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自上個(gè)世紀(jì)90年代開始，韓國逐步將公私合作（ppp）中的BOT模式應(yīng)用于高速公路、橋梁等公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。隨后，韓國繼續(xù)引入BTL模式，用于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)資本可進(jìn)入的公共領(lǐng)域。這一做法在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給體系改革進(jìn)程中取得了極大的成功，但也產(chǎn)生了很多問題。為將實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)固化，也為避免問題的重復(fù)出現(xiàn)，韓國于2005年前后開始起草、制定、審議并通過了“PPP法案”，該法案經(jīng)過數(shù)次修改，帶動(dòng)相關(guān)立法，業(yè)已發(fā)展成為符合韓國具體國情的公私合作（PPP）法律體系。本文依托公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC）公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)韓國PPP剛性制度進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和介紹，力求為我國PPP立法與實(shí)踐提供助力。

一、韓國PPP立法與修訂進(jìn)程

公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC）作為1998年韓國PPP法案第23-1條設(shè)定的PPP主管機(jī)關(guān)，最初名為“韓國私人基礎(chǔ)設(shè)施投資中心”，（PrivateInfrastructureInvestmentCenterofKorea,PICOK），全面負(fù)責(zé)本國公私合作（PPP）制度的具體實(shí)施事宜。隨后，根據(jù)新出臺(tái)的“PPP法案”，該中心更名為“韓國公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心”（PublicandPrivateInfrastructureInvestmentManagementCenterofKorea，PIMAC），成為該國戰(zhàn)略與發(fā)展部下轄的全面統(tǒng)籌公私合作基礎(chǔ)設(shè)施投資的公共組織。2在公私合作（PPP）專門立法出臺(tái)前，韓國相關(guān)部門主要依據(jù)綜合性法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的相關(guān)事宜。但是，綜合性法律規(guī)范對(duì)社會(huì)資本與政府合作提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的保障作用并不明顯，導(dǎo)致社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品與服務(wù)供給體系的興趣不高。1994年，韓國出臺(tái)了首部PPP法案——《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》（ActonPromotionofPrivateCapitalintoSocialOverheadCapitalInvestment.ActNo.4773）。該法案的頒布，標(biāo)志著諸如《高速公路法》（TollRoadAct）、《鐵路建設(shè)法》（RailroadConstructionAct）、港口法（HarborAct）等綜合立法不再適用于PPP項(xiàng)目?！洞龠M(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》對(duì)公私合作（PPP）制度的適用情形、社會(huì)資本準(zhǔn)入程序、投資回報(bào)機(jī)制、公共采購等事宜進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；1998年，該法經(jīng)過修訂后被更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》（ActonPrivateInvestmentInInfrastructure,ActNo.5624），增加了效力優(yōu)先要件，并放寬了社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的限制；2005年，韓國對(duì)該法案進(jìn)行再次修改，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》（ActonPrivateParticipationinInfrastructure,ActNo.7386），進(jìn)一步拓寬了公私合作（PPP）制度的適用范圍。具體而言，韓國PPP初期項(xiàng)目主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但在2005年P(guān)PP法案修改之后，PPP項(xiàng)目的潛在規(guī)模已經(jīng)覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，例如,學(xué)校、醫(yī)療設(shè)備、文娛和體育中心以及公共住房。1依據(jù)PPP法案及其執(zhí)行條例，PPP項(xiàng)目符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施類型有16個(gè)領(lǐng)域共計(jì)48種。

