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【內(nèi)容提要】如果真正要講社會(huì)保障不能私有化，要講的就是國(guó)家怎么承擔(dān)自己的義務(wù)，而不是國(guó)家怎么剝奪農(nóng)民的權(quán)利。但是我們有些人現(xiàn)在講的不是給農(nóng)民提供公費(fèi)醫(yī)療，而是剝奪農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，然后讓他終身當(dāng)?shù)柁r(nóng)自己種地養(yǎng)老。在這種情況下所謂社會(huì)保障不能私有化是完全講顛倒了。因?yàn)檫@里講的不是社會(huì)保障而是“社會(huì)剝奪”，或者說(shuō)是社會(huì)“負(fù)保障”，即剝奪農(nóng)民的權(quán)利。土地如果說(shuō)與“保障”有關(guān)，那也只能是享受保障的權(quán)利，享受保障的權(quán)利不能落實(shí)到個(gè)人（所謂“不能私有化”），那還叫保障嗎？

農(nóng)村土地問(wèn)題首先是公民權(quán)問(wèn)題

稅費(fèi)改革后，土地問(wèn)題成為當(dāng)今農(nóng)民問(wèn)題的新熱點(diǎn)。正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所張曉山先生所說(shuō)，土地制度的核心是權(quán)利主體，而權(quán)利主體建設(shè)從來(lái)就不是一個(gè)純粹經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。我認(rèn)為這是非常重要的，實(shí)際上這也不是什么新觀點(diǎn)。馬克思主義本身就有這種觀點(diǎn)。1902年列寧在與民粹派論戰(zhàn)時(shí)便指出：我們作為社會(huì)主義者對(duì)土地私有制沒(méi)有什么好感，但“在警察國(guó)家里提出土地國(guó)有化的要求，就等于助長(zhǎng)一切官僚習(xí)氣”。所以，談土地所有制不能拋開(kāi)政治社會(huì)背景。大家都知道我們的民主建設(shè)任重道遠(yuǎn)，而且在土地問(wèn)題上經(jīng)常出現(xiàn)“警察解決問(wèn)題”。在這種情況下我們抽象地談國(guó)有、集體、個(gè)人所有制恐怕都很成問(wèn)題。

現(xiàn)在在土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)上有人主張國(guó)有制、有人主張集體制、有人主張私有制。可是在中國(guó)目前的條件下，到底什么所有制，到底哪一種產(chǎn)權(quán)是真正得到保護(hù)的呢？大家知道，在前不久，由郎咸平挑起的論戰(zhàn)中很多人說(shuō)國(guó)有產(chǎn)權(quán)受到侵犯。但在我們這里國(guó)有產(chǎn)權(quán)受到的這種侵犯并不是以私人產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)為前提的。中國(guó)以強(qiáng)權(quán)為背景的化公為私和以強(qiáng)權(quán)為背景的化私為公是同時(shí)進(jìn)行的。一方面無(wú)制約的權(quán)力侵害公民的私人財(cái)產(chǎn)，一方面這種權(quán)力也在侵害公民的集體財(cái)產(chǎn)，而左手把百姓的私產(chǎn)以“國(guó)家”名義奪來(lái)，右手又把這些“國(guó)產(chǎn)”裝進(jìn)自己的私囊，這種我稱(chēng)之為“尺蠖效應(yīng)”的戲法不是天天在變嗎？國(guó)有、私有是如此，“集體”又如何？現(xiàn)在據(jù)說(shuō)農(nóng)地就是集體所有制，可是我們現(xiàn)在在征地過(guò)程中不僅農(nóng)戶(hù)沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，即使社區(qū)集體也沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，整個(gè)還是政府行為。因此嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，在目前的這種條件下，也就是“權(quán)力侵害權(quán)利”的問(wèn)題如果不能解決，我們談什么“有”的所有權(quán)恐怕都是空的。

