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[關(guān)鍵詞]公共產(chǎn)品；市場(chǎng)化供給；私人資本

[摘要]近年來，我國公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給現(xiàn)象越來越普遍，并逐漸成為了公共產(chǎn)品供給方式的一種發(fā)展變化趨勢(shì)。公共產(chǎn)品的性質(zhì)是決定公共產(chǎn)品供給方式的基礎(chǔ)，而技術(shù)進(jìn)步、私人資本規(guī)模、政府職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新則是影響公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的四個(gè)主要因素。公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的未來發(fā)展前景良好，但是市場(chǎng)化供給中存在的各種體制性障礙也必須引起充分重視。

一、我國公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的基本發(fā)展?fàn)顩r

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共產(chǎn)品供給通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象已經(jīng)越來越普遍，公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給取得了一定程度的發(fā)展。2001年12月、2002年1月和3月，國家發(fā)改委先后出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間資金投資的若干意見的通知》、《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》等文件，提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)非國有經(jīng)濟(jì)以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；2002年3月，國家發(fā)改委公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中對(duì)禁止外商投資的電信、燃?xì)?、熱力、供排水等行業(yè)首次列為對(duì)外開放領(lǐng)域；2002年10月國家發(fā)改委、國家建設(shè)部、國家環(huán)保總局又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，提出鼓勵(lì)各類所有制經(jīng)濟(jì)積極參與投資與經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)投資主體和運(yùn)營主體的多元化。在這些文件出臺(tái)的同時(shí)，市場(chǎng)也作出了積極響應(yīng)，大量民間資本開始進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的各個(gè)領(lǐng)域，包括交通，水、電、煤，環(huán)衛(wèi)，教育等等。

本來由政府“包攬”的公共產(chǎn)品如今不斷地轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)供給，并逐漸成為了公共產(chǎn)品供給的一個(gè)發(fā)展變化趨勢(shì)。這種變化何以會(huì)發(fā)生，其中的影響因素又是什么，弄清楚這些問題對(duì)于深入理解我國公共產(chǎn)品供給機(jī)制的變化規(guī)律有重要意義，另外，也只有將這變化背后的影響因素和規(guī)律把握住了，才能在實(shí)踐中更有效地提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品日益增長的需求。

二、公共產(chǎn)品的性質(zhì)和供給方式

1954年，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅•薩繆爾森發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，即公共產(chǎn)品是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品。其中非競(jìng)爭(zhēng)性是指某個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)公共產(chǎn)品并不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)，而非排他性是指公共產(chǎn)品的利益不能被特定的某些消費(fèi)者所獨(dú)享。于是，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性就成為了公共產(chǎn)品區(qū)別于私人產(chǎn)品的兩大本質(zhì)特征。其后的大量研究表明，也正是由于這兩大性質(zhì)導(dǎo)致了在公共產(chǎn)品供給上的市場(chǎng)失靈，于是通過政府來供給公共產(chǎn)品就是不可避免的。

但是，更準(zhǔn)確地說，保羅•薩繆爾森的這個(gè)定義只是針對(duì)純公共產(chǎn)品的定義，在現(xiàn)實(shí)生活中除了國防、外交等極少數(shù)公共產(chǎn)品屬于純公共產(chǎn)品外，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，或者稱混合公共產(chǎn)品。這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品雖然也具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性但是卻并不完全，有的有非競(jìng)爭(zhēng)性但卻有排他性、有的有非排他性但卻有競(jìng)爭(zhēng)性、另有的只有一部分非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。道路、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、行政管理等都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。正因?yàn)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是不完全的，所以市場(chǎng)在提供這些產(chǎn)品上不一定失靈，也就是說準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)使得其供給有可能不通過政府而由市場(chǎng)來提供，這正是我們分析公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的一個(gè)最基本的前提。本文所要論述的公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給確切地說就是指準(zhǔn)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給。

三、公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的影響因素

在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，公共產(chǎn)品不斷由政府壟斷供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化多元供給方式，這種轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)是受諸多因素影響的，揭示這些影響因素是把握公共產(chǎn)品供給方式變化規(guī)律的基礎(chǔ)。