二、韓國PPP立法框架

通過多年的PPP立法實(shí)踐，韓國已經(jīng)形成了一套完整的公私合作PPP立法框架，我們稱之為“齒輪傳動(dòng)結(jié)構(gòu)”。具體而言，韓國總結(jié)PPP運(yùn)行中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，于2011年由戰(zhàn)略與財(cái)政部（MinistryofStrategyandFinance）制定《公私合作PPP項(xiàng)目基本計(jì)劃》（BasicPlanforPublic-PrivatePartnershipProjects，No.2011-60），下文簡稱《基本計(jì)劃》。這一政策文件將之前PPP相關(guān)法案和政府相關(guān)部門政令中的精華盡收其中，它一方面將原來散見于法律、法規(guī)、政令等剛性制度中的核心事項(xiàng)集中于一處，另一方面也強(qiáng)化了各制度間的互補(bǔ)與融合。同時(shí)，該政策可以運(yùn)用其靈活性的特點(diǎn)，調(diào)整因?qū)嵤伦兏a(chǎn)生的不合理因素，并將變更情勢(shì)通過該政策的內(nèi)部結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)到行政部門的令狀中，由其先對(duì)法律中的執(zhí)行部分做部門修改和補(bǔ)充，而后通過立法機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法律中的實(shí)質(zhì)問題做出修正，從而形成一整套高效的PPP立法模式。1《基本計(jì)劃》（BPPPP）中所集合的剛性制度主要包括《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案》（ActonPPPinInfrastructure）、《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案的執(zhí)行令》（總統(tǒng)令）（EnforcementDecreeoftheActonPPP）、《特許經(jīng)營協(xié)議中的BTO標(biāo)準(zhǔn)》（BTOStandardConcessionAgreement）、《公共財(cái)政中的BTO標(biāo)準(zhǔn)》（BTOStandardFinancialModel）。此外，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施具體門類、與《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案》相關(guān)聯(lián)的法案和金融機(jī)構(gòu)三類標(biāo)準(zhǔn)，《基本計(jì)劃》（BPPPP）還整合了眾多的法律，具體法律2如下表所示：

三、韓國PPP立法的主要內(nèi)容——以《公私合作PPP項(xiàng)目基本計(jì)劃》為線索

如前所述，韓國PPP立法模式以財(cái)政部制定的《公私合作PPP項(xiàng)目基本計(jì)劃》（BPPPP）為核心，即以政策的調(diào)整帶動(dòng)法律的不斷完善。而《基本計(jì)劃》的主要內(nèi)容實(shí)集諸法精髓之大成。因此，我們將以《基本計(jì)劃》所涉及的主要內(nèi)容為分析框架，力求覆蓋韓國PPP立法中的主要制度。1《基本計(jì)劃》（BPPPP）的制度框架依據(jù)PPP項(xiàng)目的不同特征構(gòu)建而成。依據(jù)發(fā)起者的類別不同，《基本計(jì)劃》（BPPPP）將PPP項(xiàng)目主要分為兩種類型，分別為“政府公開招標(biāo)項(xiàng)目”（SolicitedProjects）和“企業(yè)自提項(xiàng)目”（UnsolicitedProjects）。前者“政府公開招標(biāo)項(xiàng)目”是指由政府發(fā)現(xiàn)潛在的PPP項(xiàng)目并且主動(dòng)尋找特許經(jīng)營者，后者“企業(yè)自提項(xiàng)目”是指企業(yè)可以向政府提議開發(fā)那些有較高市場(chǎng)需求卻因?yàn)檎A(yù)算限制而被擱置的項(xiàng)目。2《基本計(jì)劃》（BPPPP）中對(duì)PPP實(shí)施的流程做出詳細(xì)規(guī)定，具體內(nèi)容如下表所示：韓國1994年出臺(tái)的《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》明確規(guī)定，PPP模式下包括BTO、BOT和BOO三種模式，并規(guī)定交通、供水等與國計(jì)民生相關(guān)的10個(gè)非經(jīng)營性重要領(lǐng)域必須采用BTO模式，對(duì)燃?xì)狻⒐坏?8個(gè)經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域可以使用BOT或BOO模式。這種限制導(dǎo)致韓國PPP項(xiàng)目推進(jìn)困難。1998年修改后的《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》廢除了在某些領(lǐng)域強(qiáng)制使用BTO模式的規(guī)定；2005年再次修改的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》開始引入BTL模式。此后，韓國的PPP項(xiàng)目逐漸增加。在BTL（Build-Transfer-Lease）項(xiàng)目中，社會(huì)資本方的投資回報(bào)主要依賴于政府的公共財(cái)政予以支付。在項(xiàng)目完成之后，公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)將轉(zhuǎn)移至政府。社會(huì)資本方在項(xiàng)目存續(xù)期間負(fù)責(zé)全過程運(yùn)營，并依據(jù)公共產(chǎn)業(yè)與服務(wù)具體績效從政府處獲得報(bào)酬（租金和執(zhí)行成本）。1BTL（BuildTransfer-Lease）模式主要適用于學(xué)校、住房、污水管道等非經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于社會(huì)資本方而言，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低，回報(bào)率也相對(duì)較低。BTL項(xiàng)目的具體流程如表2所示：