我們現(xiàn)在談地權(quán)問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是解決“圈地運(yùn)動(dòng)”造成的問(wèn)題。如果僅僅從理論來(lái)談，當(dāng)然是用土地私有制對(duì)這種問(wèn)題解決最有效。土地不是農(nóng)民的，有權(quán)者就可以隨意拿走；是農(nóng)民的，要征地就得農(nóng)民的同意，而且是以他能接受的價(jià)格的自愿交易。但是實(shí)際上，正如張曉山先生所說(shuō)，以城市征地拆遷而言，法律承認(rèn)的房產(chǎn)私有權(quán)也擋不住強(qiáng)征。即使把土地所有權(quán)交給農(nóng)民，在目前的條件下要征也還是能征。換個(gè)角度講，我們現(xiàn)在雖然不承認(rèn)農(nóng)戶(hù)土地的所有權(quán)，但畢竟從法律上已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)戶(hù)有土地使用權(quán)，而且我們說(shuō)，這個(gè)使用權(quán)可以長(zhǎng)達(dá)30年，而且法律也肯定這種使用權(quán)是物權(quán)，可以交易?，F(xiàn)在征用土地，雖不需要與農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)所有權(quán)，但至少還要購(gòu)買(mǎi)使用權(quán)。可實(shí)際上這個(gè)使用權(quán)的交易是否是建立在雙方合意的基礎(chǔ)上呢？是否達(dá)不成合意則要等農(nóng)民30年使用期期滿(mǎn)再來(lái)征呢？當(dāng)然不會(huì)，現(xiàn)在有權(quán)力的人要征土地，別說(shuō)三十年，三個(gè)月都不會(huì)等。在這個(gè)問(wèn)題上完全不存在合意原則。因此在這個(gè)問(wèn)題上，我覺(jué)得地權(quán)問(wèn)題背后實(shí)際上是一個(gè)公民權(quán)問(wèn)題。

歷史上土地私有化兼并的誤讀與真相

我們現(xiàn)在否定農(nóng)民擁有產(chǎn)權(quán)的一個(gè)很重要的理由，就是農(nóng)民一旦有了私有權(quán)就會(huì)發(fā)生土地兼并，就會(huì)產(chǎn)生無(wú)地農(nóng)民。但我覺(jué)得事實(shí)可能恰好相反，前年我在哈佛參加過(guò)一個(gè)關(guān)于中國(guó)土地問(wèn)題的研討會(huì)，會(huì)上有人提出中國(guó)應(yīng)該實(shí)行農(nóng)地私有制。當(dāng)時(shí)有一位美國(guó)學(xué)者提出如果實(shí)行私有制是否會(huì)產(chǎn)生無(wú)地農(nóng)民的問(wèn)題？但是中國(guó)人卻沒(méi)有這樣問(wèn)，相反，當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的幾位中國(guó)人紛紛站起來(lái)用非常激烈的言詞譴責(zé)土地私有制。他們譴責(zé)土地私有制的理由恰恰是：實(shí)行了土地私有制我們就不那么容易把農(nóng)民從土地上趕走了。那幾位發(fā)言人都是土地管理部門(mén)的人，他們說(shuō)：實(shí)行了農(nóng)民土地私有制我們就不能搞土地批租，不能搞土地批租我們沒(méi)法“經(jīng)營(yíng)城市”，我們的城市就不能發(fā)展得那么快。說(shuō)得簡(jiǎn)單一點(diǎn)，如果實(shí)施土地私有制，就不能搞“賣(mài)地財(cái)政”了。理論家說(shuō)土地私有制的害處是使農(nóng)民失去土地，而實(shí)際管理土地的官員卻說(shuō)土地私有制的害處就是妨礙他們?nèi)φ嫁r(nóng)民的地。一方是坐而論道的，一方是實(shí)際管理土地的，我相信大家有能力判斷哪個(gè)說(shuō)的更符合實(shí)際。