（一）、技術(shù)進(jìn)步的影響

公共產(chǎn)品能否通過市場(chǎng)機(jī)制有效供給，與公共產(chǎn)品的非排他性及其強(qiáng)弱程度有關(guān)。具有完全排他性的純公共產(chǎn)品只能由政府提供，相反，具有完全排他性的私人產(chǎn)品則由市場(chǎng)提供最有效率。因此，對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品而言，排他性越強(qiáng)那么就越有可能通過市場(chǎng)來提供。排他性的強(qiáng)弱實(shí)際上包含著兩層意思：一是從技術(shù)上看能不能排除不付費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)；二是如果在技術(shù)上能夠排除，那么排除的成本又是多少?？梢?，排他性的強(qiáng)弱與技術(shù)存在密切的關(guān)系，所以技術(shù)進(jìn)步可以通過實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的可排除性和降低排除成本以影響非排他性的強(qiáng)弱，最終對(duì)公共品供給方式產(chǎn)生影響。具體而言：

1，技術(shù)進(jìn)步使得排除不付費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)成為可能。例如，在有線電視技術(shù)發(fā)明以前，電視信號(hào)都是通過電磁波的形式向消費(fèi)者傳送，消費(fèi)者對(duì)電視信號(hào)的消費(fèi)是非排他的，此時(shí)的電視信號(hào)幾乎全部由政府提供，市場(chǎng)供給的情況很少甚至沒有。但隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，有線電視技術(shù)、加密技術(shù)開始出現(xiàn)，電視信號(hào)不能排他的問題得到有效解決，那些不愿付費(fèi)的消費(fèi)者就會(huì)很容易地被排除在有線電視的消費(fèi)之外，在這種情況下，由私人投資興辦的電視臺(tái)就可能涌現(xiàn)出來。

2，技術(shù)進(jìn)步使得準(zhǔn)確計(jì)量成為可能，從而降低了公共產(chǎn)品的排他成本。有的公共產(chǎn)品雖然存在技術(shù)上的可排他性，但是因準(zhǔn)確計(jì)量技術(shù)落后而導(dǎo)致排他的成本非常高，最終還是使排他難以實(shí)現(xiàn)。但是技術(shù)水平的不斷進(jìn)步改變了這種狀況，可分割、可計(jì)量的技術(shù)使得消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)量一目了然，由此便可根據(jù)消費(fèi)量對(duì)消費(fèi)者征收使用費(fèi)，從而為私人資本參與這些行業(yè)公共產(chǎn)品的供給提供了可能。比如，電子收費(fèi)技術(shù)的采用可使得對(duì)高速公路上過往汽車的收費(fèi)在不降低通行速度的情況下瞬間完成，高速公路排他成本大為降低，這就使得高速公路全由政府投資的狀況得到改變，由私人投資興建運(yùn)營的高速公路開始出現(xiàn)并逐漸增多。

（二）、私人資本規(guī)模的影響

技術(shù)進(jìn)步增強(qiáng)了公共產(chǎn)品的排他性，這只是為公共產(chǎn)品的市場(chǎng)供給提供了前提基礎(chǔ)，但是市場(chǎng)有沒有能力去提供公共產(chǎn)品則是另外一個(gè)問題，這與私人資本的規(guī)模有重要關(guān)系。許多準(zhǔn)公共產(chǎn)品行業(yè)往往是自然壟斷型行業(yè)，自然壟斷型行業(yè)的一個(gè)特點(diǎn)就是存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，平均成本隨著規(guī)模擴(kuò)大而遞減，規(guī)模達(dá)不到一定程度就沒有經(jīng)濟(jì)效率，因此這種行業(yè)一般只有一家企業(yè)或者少數(shù)幾家企業(yè)存在就可以滿足整個(gè)市場(chǎng)需求。電信、電力等都屬于這種自然壟斷型行業(yè)。要投資于自然壟斷型行業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)，沒有一定的資本規(guī)模是實(shí)現(xiàn)不了的，因此較大的資本規(guī)模是私人資本能夠進(jìn)入這些領(lǐng)域的必要條件。有學(xué)者曾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)供給規(guī)模與私人資本規(guī)模的關(guān)系作過實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)兩者呈明顯正相關(guān)關(guān)系。實(shí)證結(jié)果顯示：基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)供給規(guī)模對(duì)私人資本規(guī)模的彈性為0.56，即私人資本規(guī)模每增加1%，基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)供給規(guī)模就會(huì)增加約0.56％。這說明私人資本總量為公共產(chǎn)品的市場(chǎng)供給提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。