（一）公開招標(biāo)（SolicitedProjects）與企業(yè)自提（UnsolicitedProjects）項(xiàng)目認(rèn)定?！痘居?jì)劃》（BPPPP）第1章第5條分3款1對(duì)公開招標(biāo)項(xiàng)目的認(rèn)定做出了基礎(chǔ)性規(guī)定：（1）原則上，如果主管機(jī)關(guān)認(rèn)為，運(yùn)用PPP模式實(shí)施一項(xiàng)對(duì)國家政策貫徹有重要意義的工程會(huì)提升效率，那么該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)預(yù)先制定計(jì)劃，并以公開招標(biāo)的形式開展該項(xiàng)目；（2）公開招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)滿足PPP項(xiàng)目的一般要件。另外，還應(yīng)滿足如下特殊要件：第一，該項(xiàng)目應(yīng)在《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案》（ActonPPPinInfrastructure）第2條第1款和《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案的執(zhí)行令》（總統(tǒng)令）（EnforcementDecreeof_theActonPPP）第1和第2條列舉的設(shè)施條目范疇內(nèi)；第二，該項(xiàng)目應(yīng)遵守與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的中長期計(jì)劃和中央政府投資項(xiàng)目的優(yōu)先命令；（3）如果主管機(jī)關(guān)在項(xiàng)目可行性預(yù)研階段發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目有實(shí)施傳統(tǒng)政府公共財(cái)政型項(xiàng)目的可能，該機(jī)關(guān)應(yīng)運(yùn)用PPP項(xiàng)目的物有所值預(yù)先檢測(cè)方式審查該項(xiàng)目是否可以公開招標(biāo)項(xiàng)目形式開展?！痘居?jì)劃》（BPPPP）第1章第6條2對(duì)企業(yè)自提項(xiàng)目的認(rèn)定要件做出概括性闡述。依照《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案》（ActonPPPinInfrastructure）第9條，企業(yè)自提項(xiàng)目應(yīng)由私人部門提出申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)根據(jù)《法案》第4和第5條的規(guī)定以及公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC）的審查意見對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行認(rèn)定，以決定是否應(yīng)以PPP項(xiàng)目模式實(shí)施。在認(rèn)定PPP項(xiàng)目時(shí)，主管機(jī)關(guān)還應(yīng)考慮以下要件：第一，主管機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行成本/收益分析，以確保國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的有效性；第二，私人部門的方案或私人部門主動(dòng)融資方案（PFI）與傳統(tǒng)政府公共財(cái)政型項(xiàng)目相比，應(yīng)起到減輕政府負(fù)擔(dān)和提升公共服務(wù)質(zhì)量的作用。因PPP項(xiàng)目總成本涉及到私人部門與公共部門的比值以確定是否物有所值（VFM），所以通常情況下，項(xiàng)目成本總量不能變更，但也有例外?！痘A(chǔ)設(shè)施公私合作法案的執(zhí)行令》（總統(tǒng)令）（EnforcementDecreeoftheActonPPP）第22條第2款3對(duì)該例外事項(xiàng)做出規(guī)定：因?qū)９軝C(jī)關(guān)要求、有關(guān)法案、下位法規(guī)或不可抗力而使得項(xiàng)目計(jì)劃發(fā)生改變，從而對(duì)項(xiàng)目總成本不得不做出變更。但這種變更應(yīng)遵循兩個(gè)原則：一是與特許協(xié)議執(zhí)行時(shí)建筑成本的變更無關(guān)的其他成本的溯及既往的變更須禁止；二是成本增加和減少的依據(jù)應(yīng)事先在特許協(xié)議中載明。此外，對(duì)特許經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償方式可采用調(diào)整用戶使用費(fèi)或政府財(cái)政支持的形式。

