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【論文關(guān)鍵字】國土規(guī)劃征地可持續(xù)發(fā)展

【論文摘要】土地的價值在于其源源不斷的生命力，它是一切存在的源泉。在全球化的今天，中國的土地制度正發(fā)生潛移默化的變化，“公”（國土規(guī)劃）的勢頭日漸高漲。從各國土地立法的“公”到中國土地立法之“公”，反映在兼顧公與私的立法理念上，中國國土征地規(guī)劃是通過公私交融實現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)始人之一威廉·配第有這樣一句名言：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！庇纱丝梢娡恋貙ι鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性?？梢哉f土地是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。中國是一個農(nóng)村人口占總?cè)丝诮^大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地作為社會保障的替代物，為農(nóng)民提供基本的生活保障，減低了流民和失業(yè)對社會的沖擊力度，成為維護(hù)社會公平、穩(wěn)定的重要因素。然而，土地問題無法單獨存在，它隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化。怎樣認(rèn)識土地源源不斷的生命力需要聯(lián)系歷史、社會、經(jīng)濟(jì)來思考和分析。同時，土地的稀缺性和不可再生，以及日益顯著的人多地少的全球性社會現(xiàn)象，又促使國際社會逐漸認(rèn)識到必須確立對于土地本質(zhì)的共同認(rèn)識。運用全局觀念的思維，從國土規(guī)劃入手，發(fā)展性的思考土地的生命在于——“公”的價值。

本文中的“公”指的是國土規(guī)劃。國土規(guī)劃是對國土資源的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)劃，它以協(xié)調(diào)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境為宗旨，以國土資源的綜合開發(fā)、生產(chǎn)力的合理布局、生態(tài)環(huán)境的綜合整治與保護(hù)為主要內(nèi)容，并按一定程序編制國土開發(fā)整治方案。國土規(guī)劃再具體細(xì)化到土地規(guī)劃上就是文中的“公”。但是現(xiàn)實中規(guī)劃本身因缺乏彈性而無法適應(yīng)信息社會的多種變化，其勢必影響規(guī)劃的可操作性及優(yōu)勢作用的發(fā)揮。所以，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，重新重視并積極開展國內(nèi)各方面的規(guī)劃工作正越來越成為國家經(jīng)濟(jì)社會工作的重要內(nèi)容，成為全球性的趨勢。這樣看來，只有設(shè)計好國土規(guī)劃中的“公”，土地才能展示其無盡的生命光彩。

一、傳統(tǒng)土地之“公”

人類社會自古以來就將財產(chǎn)視為幫助自己以理性方式追求幸福的一個基本的要素，也是為過上健全而非墮落生活的一個不可或缺的工具。所以說，私有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)權(quán)的客觀存在反映出土地所有權(quán)。

在這里需要轉(zhuǎn)換一下思路，所謂土地所有權(quán)并非只具備“私”的屬性，其實土地的“公”才體現(xiàn)真正的本質(zhì)。土地立法的核心是土地的權(quán)屬問題。不同的歷史潮流帶來不同的立法精神，使得土地的權(quán)屬問題在東西方世界里形成了截然不同的格局。歷史證明，古今中外，土地立法無不落腳為“公”。

1、各國土地立法的“公”——社會整體價值

土地資源具有和別的資源不同的屬性，其不可再生性使得一旦投資開發(fā)，確定用途，再要改變會十分困難。但是土地的利用關(guān)系又與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國家的根本利益密切相關(guān)。因此，當(dāng)今世界的大多數(shù)法治國家，立法者一方面強(qiáng)調(diào)私有權(quán)神圣不可侵犯，另一方面又強(qiáng)調(diào)土地的利用必須符合社會利益，也就是在傳統(tǒng)的“私”中滲入“公”的因素。即便是以私有制為主的資本主義國家，土地在利用上依然實行國家統(tǒng)一管理。所以說，符合社會根本利益是體現(xiàn)土地立法的價值取向。

資本主義市場經(jīng)濟(jì)中，各種社會勢力力求最大限度的控制資源與謀取利潤，土地作為有限但又無法或缺的資源，成為各利益集團(tuán)競相爭奪的對象。因此，盡管資本主義市場經(jīng)濟(jì)的大多數(shù)資源靠市場調(diào)節(jié)來分配，然而，政府卻又在土地資源的使用上進(jìn)行一定程度的干預(yù)，以此解決傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)的痼疾。[英國政府在1947年《規(guī)劃法》中所包含的一個重要內(nèi)容就是土地開發(fā)權(quán)歸政府所有，1975年的《社區(qū)土地法》為英格蘭地方政府征購、調(diào)配及出售土地用于開發(fā)等提供了法律保證。

