高了國家信譽(yù)和國債發(fā)行效率，大大降低了發(fā)行成本，是規(guī)模穩(wěn)步放大的國債發(fā)行一直比較順利，為支援國家建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在認(rèn)識到我國債券市場發(fā)展取得成績的同時，我們也應(yīng)對債券市場進(jìn)一步發(fā)展所必須面對的一些問題有清醒的認(rèn)識和深入的思考。目前我國國債市場的發(fā)展仍受著多種因素的制約與影響。一方面，國債的發(fā)展面臨著許多新的改革，這些改革是在原有改革的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，國債市場的發(fā)展不能脫離金融市場相對落后、銀行改革滯后這一事實(shí)的制約。
我國國債發(fā)行市場的完善
從世界各國的國債發(fā)行市場來看，高效率和低成本是任何一個經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中所期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。高效，是指盡可能縮短國債發(fā)行的時間；低成本，是指要比行政方式發(fā)行的成本低。政府作為市場經(jīng)濟(jì)中一個特殊的經(jīng)濟(jì)部門（或者說是公共部門），主要是為各個經(jīng)濟(jì)主體提供宏觀經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，進(jìn)行總量調(diào)控。但是作為置身于市場中的政府，也屬于千絲萬縷的市場經(jīng)濟(jì)中的一個分子，政府經(jīng)濟(jì)行為的有效性不僅會影響到其自身的能力和地位，對其周圍的市場主體也會產(chǎn)生很大的影響。因此，國債發(fā)行作為政府的一種經(jīng)濟(jì)行為勢必要追求高效率、低成本。這是世界各國國債市場總的發(fā)展趨向。就我國目前的情況看，要建立一個相對發(fā)達(dá)和完善的債券市場，近期內(nèi)至少應(yīng)該從以下幾個方面采取措施。1．合理設(shè)計國債期限結(jié)構(gòu)。長期以來，我國國債基本上是以3-5年期的中期國債為主，既沒有期限超過10年的長期國債，又幾乎沒有期限在1年以內(nèi)的短期國債，中期國債的期限結(jié)構(gòu)又比較單一，使得國債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結(jié)構(gòu)，使國債嚴(yán)重缺乏選擇性，不利于投資者進(jìn)行選擇，很難滿足投資者對金融資產(chǎn)期限多樣化的需求，從而大大縮小了國債的發(fā)行范圍，同時還造成了國債發(fā)行規(guī)模增加過快。
我國國債期限結(jié)構(gòu)的不合理既與設(shè)計缺乏科學(xué)性有關(guān)，也與受市場的客觀約束有關(guān)。我國的基金組織不發(fā)達(dá)，金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的資金都比較緊張，無力進(jìn)行長期投資，國債的消化主要靠居民個人，而我國居民的收入較低，結(jié)余有限，又沒有長期投資的能力。此外，由于我國金融市場起步較晚，人們對長期投資不很習(xí)慣，特別是對期限較長的國債投資難以適應(yīng)，所以期限較長的國債往往難以推銷，迫使發(fā)行者不得不將國債的期限逐步縮短?？梢姡袌鰧鴤谙薜倪x擇和需求，是期限設(shè)計必須考慮的一個重要問題。為此，我債的期限設(shè)計必須審時度勢，根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及市場需求的變化，適時調(diào)整期限結(jié)構(gòu)，使之既能滿足發(fā)行者資金使用期限的要求，又能適應(yīng)市場的需求。2．優(yōu)化國債的持有者結(jié)構(gòu)。在國債市場較發(fā)達(dá)的國家，國債持有者通常以專業(yè)機(jī)構(gòu)、政府部門為主，個人持有國債的比例較低。比如，美國個人持有國債的比例僅為10%左右，日本也不超過30%。而目前我國國債的持有者中，個人投資者的比例大概在60%以上。他們一般很少到國債交易市場去交易，其主要原因是，個人投資者一般屬于期滿兌付型，而且個人進(jìn)行國債交易很不方便。