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編者按：本論文主要從我國為什么沒有形成第三次土地革命；“土地革命”的詮釋；“土地革命”基本模式；為什么沒有形成第三次土地革命等進行講述，包括了“土地革命”其含義是指土地制度的重大變革，或是土地所有制的重大革新、農(nóng)地制度改革對農(nóng)村社會的穩(wěn)定至關(guān)重要、新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度不均衡誘發(fā)制度變遷與創(chuàng)新等，具體資料請見：

內(nèi)容摘要：上世紀90年代中期我國出現(xiàn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象被學(xué)界稱之為“第三次土地革命”或“新土地革命”，但近十年的實踐表明全國并未形成新的土地革命。本文從“土地革命”的概念詮釋著手，指出了土地制度變遷與創(chuàng)新對農(nóng)地資源合理配置及農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)性作用。根據(jù)制度變遷與創(chuàng)新的兩大基本模式，從四大誘變因素分析了我國沒有形成第三次土地革命的原因。結(jié)合我國農(nóng)地使用權(quán)變革的實踐，探究了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙性因素，進一步討論了有可能誘發(fā)我國農(nóng)地制度變遷的重大因素及其模式變化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地土地革命制度變遷農(nóng)地流轉(zhuǎn)

我國為什么沒有形成第三次土地革命

20世紀90年代中期在中國農(nóng)村經(jīng)歷了十余年的家庭承包經(jīng)營制之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出徘徊局面，“三農(nóng)”問題初顯端倪。一戶一農(nóng)的小規(guī)模的土地經(jīng)營方式已經(jīng)無法解決農(nóng)村社會生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)性矛盾，即土地、資本要素快速流出農(nóng)村，而大量的農(nóng)村剩余勞動力的流出受阻。這種結(jié)構(gòu)性扭曲現(xiàn)象表明中國農(nóng)村社會與經(jīng)濟的發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)，原有的農(nóng)地制度變遷與創(chuàng)新勢在必行，農(nóng)地流轉(zhuǎn)就應(yīng)運而生。有學(xué)者稱中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象是繼“”、“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”之后中國土地的“第三次革命”。但是與學(xué)界研究的結(jié)論不相一致的是，“土地流轉(zhuǎn)”并未在全國范圍內(nèi)縱深展開，沒有象家庭承包制那樣形成由點到面的一統(tǒng)化，也就沒有達到“革命”的目的——最終解決“三農(nóng)”問題?！靶峦恋馗锩睘楹卧谥袊鴽]能真正形成，當(dāng)前農(nóng)村土地制度變遷與創(chuàng)新的障礙性因素是什么，都是值得進一步探討的重大問題。

“土地革命”的詮釋

“土地革命”其含義是指土地制度的重大變革，或是土地所有制的重大革新，或是土地使用制的重大創(chuàng)新，或是二者兼而有之。從其內(nèi)涵來看，土地革命既要改變?nèi)藗冊谡加?、使用土地上的關(guān)系問題，更要解決土地作為一種生產(chǎn)要素在經(jīng)濟發(fā)展、尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展上怎樣配置利用好的問題。因此，土地革命從一定意義上說是一個國家政治、經(jīng)濟變革的基礎(chǔ)或前兆。

土地革命引起不同農(nóng)地制度的更替，提高土地要素配置效率建國初期的“農(nóng)有農(nóng)用”的，符合并滿足了農(nóng)民占有土地的心理需要，其激勵作用是顯而易見的。1952年與1949年相比，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長了48.5%，年均增長14.1%；糧食總產(chǎn)量增長42.8%，平均增長12.6%。1978年起始的土地家庭承包責(zé)任制又是同期中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高速增長的最主要原因。計量研究表明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任前所作的貢獻率為46.89%，大大高于提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，降低農(nóng)用生產(chǎn)要素價格等其他要素所作的貢獻。