（二）BTL與BTO（PPP）項(xiàng)目的選取。主管關(guān)機(jī)依據(jù)《基本計(jì)劃》（BPPPP）第4和第5條規(guī)定，將項(xiàng)目認(rèn)定為PPP項(xiàng)目后，如果想進(jìn)一步選擇BTL模式，還應(yīng)考慮如下要件：第一，遵守法令?！痘A(chǔ)設(shè)施公私合作法案》（ActonPPPinInfrastructure）第2條第1款1和《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案的執(zhí)行令》（總統(tǒng)令）（EnforcementDecreeoftheActonPPP）第1條和第2條2所列事項(xiàng)以及中央和地方政府以通過公共財(cái)政投資的公共建設(shè)項(xiàng)目，均必須為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；第二，經(jīng)濟(jì)與金融上的適應(yīng)性（公共部門比值的具體化）。與傳統(tǒng)公共財(cái)政型項(xiàng)目相比，通過采用私人部門的創(chuàng)新力與效率，能夠提升項(xiàng)目內(nèi)設(shè)施的質(zhì)量與安全性，提升公共服務(wù)質(zhì)量，減少在項(xiàng)目全壽命期內(nèi)所生成的總成本，并在項(xiàng)目按時(shí)完工后，使私人部門能取得回報(bào)。所以，項(xiàng)目全壽命期內(nèi)的總成本中，項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)成本應(yīng)占據(jù)很高的比例，從而，通過整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目能生成高效率。如果一個(gè)項(xiàng)目很難從設(shè)施用戶處收取使用費(fèi)或僅有用戶所交的使用費(fèi)無法彌補(bǔ)項(xiàng)目投資成本，但可以通過將公共建設(shè)補(bǔ)貼中的部分以補(bǔ)給成本項(xiàng)的方式恢復(fù)投資，那么該項(xiàng)目應(yīng)以BTL模式運(yùn)行。第二，PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)設(shè)施應(yīng)具有物理上的可分性，才能有獨(dú)立管理和核算的可能；第三，項(xiàng)目應(yīng)具備急需性。在該項(xiàng)目中，某一設(shè)施因財(cái)務(wù)狀態(tài)出現(xiàn)問題而被拖延，但該項(xiàng)目的收益很可觀且設(shè)施的擴(kuò)建又是社會(huì)公眾所急需的，那么追加投資就顯得尤為重要。如果該項(xiàng)目雖由私人部門投資建成，但項(xiàng)目竣工后，設(shè)施的所有權(quán)需轉(zhuǎn)移至中央政府或地方政府，那么該項(xiàng)目也應(yīng)采用BTL模式。此外，主管機(jī)關(guān)還應(yīng)審查私人部門對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)備情況及能否于本年內(nèi)在公共財(cái)政最高限額范圍內(nèi)開工，相關(guān)行政許可證及批文是否進(jìn)展順利以及對(duì)環(huán)境投訴的解決機(jī)制等事項(xiàng)，從而綜合考量該項(xiàng)目是否適合采用BTL模式。BTL的回報(bào)率中，政府付費(fèi)占核心地位，但政府付費(fèi)的額度也不是一成不變的。具體而言，主管機(jī)關(guān)應(yīng)在項(xiàng)目運(yùn)營期將實(shí)際政府付費(fèi)分為兩種：一種是租金。因特許經(jīng)營權(quán)人的過錯(cuò)使得PPP項(xiàng)目中的某些設(shè)施無法獲得，失靈設(shè)施的比例越高，租金數(shù)額越少；二是運(yùn)營成本的付費(fèi)。主管機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)公共設(shè)施提供服務(wù)的質(zhì)量而相應(yīng)調(diào)整。BTO模式順利運(yùn)行的關(guān)鍵在于公共設(shè)施使用者繳費(fèi)所形成的私人部門回報(bào)率是否能達(dá)到預(yù)期效果。為此，《基本計(jì)劃》（BPPPP）給出了計(jì)算公式和相關(guān)參數(shù)。關(guān)于回報(bào)率的確定問題，應(yīng)先由項(xiàng)目申請(qǐng)人就已同意PPP項(xiàng)目自愿提交回報(bào)率議案，主管機(jī)關(guān)在收到回報(bào)率議案后，應(yīng)考察一下因素，以便確認(rèn)回報(bào)率是否合理：一是國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款利率；二是項(xiàng)目運(yùn)營收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度；三是以類似項(xiàng)目的回報(bào)率作比照。至于用戶使用費(fèi)額度的確定方面，主管機(jī)關(guān)應(yīng)考慮項(xiàng)目的總成本、合適的回報(bào)率、免費(fèi)使用期、所有權(quán)的持續(xù)期間和利潤等。特許經(jīng)營權(quán)人收取用戶的使用費(fèi)之前，應(yīng)在不遲于60個(gè)工作日內(nèi)依照《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案的執(zhí)行令》（總統(tǒng)令）（EnforcementDecreeoftheActonPPP）第23條第2款的規(guī)定提出申請(qǐng)。