第三，過(guò)去我們?cè)跉v史學(xué)上講得最可怕的一個(gè)問(wèn)題是租佃制，說(shuō)租佃制就是土地私有、自由買(mǎi)賣(mài)導(dǎo)致土地兼并，甚至導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)等等。這是土地私有制的理論反對(duì)者中最厲害的意見(jiàn)之一。但是他們對(duì)歷史知道多少，對(duì)土地制度史又知道多少？關(guān)于這些，我寫(xiě)過(guò)一些文章，這里只簡(jiǎn)單講幾個(gè)數(shù)字。我們講土地兼并，到底兼并到什么程度呢？我們往往不做計(jì)量分析。根據(jù)我初步的計(jì)量分析，三、四十年代即民國(guó)年間，在不同的地方有過(guò)不同的地權(quán)分布樣本，根據(jù)目前我們看到的47個(gè)地權(quán)分布樣本的基尼系數(shù)平均值，當(dāng)然這個(gè)平均不是非常精確，因?yàn)闆](méi)辦法加權(quán)，每個(gè)樣本的數(shù)量我們不知道。但我認(rèn)為，誤差不會(huì)太大。地權(quán)集中的基尼系數(shù)在舊中國(guó)之前平均是0.53。橫向來(lái)講，當(dāng)時(shí)世界上幾乎所有國(guó)家的地權(quán)分布系數(shù)都比中國(guó)高，也就是說(shuō)中國(guó)的地權(quán)集中程度是最低者之一。那時(shí)中國(guó)當(dāng)然有社會(huì)危機(jī)，但你能相信危機(jī)的根源就是土地私有導(dǎo)致地權(quán)集中嗎？

縱向來(lái)講，今天中國(guó)并沒(méi)有土地私有制，但由于這些年來(lái)權(quán)力干預(yù)下的“二田制”、“圈地運(yùn)動(dòng)”等因素，中國(guó)目前已經(jīng)有大量的無(wú)地農(nóng)民，而農(nóng)地（使用權(quán)）分布已有相當(dāng)大的不平均：按照美國(guó)加州大學(xué)河濱分校格里芬等幾位學(xué)者根據(jù)中國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)做的統(tǒng)計(jì)，1990年代初中國(guó)農(nóng)戶(hù)實(shí)際使用土地分配的吉尼系數(shù)達(dá)到了0.41，而另一份研究更表明，這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶(hù)使用土地的基尼系數(shù)，在進(jìn)行過(guò)土地重分的地區(qū)達(dá)到了0.47，沒(méi)有重分過(guò)的地區(qū)更高達(dá)0.50，跟我前面講的中國(guó)前的平均值相差并不遠(yuǎn)。我們?cè)诩炔凰接幸膊蛔杂少I(mǎi)賣(mài)的情形下，用權(quán)力這根杠桿撥弄十幾年，不也同樣達(dá)到了地私有自由買(mǎi)賣(mài)了兩千年才達(dá)到的“兼并”水平嗎？其實(shí)，中國(guó)歷史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。這和我們現(xiàn)在看到的情況一致。

被顛倒的農(nóng)民“社會(huì)保障不能私有化”

最后而且最重要的是：在所謂土地保障問(wèn)題上，很多人把問(wèn)題講顛倒了。他們講土地是保障，講“社會(huì)保障不能私有化”。的確，社會(huì)保障是不能私有化。但這個(gè)概念根本講的是承擔(dān)社會(huì)保障的義務(wù)不能私有化。也就是說(shuō)你不能讓人自己保障自己，而必須由社會(huì)或者國(guó)家或者社區(qū)等等來(lái)保障農(nóng)民。至于享受社會(huì)保障的權(quán)利則從來(lái)就是“私有化”的。比如說(shuō)享受公費(fèi)醫(yī)療權(quán)利的是我們每一個(gè)“私人”，而不是“國(guó)家”。但買(mǎi)單的責(zé)任是國(guó)家。國(guó)家買(mǎi)單給一個(gè)個(gè)“私人”看病，那是社會(huì)保障，如果反過(guò)來(lái)是私人買(mǎi)單給“國(guó)家”看病，那還叫“社會(huì)保障”嗎？所謂不能私有化是指掏錢(qián)的義務(wù)你不能要農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)，得由國(guó)家、社區(qū)或者企業(yè)來(lái)支付?？涩F(xiàn)在這項(xiàng)義務(wù)不是從來(lái)就私有化的嗎？對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)我們根本就沒(méi)有什么社會(huì)保障，從來(lái)都是讓農(nóng)民自生自滅。即所謂“社會(huì)保障不能私有化”的問(wèn)題在中國(guó)根本就不存在。中國(guó)即使在時(shí)代，社會(huì)保障義務(wù)一直就是國(guó)家不承擔(dān)或者承擔(dān)得很少，也就是“私有化”了的。