“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地制度雖在一定程度上減輕了我國工業(yè)化進程中的土地成本投入，并從計劃體制上拿走土地剩余來扶持國家工業(yè)化，對整個國家來說做出了巨大的貢獻。但這種忽視區(qū)情、國情的農(nóng)地制度，對農(nóng)地資源合理配置及農(nóng)業(yè)的危害也是極其驚人的。這種“一大二公”的土地制度首先導(dǎo)致勞動監(jiān)督成本太高．同時，該產(chǎn)權(quán)制度的目標是追求社會內(nèi)的不平等減少到最低制度，因而這種制度不提供勞動激勵，從而出現(xiàn)了勞動激勵缺乏的問題。

農(nóng)地制度改革對農(nóng)村社會的穩(wěn)定至關(guān)重要農(nóng)地制度的實質(zhì)就是界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、規(guī)范人們使用和處置農(nóng)地行為的規(guī)則，其核心就是調(diào)整人們與土地的系列權(quán)益關(guān)系。其合理與否事關(guān)農(nóng)民的基本權(quán)益，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展，影響農(nóng)地利用效率和農(nóng)村社會的進步。農(nóng)地制度的設(shè)計與推行關(guān)鍵要解決二個層面上的問題：一是農(nóng)地所有權(quán)問題。所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)的實現(xiàn)。明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是使農(nóng)戶進入土地市場、實行等價交換、平等競爭的基礎(chǔ)。目前我國農(nóng)地集體所有的土地制度，產(chǎn)權(quán)主體是模糊的。誰為集體，誰是集體的合法代表，誰擁有土地的終極占有權(quán)，都因這個集體缺乏人格化而使農(nóng)地所有權(quán)“虛化”。這種“虛化”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可能成為我國新一輪土地制度變革的重大誘致性因素。二是農(nóng)地的使用權(quán)問題。作為獨具特色的中國現(xiàn)行農(nóng)地制度，其所有權(quán)概定為農(nóng)村集體組織，而使用權(quán)則從集體組織剝離開來賦予給農(nóng)戶。完整的農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)該含有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，以及通過使用土地隨之獲取的收益權(quán)。由于產(chǎn)權(quán)模糊不清及土地權(quán)能不全，引起我國農(nóng)地權(quán)益糾紛日益增多的現(xiàn)象。無論是在土地承包、土地調(diào)整，還是在土地征收征用、土地流轉(zhuǎn)中，縣、鄉(xiāng)、村等強勢組織不同程度地侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，剝奪農(nóng)民土地使用的處置權(quán)，爭奪農(nóng)地的剩余索取權(quán)，給農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展造成巨大的隱患。因此，在城市化、工業(yè)化、信息化迅猛推進的中國，縱使擁有配套完整的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和先進的生產(chǎn)技術(shù)，如果農(nóng)地產(chǎn)權(quán)概定不清，農(nóng)地制度的激勵或約束功能受到削弱，必然導(dǎo)致農(nóng)地配置利用的績效低下，危及農(nóng)村的穩(wěn)定乃至整個國家的安危。

“土地革命”基本模式

“土地革命”本質(zhì)上是一種制度的變遷與創(chuàng)新。按照制度經(jīng)濟學(xué)原理，制度變遷有兩種類型或模式——誘致性制度變遷與強制性制度變遷。前者是由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行，促使現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的制造。而后者與前者相反，是“由政府命令或法律引入和實行”。從建國后我國農(nóng)地制度變遷的路徑來看，“”和“一大二公”的土地制度的推行是典型的國家主導(dǎo)下的對農(nóng)地制度的強制性變革。而家庭承包責(zé)任制的推行則是二者的有機結(jié)合。該制度先在全國局部地區(qū)誘發(fā)，由于符合中國農(nóng)村、農(nóng)民的需要，得到國家肯定后通過相關(guān)法規(guī)條例在全國范圍內(nèi)強制推行，從而完成新土地制度從誘發(fā)點到強制面的和諧統(tǒng)一。土地的家庭承包經(jīng)營制是特定時期國家利益和農(nóng)民利益、國家意志和農(nóng)民意志的整合。從現(xiàn)行中國政治與經(jīng)濟體制的特點來看，誘致性制度變遷與強制性制度變遷模式的有機結(jié)合仍是今后中國農(nóng)地制度變遷與創(chuàng)新的最佳選擇。任何一種新的農(nóng)地制度的推行，必須使國家利益集團、集體利益集團和農(nóng)民利益集團在土地的預(yù)期收益上達到相對均衡，這也是今后一個時期農(nóng)地制度變遷或者是所謂“土地革命”必須考慮的一個根本出發(fā)點。