（三）公私部門在PPP項(xiàng)目中的投融資與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在項(xiàng)目投資抵押資產(chǎn)比值方面，對(duì)于BTO公私合作PPP項(xiàng)目而言，特許經(jīng)營權(quán)人應(yīng)依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)和原則為其募集資金提供抵押資產(chǎn)（凈產(chǎn)值），這些原則包括：第一，在相關(guān)公共設(shè)施的建設(shè)期，特許經(jīng)營權(quán)人提供的抵押資產(chǎn)比率應(yīng)不少于該抵押資產(chǎn)凈產(chǎn)值與為保障公共建設(shè)的質(zhì)量與安全而對(duì)相關(guān)公共建立投入的成本比值的20/100。如果這一比值在15/100至20/100之間，那么可以以債券的形式對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的完成情況做出替代性抵押，以達(dá)到20/100的比值，但應(yīng)以5/100的替代率為限。建設(shè)期的這一抵押資產(chǎn)比值在項(xiàng)目運(yùn)營期也應(yīng)保持在10/100以上，抵押資產(chǎn)不應(yīng)包括政府補(bǔ)貼，以制衡私人部門在管理和運(yùn)營公共設(shè)施中的權(quán)利；第二，如果投資人中的金融投資機(jī)構(gòu)投資額占投資總額的1/2以上，那么抵押資產(chǎn)比值可減少至15/100；第三，特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，如果該項(xiàng)目是從傳統(tǒng)政府公共財(cái)政投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化而來，且政府出資額已經(jīng)達(dá)到抵押資產(chǎn)比值的40/100，那么私人部門抵押資產(chǎn)比值可以下調(diào)至1/20。1對(duì)于BTL公私合作PPP項(xiàng)目而言，因?yàn)檎藏?cái)政對(duì)私人部門回報(bào)率的支持，這一模式的抵押資產(chǎn)比值設(shè)定上會(huì)比較的靈活。具體而言，主管機(jī)關(guān)應(yīng)在5/100至15/100的區(qū)間內(nèi)靈活設(shè)立抵押率最小值，并規(guī)定了設(shè)定5/100最小比值的條件，即項(xiàng)目總成本少于10億韓元（KRW）的。以上的比值均應(yīng)在特許經(jīng)營協(xié)議中明確規(guī)定。在項(xiàng)目投資人變更方面，無論是轉(zhuǎn)讓抵押份額亦或投資人身份的變更均應(yīng)預(yù)先申請(qǐng)，待主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方能變更。但如下情形，主管機(jī)關(guān)對(duì)投資人變更申請(qǐng)不予批準(zhǔn)：第一，因投資人變更將會(huì)讓特許經(jīng)營權(quán)人的信用惡化；第二，投資人變更會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的按期完工、管理和運(yùn)營等方面無法實(shí)現(xiàn)；第三，投資人變更將會(huì)對(duì)公共利益造成損害。另外，投資人抵押的資產(chǎn)凈現(xiàn)值如果少于5/100的，須負(fù)有告知義務(wù)。2在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)方面，《基本計(jì)劃》（BPPPP）對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)問題進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的一般原則、投資風(fēng)險(xiǎn)分配體系、投資風(fēng)險(xiǎn)分配與恢復(fù)的程序、BTL項(xiàng)目中利潤率變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共部門請(qǐng)求買下公共設(shè)施的權(quán)利、提前終止項(xiàng)目的救濟(jì)措施及補(bǔ)償金數(shù)額確定問題。具體內(nèi)容包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的一般原則。涉及PPP項(xiàng)目實(shí)施的各種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)依據(jù)公共部門過錯(cuò)、特許經(jīng)營權(quán)人過錯(cuò)及不可抗力等依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類型化。因上述原因所劃分的具體各類風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況，應(yīng)在考慮國內(nèi)外類似PPP項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)管理的難易程度及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平與否在特許經(jīng)營協(xié)議中做出規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例應(yīng)具有可計(jì)算性。此外，可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以保險(xiǎn)的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，其他保外風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)區(qū)分項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目運(yùn)營期，由項(xiàng)目參與各方分擔(dān)，特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)做出明細(xì)規(guī)定。當(dāng)然，溯及既往的損失不能歸入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范疇內(nèi)，即是說，不能獲得補(bǔ)償。（2）投資風(fēng)險(xiǎn)分配體系。如果項(xiàng)目實(shí)際收入小于預(yù)估值，那么私人部門的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生。即是說，用戶繳費(fèi)等收入不能滿足風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案的比例，主管機(jī)關(guān)應(yīng)酌情予以補(bǔ)償，但不足部分不應(yīng)少于項(xiàng)目總成本比例的1.1，如果少于該比例的50/100，則不能申請(qǐng)補(bǔ)償。如果項(xiàng)目實(shí)際收入大于預(yù)估值，那么公共部門的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生。此時(shí)，超過部分應(yīng)由公共部門回收，并規(guī)定了兩種回收方式、計(jì)算公式和相應(yīng)的參數(shù)與權(quán)重。（3）投資風(fēng)險(xiǎn)分配與恢復(fù)的程序。原則上，投資風(fēng)險(xiǎn)分配方案應(yīng)依據(jù)每個(gè)會(huì)計(jì)年度金融狀態(tài)決定，但特許經(jīng)營協(xié)議各方可以對(duì)相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商以統(tǒng)一意見。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)額度超過部分予以恢復(fù)的內(nèi)容加以明細(xì)規(guī)定。（4）BTL項(xiàng)目中利潤率變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。因金融市場(chǎng)的變化，主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的額度進(jìn)行調(diào)整和變更。具體分擔(dān)方式等事項(xiàng)見表3。（5）公共部門請(qǐng)求買下公共設(shè)施的權(quán)利。如果因自然災(zāi)害和不可抗力等因素使得PPP項(xiàng)目的建設(shè)、管理或運(yùn)營無法實(shí)現(xiàn)，可復(fù)原公共基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)人可依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案》（ActonPPPinInfrastructure）第59條和《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作法案的執(zhí)行令》（總統(tǒng)令）（EnforcementDecreeof_theActonPPP）第39條和第40條要求中央政府和地方政府購買項(xiàng)目，包括附屬項(xiàng)目。