長期以來，在我國中央銀行不持有國債、專業(yè)銀行很少承購國債、國外投資者基本上不允許購買國債，這種極為單一的國債持有者結(jié)構(gòu)，已在相當(dāng)大的程度上制約了我國國債市場的規(guī)范和發(fā)展。因此，要改變這種狀況，必須要改善和優(yōu)化國債持有者的結(jié)構(gòu)。可以考慮配合貨幣政策的運(yùn)用，打破中央銀行不能持有國債的框框，保持中央銀行持有一定比例的國債，這對其控制貨幣供應(yīng)量是十分有利的。此外，還應(yīng)該允許商業(yè)銀行直接進(jìn)入國債市場。允許商業(yè)銀行持有一行數(shù)額的國債既有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，又有利于貨幣供應(yīng)量的調(diào)節(jié)。而且，持有風(fēng)險小、收益高、流動性強(qiáng)的國債同持有先進(jìn)、同業(yè)拆借、中央銀行存款相比，也是專業(yè)銀行最理想的二級儲備。各國的國債發(fā)行方式都是歷史形成的，體現(xiàn)了各國自己的特色。但是以上的幾個規(guī)范性特征也說明，盡管世界各國的情況有很大不同，但是對政府債券的發(fā)行方式與條件的認(rèn)識也有許多共同之處。而且各國政府債券的發(fā)行市場有很多共同的規(guī)律。因此，在發(fā)展我國的國債市場時，既要考慮本國的特定歷史條件，也要基本上走世界大多數(shù)國家所走過的道路。國債的認(rèn)購主體
國債認(rèn)購主體的不同，對經(jīng)濟(jì)造成的影響有著很大的區(qū)別。在國債發(fā)行規(guī)模一定的條件下，常常會因?yàn)閼?yīng)債主體的不同而其國債的運(yùn)用產(chǎn)生截然不同的效果。國債的認(rèn)購主體可以分為民間組織和公共機(jī)構(gòu)。民間組織又可以分為企業(yè)和居民個人。企業(yè)有銀行企業(yè)和非銀行企業(yè)。公共機(jī)構(gòu)則有中央銀行和政府部門。以上的組織和機(jī)構(gòu)都可以作為國債的買者，并且其購買行為會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響。按照經(jīng)濟(jì)影響的不同，通?？砂褔鴤恼J(rèn)購主體分為銀行系統(tǒng)和非銀行系統(tǒng)。銀行系統(tǒng)包括中央銀行和商業(yè)銀行；非銀行系統(tǒng)包括公眾和政府部門。不同主體認(rèn)購國債的經(jīng)濟(jì)影響
公眾認(rèn)購國債
公眾主要包括居民個人、工商企業(yè)、非銀行金融機(jī)構(gòu)以基礎(chǔ)銀行以外的各種投資摺9讜謁械墓葉際欽淖鈧饕泄赫摺6諶瞎汗臼淺鲇諭蹲駛虼⑿畹哪康摹9誄泄赫?，以掗槗Q嵩斐燒С鲇朊竇渲С齙淖唬換嵩黽踴蚣跎倬彌械幕醣夜└?，但愉\贍芤鶚諧±實(shí)畝淌輩ǘR虼?，公种R瞎汗木糜跋煲話閌恰爸行浴鋇?，即峨E緇嶙芐棖蠹炔換岵┱判雜跋歟膊換崠唇羲跣雜跋臁?/P>
政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購國債
政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購國債實(shí)際上僅是政府部門內(nèi)部的資金轉(zhuǎn)移，或說是政府各部門銀行存款賬戶之間的資金余缺調(diào)劑，也就是說“是從政府的一個口袋轉(zhuǎn)入另一個口袋”。一般不會對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生任何擴(kuò)張或緊縮性影響。只不過隨著政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購國債而將一部分資金使用權(quán)轉(zhuǎn)交給財政部，從而使資金在使用方向或是具體用途上發(fā)生變化。所以，政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購國債的經(jīng)濟(jì)影響完全是“中性”的。
商業(yè)銀行認(rèn)購國債