為什么沒有形成第三次土地革命

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度不均衡誘發(fā)制度變遷與創(chuàng)新，有四種因素引起制度不均衡。制度選擇集合改革。技術(shù)改變。制度服務(wù)的需求改變。其他制度安排改變。從目前中國現(xiàn)狀來看，以上四大農(nóng)地制度的誘變因素雖然存在，但存在著程度不足問題，尤其是存在著區(qū)域差異巨大的問題，沒有形成農(nóng)地制度變遷的“大氣候”。

農(nóng)戶作為基本的經(jīng)營單位，制度選擇的集合沒有發(fā)生根本改變

世界農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本模式是農(nóng)戶經(jīng)營（發(fā)達國家為農(nóng)場經(jīng)營），其區(qū)別僅僅是經(jīng)營規(guī)模的大小。因此，任何一種農(nóng)業(yè)制度不能撇開農(nóng)戶經(jīng)營的基本模式，即使有其他資金注入農(nóng)業(yè)形成農(nóng)業(yè)企業(yè)，但均不能改變農(nóng)戶分散經(jīng)營這樣一個客觀存在。這一特征在發(fā)達國家如此，在人多地少的中國更是如此。土地家庭承包經(jīng)營制的實行既順應(yīng)世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的潮流，也是中國農(nóng)地制度變更過程中的一種理性選擇?？隙ㄞr(nóng)戶經(jīng)營，選擇農(nóng)戶作為農(nóng)地配置利用的基本單元符合中國國情，這也是兩種制度變遷模式必須考量的基礎(chǔ)性因素。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高了土地的產(chǎn)出率

土地作為農(nóng)業(yè)的最重要的生產(chǎn)資料，其產(chǎn)出率深受土壤肥力、大量降水、水熱組合差異等自然因素的影響。雖然機械化、電器化以及化學(xué)、生物技術(shù)等的推廣運用，能夠提高單位土地的產(chǎn)出水平，擴大經(jīng)營規(guī)模。但土地的產(chǎn)出物及其質(zhì)量深受地域因子影響，不可能象工業(yè)生產(chǎn)那樣在全球不同地域推行同一制度、生產(chǎn)同一產(chǎn)品，獲取同樣的效益。目前來看，由于我國農(nóng)地類型復(fù)雜、山地多、平原少、水熱等條件差異巨大，任何一種農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣運用，不能改變我國農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的局面。因此從技術(shù)層面上看第三次土地革命的時機還未到來，過分強調(diào)通過土地流轉(zhuǎn)來實施土地的規(guī)模經(jīng)營從而否定農(nóng)戶經(jīng)營顯然不符合中國國情。

農(nóng)民肯定現(xiàn)行農(nóng)地制度，但服務(wù)需求集中在農(nóng)民土地權(quán)益的有效保護之上

現(xiàn)行的農(nóng)地制度運行20多年，對農(nóng)民解決溫飽問題和農(nóng)村社會的穩(wěn)定起到了關(guān)鍵性作用。但隨著農(nóng)地非農(nóng)化進程的迅速加快，農(nóng)民的土地權(quán)益受到其他利益集團嚴重侵害。相關(guān)資料表明，80%以上的農(nóng)民贊同繼續(xù)實行現(xiàn)有的農(nóng)地制度，但也有60%以上的農(nóng)民對現(xiàn)有農(nóng)地制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種問題表示不滿，其焦點集中在強勢利益集團在農(nóng)地征收、征用、農(nóng)地調(diào)整上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的侵害。國家利益集團、集體利益集團已從現(xiàn)行農(nóng)地制度獲取了巨大的社會效益和經(jīng)濟效益，解決了糧食問題和農(nóng)村社會的溫飽問題，因此兩大利益集團均贊成維持現(xiàn)有農(nóng)地制度。農(nóng)民利益集團盡管對農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)保護不力頗有異議，但對現(xiàn)行農(nóng)地制度持肯定意見的仍占支配地位。因此現(xiàn)行農(nóng)地制度只有進一步完善的問題，尤其是在土地處置權(quán)、收益權(quán)上進一步完善，真正給予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)。