（四）PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程——公共招標(biāo)（SolicitedProjects）與企業(yè)自提（UnsolicitedProjects）。公共招標(biāo)（SolicitedProjects）PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程分為6個(gè)階段，分別為合格項(xiàng)目的認(rèn)定、方案要求的簡述與公示、項(xiàng)目計(jì)劃的遞交、計(jì)劃的評(píng)估與審議、特許協(xié)議的授予與特許經(jīng)營權(quán)人的認(rèn)定、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的批準(zhǔn)、執(zhí)行與竣工。3第1階段包括項(xiàng)目可行性預(yù)研、對(duì)有政府公共財(cái)政型項(xiàng)目潛質(zhì)的工程的物有所值預(yù)審、正式項(xiàng)目可行性分析、合格PPP項(xiàng)目的認(rèn)定；第2階段包括公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC）的審議、方案要求的內(nèi)容、方案要求的公示、特許協(xié)議草案的附加、私人部門依據(jù)要求對(duì)方案的修改；第3階段包括計(jì)劃提案人的確定、計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)陳述的事項(xiàng)、項(xiàng)目申請(qǐng)人的構(gòu)成（身為項(xiàng)目投資人的金融機(jī)構(gòu)不能發(fā)出擔(dān)保信）；第4階段包括事前資格審查（目的、審查標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容及其他審查事項(xiàng)）、項(xiàng)目計(jì)劃的評(píng)估、評(píng)估要素的構(gòu)成、評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重的分配與誤差率、項(xiàng)目計(jì)劃評(píng)估的公共部門偏好、潛在特許經(jīng)營權(quán)人的確認(rèn)與公告；第5階段包括特許經(jīng)營權(quán)人的確定、特許協(xié)議的主要條款、協(xié)商、專家的使用、公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC）審議的啟動(dòng)條件和忽略情形、戰(zhàn)略與財(cái)政部預(yù)先咨詢程序的啟動(dòng)條件、全項(xiàng)目成本的審議與忽略程序、特許協(xié)議的執(zhí)行；第6階段包括項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目竣工的確認(rèn)。4非公共招標(biāo)（SolicitedProjects）PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程分為6個(gè)階段，分別為項(xiàng)目方案的遞交、項(xiàng)目方案內(nèi)容的審議與項(xiàng)目認(rèn)定、備用案的要求、對(duì)初始提案人和項(xiàng)目方案的偏好、特許協(xié)議的執(zhí)行與特許權(quán)人的認(rèn)定、公開招標(biāo)項(xiàng)目細(xì)節(jié)修改程序的應(yīng)用。