德國的土地規(guī)劃起源更早，自1860年起，便以保證規(guī)劃優(yōu)先原則實行了對國土的規(guī)劃。1960年以后進(jìn)入發(fā)展式規(guī)劃階段，以對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)查分析作為編制規(guī)劃依據(jù)，同時規(guī)劃又反作用于社會經(jīng)濟(jì)，通過投資計劃對其發(fā)展起調(diào)節(jié)作用。

當(dāng)代美國國土規(guī)劃的社會功能特別明顯：通過經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在美國，土地利用規(guī)劃與控制是地方政府的責(zé)任。1916年紐約市頒布了第一項綜合區(qū)劃法令來控制土地的使用、建筑高度與容積率。1922年，美國商業(yè)部認(rèn)為土地控制對商業(yè)發(fā)展有益，因此頒發(fā)了《標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃實行法案》，此法案使州政府可授權(quán)給市政府以同等權(quán)力。

日本的國土規(guī)劃政策特點是著重于宏觀的直接調(diào)控，同時實行間接的微觀調(diào)控。對國土規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃所確定的各類區(qū)域內(nèi)的土地利用，以法律的手段加以限制管理。《城市規(guī)劃法》、《農(nóng)地法》、《森林法》、《自然公園法》、《自然環(huán)境保護(hù)法》鑒于土地私有制下的土地交易的活躍以及土地交易對土地利用的影響，日本在《國土利用規(guī)劃》中專門對土地轉(zhuǎn)移作出了詳細(xì)規(guī)定。

由上述各國國土規(guī)劃的歷史演進(jìn)可見，立法采取從土地利用的公共性及土地利用發(fā)展的優(yōu)勢和制約條件來實現(xiàn)土地的社會整體價值，以此賦予其生命。

2、中國土地立法之“公”——以農(nóng)為生，守地為業(yè)

在古代土地所有制構(gòu)成中，土地國有制、地主土地所有制、農(nóng)民土地所有制等多種形態(tài)并存（也存在其他如村社所有制、家族所有制等），三者交織在一起，互為消長盈縮，構(gòu)成一條曲折起伏的經(jīng)濟(jì)曲線，貫穿于整個封建社會。其中居于主導(dǎo)地位的是地主土地所有制，它決定了古代經(jīng)濟(jì)的運行方式，確定了社會的性質(zhì)。

建國后，由于受到前蘇聯(lián)國家主義思想的影響，片面強(qiáng)調(diào)國家利益和集體利益至上的理念。以至藐視私人所有權(quán)，藐視個人利益的保護(hù)長期存在于司法實踐中。這也就使得土地的“公”向其反方向前進(jìn)，就是最大私有的趨勢。

從孫中山先生的三民主義平均地權(quán)的政治主張出發(fā)，中國的內(nèi)部實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的管理模式，即土地及其他生產(chǎn)資料歸公社、大隊、小隊三級集體所有。這是中國特色的“公”——集體所有。在實行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制以后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農(nóng)村集體土地的控制。只是變換了方式，通過政策和法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性控制。

二、土地立法理念——兼顧“公”與“私”

任何試圖使一個事物變得極為絕對的同時，就必然會出現(xiàn)人們所不希望看到的負(fù)效應(yīng)的發(fā)生。如果只是論述土地的“公”，而置“私”不顧就一定會走向極端化。人類文明早期，無論是在西方還是在東方，土地所有權(quán)都是在“公權(quán)”與“私權(quán)”間徘徊著。

東方和西方世界在分別經(jīng)歷了絕對的個人主義與片面的國家主義之后，面對資源的日益緊缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)需求，對于所有權(quán)又有了新的認(rèn)識，即“所有權(quán)社會說”的興起。所有權(quán)對所有社會財富持有者來說包含了利用所有物增加社會財富的義務(wù)和由此引出的社會相互依存。他所做的只是完成某種社會工作。只是通過讓其支配的財富發(fā)揮價值來擴(kuò)大社會財富。由此，我們可以看到，資源的價值性越來越趨向于公益與私權(quán)的雙重屬性。較為符合社會發(fā)展的立法宗旨應(yīng)該是謀求社會公共利益與個人財富積累之間的平衡。