中國現(xiàn)行農(nóng)村制度改革步履緩慢，與農(nóng)地制度創(chuàng)新不相“合拍”

由于二元社會結(jié)構(gòu)的長期影響，支撐我國農(nóng)村社會發(fā)展的種種制度如戶籍制度、稅費制度、社會保障制度等等有的是農(nóng)民非農(nóng)化的障礙、有的還是一片空白。正是由于這些制度的殘缺，使絕大多數(shù)農(nóng)民把其一生的生產(chǎn)、生存希望寄托在農(nóng)地上。農(nóng)民考慮農(nóng)地的功能首先考慮的是社會保障功能，而農(nóng)地的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能無形中受到削弱。只要其他農(nóng)村制度沒有發(fā)生根本改變，農(nóng)民就不會同意改變目前“人均分配”的土地制度，因為土地是農(nóng)民乃以生存的基本財富。“第三次土地革命”之所以不能得到絕大多數(shù)農(nóng)民的響應(yīng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能由點到面迅速蔓延，不可忽視的因素就是農(nóng)村其他制度的不配套、不完善。

對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的反思

農(nóng)地作為一種重要的財產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以商品形式進入要素市場并在不同主體之間流動是農(nóng)村土地市場發(fā)展的一種必然現(xiàn)象。相關(guān)調(diào)查表明，從1990年初期到2002年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生的頻率是呈明顯上升的趨勢。近二年來由于中央的農(nóng)村稅費改革政策的調(diào)整以及糧價的上升，農(nóng)地流轉(zhuǎn)頻率降低，部分進城農(nóng)民重新“返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”。我國從法律規(guī)定及政策上允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，各地也嘗試了不同形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地還是沒有由點到面真正地流轉(zhuǎn)起來。筆者認為，目前有幾大障礙因素影響我國有序進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

產(chǎn)權(quán)主體虛置，導(dǎo)致基層組織“越位”

由于我國現(xiàn)行農(nóng)民使用權(quán)的主體是虛置的，而這種虛置的土地所有權(quán)歸屬關(guān)系就決定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者是其他基層組織有機會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中充當(dāng)主體角色，從而剝奪了農(nóng)民主動參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的處置權(quán)，即流轉(zhuǎn)權(quán)。由于土地產(chǎn)權(quán)主體不明或主體錯位，實質(zhì)上增大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本。因為中國農(nóng)村社會各種利益集團在土地流轉(zhuǎn)過程中追求各自的利益。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)角度看，當(dāng)農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中預(yù)期效益不定，預(yù)期成本有可能增大時，農(nóng)民或農(nóng)民群體會做出自發(fā)性反應(yīng)，不在現(xiàn)有農(nóng)地制度上做出任何調(diào)整，要么自己繼續(xù)耕作利用土地，要么棄耕撂荒。要解決當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“流而不轉(zhuǎn)”、“轉(zhuǎn)而不暢”的問題，首當(dāng)其沖還是要解決農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)問題，要賦予農(nóng)民土地的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民獲得實實在在的土地財產(chǎn)權(quán)利。當(dāng)農(nóng)民擁有完整的土地財產(chǎn)權(quán)利后，就會根據(jù)市場的變化規(guī)律轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

農(nóng)地功能呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性缺陷，過重的社會保障功能使農(nóng)地的流轉(zhuǎn)受阻嚴重