（五）BTL（PPP）模式實(shí)施的流程。BTL（PPP）項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)施流程分為6個(gè)階段，分別為項(xiàng)目計(jì)劃的制定和可行性分析、項(xiàng)目計(jì)劃的公示、項(xiàng)目計(jì)劃的評(píng)估與潛在特許經(jīng)營權(quán)人的認(rèn)定、特許協(xié)議的執(zhí)行、實(shí)施計(jì)劃的批準(zhǔn)與工程的開始、公開招標(biāo)項(xiàng)目細(xì)節(jié)的修改。1主管機(jī)關(guān)認(rèn)定一個(gè)PPP項(xiàng)目是否適合BTL（PPP）模式，應(yīng)先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性預(yù)備研究。具體而言，如果一個(gè)PPP項(xiàng)目總成本不少于500億韓元（KRW），且其中的300億韓元屬于國庫撥款，那么主管機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《國家財(cái)政法案》（TheNationalFinanceAct）第38條和國家戰(zhàn)略與財(cái)政部制定的《國家財(cái)政法案執(zhí)行法令》（TheEnforcementDecreeofTheNationalFinanceAct）第13條2的規(guī)定，進(jìn)行可行性預(yù)備研究。然后，主管機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC）出版的BTL（PPP）項(xiàng)目物有所值測(cè)試和可行性分析指引（DetailedGuidelineforVFMTestforBTOofPPPProjects）的相關(guān)規(guī)定3，對(duì)所有捆綁項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析。對(duì)于捆綁項(xiàng)目而言，將小型工程聚合成中型或大型項(xiàng)目，充分發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)?；?jīng)濟(jì)效應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)公共建設(shè)的公共性目標(biāo)服務(wù)。一般情況下，BTL模式更適合復(fù)雜性項(xiàng)目的實(shí)施，所謂復(fù)雜項(xiàng)目是指項(xiàng)目涉及多個(gè)公共部門聯(lián)合制定項(xiàng)目計(jì)劃的情形，如果項(xiàng)目涉及本地的公共利益，還應(yīng)將復(fù)雜項(xiàng)目計(jì)劃向地方政府通報(bào)。本地政府應(yīng)盡快組建項(xiàng)目理事會(huì)，《基本計(jì)劃》（BPPPP）對(duì)理事會(huì)的組成人員和標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議框架草案做出明細(xì)規(guī)定。在主管機(jī)關(guān)審議私人部門遞交的項(xiàng)目計(jì)劃后，財(cái)政部應(yīng)進(jìn)一步審查主管機(jī)關(guān)上呈的方案要求，確定總投資最高限度和各項(xiàng)設(shè)施投資限額，預(yù)留準(zhǔn)備金以應(yīng)對(duì)未知變數(shù)。預(yù)留的準(zhǔn)備金應(yīng)以投資最高限額總額的20/100為限。在BTL模式中，選取潛在特許經(jīng)營權(quán)人的主要目的之一，在于縮短公共部門和私人部門的協(xié)商時(shí)間。如果潛在特許經(jīng)營權(quán)人故意拖延協(xié)商時(shí)間，將承擔(dān)由此產(chǎn)生的不利后果。項(xiàng)目分包人變更后，原項(xiàng)目審批文件仍然有效。此外，韓國政府還對(duì)PPP項(xiàng)目在政府財(cái)政、收費(fèi)與稅負(fù)、財(cái)政規(guī)定的寬松適用、土地征收的協(xié)助、私人部門方案預(yù)備期所花費(fèi)用的補(bǔ)償?shù)确矫娼o予方方面面的扶持。