隨著我國市場(chǎng)化改革的發(fā)展，包括國內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、外商投資、港澳臺(tái)投資在內(nèi)的多渠道的私人資本大量引入并迅速成長起來；另外，民間的資金也進(jìn)行著快速集聚，國內(nèi)居民儲(chǔ)蓄規(guī)模不斷擴(kuò)大，根據(jù)央行統(tǒng)計(jì)，截至2004年年初，居民儲(chǔ)蓄總額已經(jīng)高達(dá)11．63萬億元，這些都為私人資本規(guī)模的擴(kuò)大奠定了基礎(chǔ)。特別地，我國的私人資本還具有相對(duì)集中的特點(diǎn)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的私人資本聚集程度相對(duì)較高，因此在資金充盈的條件下，通過合理引導(dǎo)就很容易實(shí)現(xiàn)私人資本的集結(jié)，形成較大的投資規(guī)模。

（三）、政府職能轉(zhuǎn)變的影響

私人資本規(guī)模的擴(kuò)大為公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給奠定了財(cái)力基礎(chǔ)，但是如果政府對(duì)公共產(chǎn)品存在私人資本的準(zhǔn)入限制，那么公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給仍舊難以實(shí)現(xiàn)，所以政府在提供公共產(chǎn)品上的職能轉(zhuǎn)變是另一個(gè)關(guān)鍵影響因素。

我國自市場(chǎng)化改革以來之所以能夠?qū)崿F(xiàn)公共產(chǎn)品的政府壟斷供給方式向市場(chǎng)化多元供給方式的不斷轉(zhuǎn)變，與政府職能的變化是分不開的，政府改革其供給公共產(chǎn)品職能的原因主要是：

1，由于大量的公共產(chǎn)品由政府直接生產(chǎn)，數(shù)量和范圍越來越多，各種弊端逐漸顯露出來。首先，是公共產(chǎn)品生產(chǎn)的無效率與低質(zhì)量，由于政府長期以來是公共產(chǎn)品的壟斷供給者，其自身缺乏動(dòng)力去降低成本和進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，從而導(dǎo)致了X-非效率現(xiàn)象的出現(xiàn)；其次，是由虧損所引起的財(cái)政困境，政府直接提供公共產(chǎn)品的高成本引起了大量公營事業(yè)部門的虧損，進(jìn)而對(duì)財(cái)政形成了強(qiáng)大的支付壓力，例如，我國郵政的虧損就是個(gè)老大難問題，根據(jù)2005年的經(jīng)濟(jì)普查第三號(hào)公報(bào)顯示，2004年我國郵政業(yè)虧損額高達(dá)11億元；最后，公共產(chǎn)品壟斷供給導(dǎo)致的尋租和腐敗現(xiàn)象也引起了社會(huì)公眾的極大不滿，迫使政府對(duì)這種行為進(jìn)行治理。

2，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的活動(dòng)主要集中在提供公共產(chǎn)品方面，而不同的政府職能理念則決定了政府在公共產(chǎn)品上的供給范圍和介入的程度，20世紀(jì)80年代興起的“新公共管理”對(duì)我國政府職能理念的轉(zhuǎn)變起著很大的影響。從上世紀(jì)80年代開始，西方各國相繼掀起政府改革的浪潮，走向一種稱為“新公共管理”的模式。“新公共管理”的理論基礎(chǔ)是公共選擇理論，它的基本觀點(diǎn)是“通過政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新界定來解決政府面臨的困境；打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，全面引入市場(chǎng)機(jī)制，私人企業(yè)、非盈利性公共組織、半獨(dú)立性公共公司、政府機(jī)構(gòu)等各種類型的組織都可以提供公共服務(wù)，在公私之間形成競(jìng)爭(zhēng)”。我國在公共產(chǎn)品供給上逐漸打破政府壟斷局面，引入市場(chǎng)機(jī)制，向多元化方向發(fā)展，“新公共管理”思想起著不可忽視的作用。