商業(yè)銀行認(rèn)購政府債券的經(jīng)濟(jì)影響取決于商業(yè)銀行本身有沒有超額準(zhǔn)備金。如果商業(yè)銀行有超額準(zhǔn)備金，那么通過資金的使用和轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟(jì)中增加相當(dāng)于認(rèn)購債券額一倍的貨幣量。如果商業(yè)銀行沒有超額準(zhǔn)備金，那么其購買國債的經(jīng)濟(jì)影響則與社會公眾購買國債的影響相同。
中央銀行購買國債
中央銀行認(rèn)購政府債券，一般可以通過三個途徑：一是從財政部直接購買；二是從二級市場上購買；三是從商業(yè)銀行購買。但無論是哪一種途徑，其結(jié)果都會增加商業(yè)銀行系統(tǒng)的準(zhǔn)備金，從而造成銀行存款的倍數(shù)擴(kuò)張，貨幣供給量將多倍增加。
二、選擇應(yīng)債主體的原則
力求多樣化
首先，國債應(yīng)債主體的廣泛與否直接關(guān)系到政府運(yùn)用國債的規(guī)模及國債的順利推銷。要通過發(fā)行國債籌集到大量的資金，一個不容忽視的關(guān)鍵問題就是國債的銷售面要非常的廣。而只有國債應(yīng)債主體能夠力求多樣化，銷售面和發(fā)行范圍才能越寬闊，政府債券的可運(yùn)用規(guī)模及籌集資金的余地就越大，順利推銷也就越有保證。因此，應(yīng)該把一切有可能在國債上投資的個人、單位、團(tuán)體等都力求納入國債的發(fā)行范圍。其次，國債應(yīng)債主體的廣泛多樣也是政府執(zhí)行不同時期國債管理政策的前提條件。如前所述，國債應(yīng)債來源不同，對經(jīng)濟(jì)造成的影響有著很大的差別。如銀行系統(tǒng)購買國債將給經(jīng)濟(jì)帶來擴(kuò)張性影響，非銀行系統(tǒng)購買國債對經(jīng)濟(jì)的影響則是“中性”的。利用國債應(yīng)債主體的選擇和變化來執(zhí)行不同時期的經(jīng)濟(jì)政策，則是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要途徑。與經(jīng)濟(jì)形勢相適應(yīng)
在經(jīng)濟(jì)處于低潮或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，政府應(yīng)盡量從銀行來借入資金，二不向非銀行系統(tǒng)借入或少向非銀行系統(tǒng)借入資金，以求擴(kuò)大貨幣供給，增加消費(fèi)和投資需求，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于高漲或通貨膨脹時期，政府則應(yīng)力圖擴(kuò)大非銀行系統(tǒng)持有國債的比例，減少或不向銀行系統(tǒng)借債，以求減少通貨膨脹的可能性，壓縮投資和消費(fèi)需求，抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過旺趨勢。
在我國，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，1996年經(jīng)濟(jì)“軟著陸”的成功，目前經(jīng)濟(jì)正由賣方市場向買方市場過渡。許多產(chǎn)品、原料大量過剩，而另一方面則有許多重要的原材料嚴(yán)重短缺，生產(chǎn)處于低靡狀態(tài)；加之東南亞金融危機(jī)席卷亞洲，也波及到了中國。國內(nèi)、國際的環(huán)境綜合造成了我國目前的經(jīng)濟(jì)萎縮。在這種情況下，與貨幣政策的時滯性與復(fù)雜性相比，通過財政政策啟動經(jīng)濟(jì)增長自然是目前我國加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度、啟動經(jīng)濟(jì)增長的一項重要措施。而國債作為一種重要的財政分配范疇和日漸廣泛的信用資產(chǎn)，歷來是國民經(jīng)濟(jì)管理中靈活而有效的工具。針對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢和宏觀調(diào)控要求，政府在選擇國債應(yīng)債主體時，就應(yīng)該主要向銀行系統(tǒng)發(fā)行債券，以刺激經(jīng)濟(jì)的增長。1998年8月18日，國務(wù)院面向四大銀行發(fā)行的2700億元特別國債以及9月4日增發(fā)的1000億元國債，就是政府利用銀行的擴(kuò)張效應(yīng)啟動經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)選擇。