四、PPP協(xié)議的法律性質(zhì)——以《韓國BTO項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化特許經(jīng)營協(xié)議草案》為標(biāo)準(zhǔn)

不同的部門法所調(diào)整的對(duì)象是不同的，合同各方所享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)也不盡相同。PPP協(xié)議法律性質(zhì)的合理定位不僅有利于合作雙方事后糾紛的解決，提高私營部門參與公共項(xiàng)目建設(shè)的積極性，對(duì)項(xiàng)目本身的長久成功運(yùn)行也具有至關(guān)重要的意義。

五、總結(jié)

韓國通過較為完善的PPP立法對(duì)國內(nèi)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行了嚴(yán)格的管理。而韓國作為法律體系與中國相似的東亞國家，其在PPP方面的規(guī)定對(duì)中國具有極大的借鑒意義，對(duì)我國的啟示包括如下幾個(gè)方面：第一，PPP立法內(nèi)容須兼顧各方參與者的利益訴求，這就要求相關(guān)立法活動(dòng)應(yīng)以PPP利益關(guān)系為核心展開。故而，對(duì)PPP利益關(guān)系具體表現(xiàn)形式與一般類型的考量是PPP立法活動(dòng)的重要組成部分；第二，PPP立法的意義體現(xiàn)在對(duì)利益沖突的識(shí)別與消解，而PPP所涉及的利益沖突又紛繁復(fù)雜，能否找出沖突的根因是PPP立法應(yīng)然價(jià)值落地的關(guān)鍵一環(huán)；第三，作為一種剛性制度，PPP立法須以法律機(jī)制的建構(gòu)和法律制度的配套為主要內(nèi)容，而機(jī)制與制度的人為建構(gòu)須圍繞自然生發(fā)的利益關(guān)系與沖突展開。

作者：曹書單位：華東政法大學(xué)