因此，如果真正要講社會(huì)保障不能私有化，要講的就是國(guó)家怎么承擔(dān)自己的義務(wù)，而不是國(guó)家怎么剝奪農(nóng)民的權(quán)利。但是我們有些人現(xiàn)在講的不是給農(nóng)民提供公費(fèi)醫(yī)療，而是剝奪農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，然后讓他終身當(dāng)?shù)柁r(nóng)自己種地養(yǎng)老。在這種情況下所謂社會(huì)保障不能私有化是完全講顛倒了。因?yàn)檫@里講的不是社會(huì)保障而是“社會(huì)剝奪”，或者說(shuō)是社會(huì)“負(fù)保障”，即剝奪農(nóng)民的權(quán)利。土地如果說(shuō)與“保障”有關(guān)，那也只能是享受保障的權(quán)利，享受保障的權(quán)利不能落實(shí)到個(gè)人（所謂“不能私有化”），那還叫保障嗎？

如果說(shuō)現(xiàn)在土地是農(nóng)民生活的最后保障，那的確如此。但假定土地是農(nóng)民的保障，那到底是“土地使用權(quán)”給農(nóng)民提供的保障多，還是“土地所有權(quán)”給農(nóng)民提供的保障多呢？有種說(shuō)法完全不符合邏輯：似乎農(nóng)民只有“使用權(quán)”倒有了保障，如果所有權(quán)給了農(nóng)民，反而農(nóng)民的保障會(huì)變少了。這等于說(shuō)自耕農(nóng)是沒(méi)有保障的，淪為佃農(nóng)他反而有保障了，這不是胡說(shuō)八道嗎？這種說(shuō)法居然盛行一時(shí)，恐怕是有些國(guó)人缺乏基本邏輯思維能力的體現(xiàn)。眾所周知，所謂所有權(quán)，就是使用權(quán)、用益權(quán)、處分權(quán)……等一組權(quán)利的總和。也就是說(shuō)所有權(quán)包涵使用權(quán)，使用權(quán)不包涵所有權(quán)。農(nóng)民有了所有權(quán)也就保證了使用權(quán)，即使他自愿轉(zhuǎn)讓了使用權(quán)，也還可以自愿收回。但沒(méi)有所有權(quán)的話，使用權(quán)的保證只會(huì)更少，因?yàn)樗姓呖梢允栈厮?。然而現(xiàn)在有些人卻想要人相信：給了農(nóng)民所有權(quán)他們就會(huì)無(wú)地可用，剝奪了他們的所有權(quán)反而可以不愁沒(méi)地種了！

防范圈地運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵何在

但是我這里還要回到張曉山先生的說(shuō)法。關(guān)于地權(quán)問(wèn)題，實(shí)際上要解決的是兩個(gè)問(wèn)題。一是什么樣的地權(quán)安排能夠提高土地利用效率，一是什么樣的地權(quán)安排能夠防止出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。而我認(rèn)為今天中國(guó)地權(quán)問(wèn)題的核心是如何防范由于地權(quán)引起危機(jī)的問(wèn)題。尤其是政府土地政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是防危機(jī)，而不是農(nóng)地利用效率怎么最大的問(wèn)題。防范圈地運(yùn)動(dòng)就是防范地權(quán)危機(jī)，防范圈地運(yùn)動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上最有效的方法就是把地權(quán)交給農(nóng)民而不是交給官員。當(dāng)然，如前所述，即使是使用權(quán)你真正尊重它就不會(huì)產(chǎn)生圈地問(wèn)題，如果不尊重，所有權(quán)也照樣會(huì)受侵犯。

實(shí)際上，中國(guó)農(nóng)村自1995年以后一直大規(guī)模地進(jìn)行著土地以外的生產(chǎn)要素的私有化過(guò)程，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的私有化其實(shí)已經(jīng)完成。而如果要講公平的私有化，在所有的私有化形式中，老實(shí)說(shuō)農(nóng)地的私有化是最容易做到起點(diǎn)公平的。正如費(fèi)孝通先生當(dāng)年說(shuō)過(guò)的：土地就擺在那里，大家眾目睽睽，小偷偷不走，強(qiáng)盜拿不去，也不像其他資產(chǎn)可以通過(guò)評(píng)價(jià)上下其手。我國(guó)歷史上就常有計(jì)口授田，而、大包干也都是把土地平分給全體農(nóng)民。如今有人認(rèn)為沒(méi)收富人土地不公平，但從沒(méi)人說(shuō)中的土地分配環(huán)節(jié)有什么大的不公平問(wèn)題。然而其他公產(chǎn)的私有化就不同了，企業(yè)資產(chǎn)的私有化一般都是化給了“掌勺者”，很少按起點(diǎn)公平的原則來(lái)操作，就相當(dāng)于把公社土地變成社長(zhǎng)的私人莊園，而讓社員給他打工，或者連打工也不許，干脆把他們趕走。像這樣最難做到公平——實(shí)踐中確實(shí)也是最不公平的企業(yè)私有化都搞了，而最容易做到起點(diǎn)公平的土地私有化，有人卻認(rèn)為決不能做，這是什么道理呢？