1、財產(chǎn)權(quán)雖負(fù)有社會義務(wù)，但也應(yīng)適用平等保護(hù)原則

因為對于一般公法上的限制行為，財產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因承擔(dān)公法義務(wù)所遭受損失，但財產(chǎn)征收則不然，財產(chǎn)被征收時，須等到具體的征收行為公告后，權(quán)利人才會得知自己的權(quán)利將遭受征收的損害。因此，此種少數(shù)人為公共利益而犧牲，已違反了“個案法律之禁止原則”，被征收人所受即為特別之犧牲，如不予補(bǔ)償，有失公平。

2、容許國家運用公權(quán)力以合法的形式對具有財產(chǎn)價值的權(quán)利造成損害，目的是增加社會公共利益

對財產(chǎn)權(quán)利人而言，該損害意味著一個特別的犧牲，國家作為公眾利益的合法代表，理應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時，只有補(bǔ)償才能使個別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；在原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，目標(biāo)就是平衡兩種利益的失衡。這意味著，社會公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國家自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補(bǔ)償產(chǎn)生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現(xiàn)。

尋求雙重的平衡，突出立法的“公”，土地的生命由此而來。

三、“公”“私”交融的資源可持續(xù)發(fā)展——中國征地的國土規(guī)劃

歷史為鑒，理念為鏡，落實到中國的土地立法制度設(shè)計之上，就中國征地的國土規(guī)劃，公與私的交融方可達(dá)到資源可持續(xù)發(fā)展的效果，也就是說自上而下與自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡,轉(zhuǎn)向雙向互動互求、協(xié)商型規(guī)劃。這是不同于傳統(tǒng)國土規(guī)劃的具有中國特色的“非正式規(guī)劃”。

1、從集體到國家——征地的“公”

我國土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國土地法律制度具有其自身的特點。作為土地所有權(quán)發(fā)生根據(jù)的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權(quán)的征收；中國的土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅的制度，是國家對集體土地所有權(quán)的征收。簡言之，我國的土地征收實質(zhì)上即集體土地征收。

可以看出，農(nóng)村土地征收的理論基礎(chǔ)——農(nóng)村土地所有權(quán)的局部性、分散性，與國家為了公共利益的全局性、公共性之間存在矛盾?，F(xiàn)代民主國家的法律都承認(rèn)為了公共目的強(qiáng)制性，并且通常是有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原其他民事主體所有的財產(chǎn)的做法。所以征收權(quán)不是私法意義上的私權(quán)，而是公法意義上的權(quán)力。征收不同于購買，區(qū)別在于它的強(qiáng)制性；征收不同于沒收，在于它的有償性；征收不同于侵犯，區(qū)別在于它的合法性。

中國從集體到國家的征地制度不會因主體性質(zhì)的相似性而對其立法方式產(chǎn)生影響。征地中的“公”強(qiáng)調(diào)控制和協(xié)調(diào),作為一種源自經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的價值判斷，它日漸表現(xiàn)在全球、國家與地區(qū)、區(qū)域、城市的生產(chǎn)及生活的各個層面，而更加促使國家重新探討適應(yīng)其民主政治傳統(tǒng)與當(dāng)今發(fā)展要求的管理制度模式。但是，由于信息、科技的發(fā)展及社會中各種正式、非正式力量的成長，人們?nèi)缃袼缟信c追求的最佳管理模式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的——即“管治”（Governance）的理念。

與傳統(tǒng)以控制和命令手段為主、由國家權(quán)力機(jī)構(gòu)縱向分配資源的治理方式不同，管治是通過多種集團(tuán)的對話、協(xié)調(diào)、合作以達(dá)到最大程度動員資源的統(tǒng)治方式，以補(bǔ)充單一政府調(diào)控模式之不足，最終達(dá)到“雙贏”的綜合社會治理土地方式。

因此，在公法發(fā)揮作用的時候不可能不考慮到私權(quán)的存在，也就是公與私的一致性體現(xiàn)到國土規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展上。

2、國土規(guī)劃——可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)實證明，不以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的國土征地規(guī)劃只會導(dǎo)致國家行政權(quán)力的濫用，以犧牲土地資源的長期價值來滿足區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)效益。土地的價值不應(yīng)僅體現(xiàn)在可觀的眼前經(jīng)濟(jì)利益中，并且存在于有待于未來實現(xiàn)的潛在效益。國土征地規(guī)劃不僅應(yīng)平衡資源環(huán)境供給和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要間的矛盾，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障，而且應(yīng)為促進(jìn)區(qū)域的資源——環(huán)境——經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)，提高環(huán)境質(zhì)量和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