合理的農(nóng)地配置利用方式是充分發(fā)揮農(nóng)地的生態(tài)功能、生產(chǎn)功能，從而帶動和加強農(nóng)地的社會保障功能，最終取得土地開發(fā)利用的生態(tài)效益、生產(chǎn)效益、社會效益的有機統(tǒng)一。我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度造成農(nóng)地的三大功能相互沖突，阻礙了農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行的農(nóng)地制度強調(diào)均分土地，這種配置農(nóng)地的行為實際上是強化了農(nóng)地的社會保障功能，弱化了農(nóng)地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。當(dāng)土地作為農(nóng)民生存與發(fā)展的最重要的社會載體時，擁有一定數(shù)量的土地就成為每一個農(nóng)村人口的基本生存權(quán)利。生產(chǎn)功能要求農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，生態(tài)功能要求用養(yǎng)地結(jié)合，保障功能要求農(nóng)地均分，這種農(nóng)化功能結(jié)構(gòu)性矛盾構(gòu)成了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的又一重大屏障。過重的農(nóng)地社會保障功能，不利于農(nóng)地、資本、勞動力要素的相互優(yōu)化組合，不利于農(nóng)地向種田能手相對集中，不利于農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化進程，不利于農(nóng)地資源的合理配置及形成合理的農(nóng)地流向。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場供需不平衡，農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性能差

我國農(nóng)戶經(jīng)營效益和農(nóng)村勞動力之間存在著雙重不穩(wěn)定性。對于大多數(shù)農(nóng)戶來說，土地經(jīng)營效益低下或非農(nóng)就業(yè)形勢較好時轉(zhuǎn)出土地的意愿相對較強，但當(dāng)非農(nóng)就業(yè)環(huán)境惡化或經(jīng)營土地的效益轉(zhuǎn)好時，轉(zhuǎn)出土地的意愿相對較弱并有可能要回已轉(zhuǎn)出的土地。對于農(nóng)地經(jīng)營大戶而言，由于農(nóng)田設(shè)施、機械化設(shè)備等的投入較大，要求轉(zhuǎn)入具有較長期限的農(nóng)地來經(jīng)營。

目前廣泛存在的農(nóng)地供求矛盾使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性矛盾。供給方面短期多且農(nóng)戶分散，需求方面長期多且要求集中，從而形成有效供給和有效需求均不足，可以轉(zhuǎn)出的土地轉(zhuǎn)不出，想轉(zhuǎn)入的土地缺少供給對象。由于缺乏長期穩(wěn)定的市場供給機制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“隱性市場化”普遍出現(xiàn)，突出表現(xiàn)在“口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少”；“短期協(xié)議多，長期協(xié)議少”；“農(nóng)戶之間私下流轉(zhuǎn)的多，按規(guī)定和程序流轉(zhuǎn)的少”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場混亂、無序的局面表明支撐農(nóng)地市場發(fā)育的制度銜接不上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)和實施細則必須近快出臺和完善?！耙婪?、有序、有償”由點到面地推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建我國規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制是今后相當(dāng)長一段時期我國農(nóng)地制度建設(shè)的一項重大任務(wù)。

相關(guān)問題的進一步討論

土地制度的變遷與創(chuàng)新是農(nóng)地資源優(yōu)化配置利用的必然選擇

就當(dāng)前中國農(nóng)地制度來看，有可能誘發(fā)土地革命的因素有二：土地所有權(quán)的變革，這是雷同于國營企業(yè)改革的一大難題，關(guān)鍵在于解析產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的驅(qū)動作用，因此在多元化社會的中國，土地產(chǎn)權(quán)的多元化應(yīng)該成為土地制度改革的一大趨勢；土地使用權(quán)的變革，在土地非農(nóng)化進程加快、農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)進程緩慢的工業(yè)化時代，中國選擇怎樣的土地使用權(quán)變革模式值得各界商榷。人多地少，地域差異巨大，選擇多種多樣的土地使用模式應(yīng)是我國農(nóng)地資源可持續(xù)配置利用的大勢所趨。

農(nóng)地制度變遷模式問題值得高度關(guān)注

林毅夫曾指出：“強制性制度變遷是由國家通過一系列立法和行政命令來實現(xiàn)的。制度的公共物品特性使得制度的自發(fā)傳播常常低于社會最優(yōu)水平。因此，由國家提供制度比私人生產(chǎn)更有效……”從制度效用的角度該論斷無疑是正確的，但在中國農(nóng)地制度變遷與創(chuàng)新過程中兩種創(chuàng)新模式怎樣結(jié)合仍有討論的必要。農(nóng)地制度變革應(yīng)考慮自下而上的過程，農(nóng)民及其集體組織的萌動、呼應(yīng)是新土地革命的關(guān)鍵所在。