當(dāng)然，也要注意到農(nóng)民無(wú)法抵制權(quán)力（Power）的剝奪，尤其中國(guó)目前的權(quán)力很難建立制約機(jī)制。關(guān)于地權(quán)問(wèn)題實(shí)際是跟農(nóng)民集體談判權(quán)利掛鉤的，但農(nóng)民的集體談判權(quán)利又和結(jié)社自由有密切的關(guān)系，因?yàn)槿绻r(nóng)民沒(méi)有結(jié)社自由，所謂農(nóng)民的集體很可能是一種官辦的集體，這種集體可能本身就是農(nóng)民權(quán)利的剝奪者，而不是農(nóng)民權(quán)利的捍衛(wèi)者。因此真正的農(nóng)民集體是自由結(jié)合的集體，這就產(chǎn)生了集體中的民主性問(wèn)題。歷史的比較研究表明，在農(nóng)民一盤(pán)散沙情況下單獨(dú)的個(gè)體小農(nóng)很容易被剝奪（這里說(shuō)的是被權(quán)力剝奪，不是所謂自由買(mǎi)賣(mài)造成的“兼并”）。存在傳統(tǒng)農(nóng)村公社的地區(qū)進(jìn)行這種剝奪反而要困難一些。

這一切都說(shuō)明，當(dāng)前在土地關(guān)系上建立權(quán)利主體的問(wèn)題遠(yuǎn)不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。我們必須在政治、社會(huì)和法律等層面為農(nóng)民維護(hù)自己的合理權(quán)益創(chuàng)造條件。其實(shí)，如果可以拋開(kāi)這些問(wèn)題，僅僅從純經(jīng)濟(jì)的角度講，假設(shè)我們現(xiàn)在已有比較好的民主、憲政與法制，從純經(jīng)濟(jì)意義上談土地，我認(rèn)為土地的絕對(duì)私有權(quán)的確是有不少問(wèn)題，因此絕對(duì)土地私有權(quán)即使在西方資本主義國(guó)家也是不存在的，或者說(shuō)土地作為私有權(quán)對(duì)象的有條件性、限制性要比其他產(chǎn)權(quán)多。但是其之所以如此，最根本的問(wèn)題并不在于土地兼并，也不在于社會(huì)保障，而在于土地的區(qū)位壟斷與公益性的國(guó)土整治之間的矛盾?；谶@種矛盾，幾乎所有的國(guó)家，包括發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都保留有一個(gè)最終的公共利益，即國(guó)家的最終征地權(quán)。比如在損害公益的情況下，在地主利用區(qū)位壟斷漫天要價(jià)的情況下可以行使政府定價(jià)。但這里有一個(gè)條件，就是什么是公益以及在什么情況下實(shí)施單方定價(jià)？在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的憲政條件下，行使這種權(quán)力要有十分嚴(yán)格的公共監(jiān)督和近乎苛刻的條件，實(shí)際的行使很困難，但在中國(guó)這種權(quán)力非常容易被濫用。在中國(guó)這種情況下，考慮到非經(jīng)濟(jì)以外的條件，我甚至覺(jué)得對(duì)這種政府最終定價(jià)權(quán)的限制可以比其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更嚴(yán)格。也就是說(shuō)授予農(nóng)民的土地權(quán)利可以比其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更大、更剛性化。即使需要限制農(nóng)民的土地權(quán)利，或者擴(kuò)張官府的土地干預(yù)，也應(yīng)該到將來(lái)政治民主了再說(shuō)。