同樣，不可以將國土規(guī)劃定義在“公”的狹小范圍內(nèi)。而“私”——用國土規(guī)劃保障土地所有者的權(quán)利更值得深入的思考。

所有權(quán)本位是特定社會文明程度的一種客觀體現(xiàn)。日漸興盛的國土規(guī)劃從一定程度上反映了土地所有權(quán)由個人權(quán)利本位向社會本位轉(zhuǎn)化的必然趨勢。然而，世界法律文明史表明，一種游戲規(guī)則，只有當(dāng)大多數(shù)人承認(rèn)其公平公正而甘受其約束時，這種規(guī)則才可能發(fā)揮真正的效力，社會穩(wěn)定才會可靠，發(fā)展才會長久如果規(guī)則缺乏正當(dāng)?shù)牡懒x和公平基礎(chǔ)，只依靠習(xí)慣的強(qiáng)力壓制來維持，不滿與危機(jī)就會在暗地里蔓延。所謂和諧與穩(wěn)定只能是表面和暫時的假象，社會不安和災(zāi)難就會不期而至。因此，在實施國土規(guī)劃中，保障土地所有者的權(quán)利更是立法者不容忽視的問題。公權(quán)利與私權(quán)利沖突點主要集中在“土地征收”問題上。這一點在我國實施國土規(guī)劃中顯得尤為突出。

農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。農(nóng)民集體所有實質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這種特征，使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上往往很模糊?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定，集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。因城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展占用農(nóng)村集體土地，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓。由于沒有就農(nóng)村土地的征收事項制定專門的法律，這類征收往往以行政命令的形式出現(xiàn)。由此導(dǎo)致越權(quán)批地、違法用地、非法占地等違法違規(guī)用地行為屢屢發(fā)生。

據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農(nóng)民務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，事實上一直在自發(fā)地進(jìn)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但是由于沒有法律作為后盾，這些黑市交易的行為加上農(nóng)民文化水平偏低，使得土地使用情況更為惡化。

所以，從我國土地公有制的特性以及實施國土規(guī)劃的角度來看，主要依靠政府對土地市場的調(diào)控力度，通過土地的征購、收回、儲備和有計劃地投入市場，相對于開放農(nóng)村集體所有制土地使用權(quán)交易而言，更能體現(xiàn)土地的社會整體價值，也有利于農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該盡快建立與集體所有制土地征收的相關(guān)法律法規(guī)。這樣才能真正的發(fā)掘出集體土地的生命力。

3、在制度構(gòu)建上的對策建議

（1）政府應(yīng)該重視和堅持有限國土的長期有效規(guī)劃和充分合理利用。國際社會存在兩種上下結(jié)合的國土規(guī)劃制度，即國土綜合開發(fā)計劃制度和土地利用規(guī)劃制度。國土綜合開發(fā)計劃分為四種，全面綜合開發(fā)計劃、都府縣綜合開發(fā)計劃、地區(qū)綜合開發(fā)計劃、特定區(qū)域綜合開發(fā)計劃。國土綜合開發(fā)計劃的目標(biāo)是為整個國土的經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展提供戰(zhàn)略指向。這種全局性的制度無疑可以有效地加速地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)國內(nèi)建設(shè)投資，拉動內(nèi)需，維護(hù)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長時期的持續(xù)景氣。

（2）通過《國土利用規(guī)劃法》，規(guī)定“限制區(qū)域”或者“監(jiān)視區(qū)域”，對土地的權(quán)利和土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓實行宏觀控制。具體的做法比如設(shè)置“國土利用規(guī)劃地方審議會”，分別對各區(qū)域內(nèi)的國土利用規(guī)劃進(jìn)行調(diào)查、審議。還有如設(shè)置“土地利用審查會”，對政府實施的各項土地政策實行行政合議。

綜合開發(fā)和土地利用這兩種規(guī)劃制度，不僅通過法律詳細(xì)地制定了各級政府的行為規(guī)范，而且通過組織機(jī)構(gòu)的配置，為落實提供保證和支持，更是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性的保障。

土地的時代價值在于滿足社會整體利益的同時保障私有權(quán)利的實現(xiàn)。而實施國土規(guī)劃正是為了謀求這兩者間的平衡，因而它是實現(xiàn)順應(yīng)土地立法歷史潮流的土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要手段。中國公有制的土地屬性為實現(xiàn)國土征地規(guī)劃提供了有利的條件。通過立法、司法、行政的有效完善，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)思想，土地的價值將于此耀然顯現(xiàn)。

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