國債的償還
在發(fā)行期舉借的國債，到期便要進(jìn)行還本付息。還本付息的方式有很多種，如付息的方式可以采用按期分次支付法，這種方法適用于期限較長的國債的償還，可
以把集中的負(fù)擔(dān)分散化；還可以采用到期一次支付法，這種方法適用于期限較短或超過一定期限后隨時可以兌現(xiàn)的債券。還本的方法有分期逐步償還法、抽簽輪次償還法、到期一次償還法、市場購銷償還法以及以新替舊償還法。選擇哪一種償還方式對政府靈活調(diào)節(jié)債務(wù)負(fù)擔(dān)的分布、對經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展都有著重要的意義。理論上講，利息應(yīng)該從經(jīng)常項目來支付。因?yàn)榻?jīng)常項目的資金來源主要是稅收，如果將利息與本金合并計算，那么由于每一筆債券都要支付利息，所需要發(fā)行的債券會越滾越大。所以利息應(yīng)該通過稅收所籌集到的資金來支付，列入“經(jīng)常性預(yù)算”。對于本金的支付，國際上通行的做法是發(fā)新債還舊債，按照這種方法來償還國債，則可能有一筆債務(wù)是終生不用償還的，這會影響政府的債信。但是，如果人們有能力在銀行定期的存入一筆款項，那么他就有能力購買不斷升值的國債，正如銀行的流動存款資金永遠(yuǎn)都在上升一樣，社會上總會存在著一些閑置資金，所以這種方法也有其可行性。這樣也就不會影響每年正常的發(fā)債規(guī)模，否則每年的債窆婺V謝嵊邢嗟幣徊糠侄際?用于上一年債務(wù)的利息與本金償付的。國債的管理
與國債運(yùn)行有關(guān)的一切活動都屬于國債管理。所以我們上文提到的所有問題都屬于國債管理的內(nèi)容。面對當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我們更應(yīng)該理清國債管理思路，積極穩(wěn)妥地做好今后的國債管理工作。具體而言：
第一，國債管理工作應(yīng)真正體現(xiàn)出政策管理的視野和高度，沿著配合和服務(wù)與政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的軌道前行，而不能“越軌”。第二，適度控制當(dāng)前國債規(guī)模的增長速度。1994年以來，我國國債規(guī)模增長很快，年度發(fā)行規(guī)模平均增長28.5%左右，年底累計余額的年均增幅約為34.3%。雖然從國債負(fù)擔(dān)率這項指標(biāo)來看并不算高，但是考慮到我國恢復(fù)發(fā)債的時間補(bǔ)償，財政收入占GDP的比重較低，以及近幾年來國債余額的增長率大大高于GDP的增長率這一事實(shí)，從中長期來看，我們必須執(zhí)行適度從緊的財政政策，適當(dāng)控制國債規(guī)模的增長速度。
第三，適度增加向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國債的份額。我國的國債主要面向個人發(fā)行，其利率水平是參照銀行存款利率確定的。這就決定了國債發(fā)行利率必須高于銀行存款利率，而且其期限不能太長。在目前我國居民的投資渠道較少、居民儲蓄傾向較高和城鄉(xiāng)儲蓄存款穩(wěn)步增長的情況下，面向個人發(fā)債不失為一種穩(wěn)健的做法。但是，由于面向個人發(fā)行債券發(fā)行期過長、發(fā)行成本過高、債券期限較短等問題，以及存在國債規(guī)模越來越大的實(shí)際情況，必須考慮向銀行等金融機(jī)構(gòu)多發(fā)行國債。這樣不僅可以使國債期限品種多樣化，而且能夠降低國債發(fā)行成本。此外，開展公開市場業(yè)務(wù)的重要前提之一，就是金融機(jī)構(gòu)持有一定數(shù)量的國債。顯而易見，隨著公開市場業(yè)務(wù)的逐步擴(kuò)大，金融機(jī)構(gòu)必須適當(dāng)增加國債的持有量。第四，建立具有較高安全性和流動性的國債市場。一般而言，國債市場問題比發(fā)行問題更為重要。一個具有較高安全性和流動性的國債市場，不僅便于確定新發(fā)國債的發(fā)行條件，而且能為其他籌資人發(fā)行債券建立成本標(biāo)準(zhǔn)。同時，它還有利于金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債管理，便于中央銀行利用國債市場開展公開市場業(yè)務(wù)。