（四）、制度創(chuàng)新的影響

制度創(chuàng)新是指制度主體通過建立新的制度構(gòu)建以獲得追加利益的活動(dòng)。公共產(chǎn)品供給中的制度創(chuàng)新能夠增加私人投資者的潛在利益，從而推動(dòng)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給。公共產(chǎn)品供給中的制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1，公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，公共產(chǎn)品完全由政府供給，因而公有制就是公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度采用的唯一形式。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展和由此引致的對(duì)公共產(chǎn)品需求的日益擴(kuò)大，通過政府單獨(dú)供給所有的公共產(chǎn)品變地越來越困難。于是，逐漸壯大的私人資本迫切要求改變這種公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)全部公有的狀況，期望通過產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新使私人也參與到公共產(chǎn)品的供給之中。在這種情況下，公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了兩方面的創(chuàng)新，一是使私人獲得公共產(chǎn)品的所有權(quán)，即公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的私有化，這主要通過私人從政府手中購買公共產(chǎn)品所有權(quán)來實(shí)現(xiàn)；二是公共產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的私有化，即在公共產(chǎn)品所有權(quán)依然歸政府所有的前提下，由私人承擔(dān)公共產(chǎn)品的日常經(jīng)營活動(dòng)。

2，公共產(chǎn)品融資制度的創(chuàng)新。公共產(chǎn)品由于要滿足眾多消費(fèi)者的需求而要求有較大的初始投資規(guī)模，而且許多公共產(chǎn)品建成后還需要巨大的日常維護(hù)支出，這使得單個(gè)私人資本往往無力承擔(dān)。因此，私人投資者迫切希望通過融資制度的創(chuàng)新將零散資本集中起來，從而可以進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。這樣一種需求激勵(lì)著私人投資者不斷去尋求并探索出各種各樣新的融資制度和工具，其中比較典型的有BOT（建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓）、PPP（公私合營）、ABS（資產(chǎn)證券化）等。

四、公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的發(fā)展前景

近年來，技術(shù)進(jìn)步和政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了將市場(chǎng)機(jī)制引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的條件，為私人資本的深入?yún)⑴c打下了基礎(chǔ)，而私人資本規(guī)模的不斷擴(kuò)大和各種制度創(chuàng)新更是增強(qiáng)了市場(chǎng)供給公共產(chǎn)品的能力，我國公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給取得了初步的進(jìn)展。公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的發(fā)展打破了原先政府獨(dú)家提供的壟斷格局，在公共產(chǎn)品上逐步培育起公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中成為市場(chǎng)主體，有效激發(fā)出企業(yè)經(jīng)營的積極性，這一方面提高了我國公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了財(cái)政壓力。所以，公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化無論是從提高公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效率還是從更好地滿足社會(huì)公共需要的公平角度出發(fā)，都具有重要的意義。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)下科技發(fā)展日新月異、對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的鼓勵(lì)和引導(dǎo)有力推動(dòng)了私人資本的積累與集聚、隨著公共財(cái)政體制的建立政府職能也不斷進(jìn)行著轉(zhuǎn)變、同時(shí)制度創(chuàng)新的步伐也時(shí)刻沒有停止，在這樣的條件下，我國公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給必定會(huì)繼續(xù)深入發(fā)展下去。

但是，在對(duì)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給前景看好的同時(shí)，我們也必須注意到公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給發(fā)展過程中所存在的各種障礙。當(dāng)前私人資本在公共產(chǎn)品上的投資潛力、經(jīng)營積極性與能力并沒有完全發(fā)揮出來；許多領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供給還處于低效率狀態(tài)，公營事業(yè)單位虧損的現(xiàn)象也仍然存在。而這些在很大程度上與各種體制性障礙有關(guān)：首先，對(duì)私人資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入仍舊存在若干“禁區(qū)”或者設(shè)置苛刻的條款，從而導(dǎo)致了私人資本難以進(jìn)入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域。例如，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2000年北京、上海、山東等14個(gè)地區(qū)的民間資本投資比例均不到10%，基礎(chǔ)設(shè)施成為私人資本投資的一大禁區(qū)，另外，金融、旅游、衛(wèi)生等新型服務(wù)行業(yè)的民間投資也同樣存在很大的進(jìn)入困難。其次，在公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度上也存在不完善之處。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的保障可以通過降低交易成本而優(yōu)化市場(chǎng)配置資源的效率，公共產(chǎn)品的市場(chǎng)有效供給必須以對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的制度保障為前提條件。但是就目前情況而言，在公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度上仍頗有爭(zhēng)議，各種相關(guān)法律也十分薄弱。因次，破除壟斷部門的利益特權(quán)、從體制上根除市場(chǎng)準(zhǔn)入的“禁區(qū)”，健全公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)私人投資者的合法權(quán)益，這些都是未來進(jìn)一步深化公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

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