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摘要：京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是實現(xiàn)京津冀區(qū)域一體化的基礎(chǔ)，是京津冀區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提，對推動美麗中國的建設(shè)具有重要意義。而法律、法規(guī)作為一種強(qiáng)制手段可以有效地推動區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策不穩(wěn)定、缺乏長期性等問題可給出有效的對策。在分析京津冀環(huán)境治理現(xiàn)狀以及立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從完善立法原則、立法主體、構(gòu)建信息交流平臺以及公眾立法參與制度等方面提出建立區(qū)域立法機(jī)制，同時從制定統(tǒng)一立法、清理現(xiàn)有法規(guī)等方面提出完善京津冀區(qū)域法律法規(guī)的路徑。

關(guān)鍵詞：京津冀；區(qū)域環(huán)境；協(xié)同治理；立法機(jī)制；協(xié)同立法

2014年2月底，中央把京津冀協(xié)同發(fā)展確定為重要的國家戰(zhàn)略，2016年國家“十三五”規(guī)劃明確提出要“推動京津冀協(xié)同發(fā)展”，同時提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式?！睘槁鋵崱笆濉币?guī)劃，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《全國生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》，在基本原則一部分也提出了把生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)作為基本理念。按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動，打破要素、區(qū)域界限，對各類生態(tài)系統(tǒng)實施統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)管，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、協(xié)同性。目前京津冀區(qū)域環(huán)境治理已經(jīng)取得了一定的成效，從空氣污染方面看，天津每年P(guān)M2.5濃度的下降比例都在10%，北京2016年P(guān)M2.5濃度下降9.9%。但是2016年年底至2017年年初的持續(xù)性的長時間的霧霾污染，又讓人們對目前京津冀區(qū)域的環(huán)境治理產(chǎn)生了質(zhì)疑。要鞏固治理成果，完善治理機(jī)制，就必須利用法律手段，在法治的框架內(nèi)，最大限度地統(tǒng)一各地市治理環(huán)境的法律依據(jù)、協(xié)調(diào)各地市的治理舉措，以取得長期的、穩(wěn)定的、有效的治理效果。

一、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的困境

﹙一﹚行政格局的復(fù)雜性導(dǎo)致環(huán)境政策的不均衡京津冀區(qū)域存在著“三地四府”的特殊格局，北京既是獨(dú)立的直轄市又是中央政府所在地，集政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多項職能于一身，政治地位的核心性、行政職能的優(yōu)越性決定了其資源獲取的優(yōu)先權(quán)及政策制定的主導(dǎo)權(quán)。而天津作為直轄市是京津冀區(qū)域重要的出?？谠谡魏徒?jīng)濟(jì)上也有河北省無法比擬的優(yōu)勢。一是資源占有的不對等性。北京作為首都不僅占有大量的權(quán)利資源、政策資源以及公共服務(wù)資源，而且在環(huán)境資源方面北京也享有優(yōu)先占用權(quán)。例如，京津冀區(qū)域地處我國水資源十分短缺的海河流域，水資源十分匱乏，京津冀三地多年的平均水資源量不及全國的1%，特別是河北省人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/7，屬于嚴(yán)重缺水的省份之一。盡管如此，河北每年仍向京津提供用水65億立方米，天津用水的93%、北京用水的80%來源于河北［1］。二是政策制定的優(yōu)先性。一直以來“保障首都，服務(wù)首都”的固有理念，使得河北省在資源配置、行政關(guān)系協(xié)調(diào)等方面處于從屬地位，從而影響了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的順利進(jìn)行。在京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、政治地位不對等的背景下，北京的政策制定較少考慮天津和河北的利益。而“保障北京、服務(wù)北京”的固有觀念，使得天津和河北即便自身利益受到影響和限制，也會堅決服從和保障首都北京的利益。這樣的行政格局，使得京津冀區(qū)域環(huán)境在協(xié)同治理中很難做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、政策均衡。

﹙二﹚經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性導(dǎo)致環(huán)境治理能力的差異一是，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重失衡。2014年，北京、天津人均GDP均超1.6萬美元，而河北僅為6500余美元，不足京津的1/2。北京的年人均GDP是河北省的3倍有余，是張家口、承德地區(qū)的4倍甚至6倍以上［2］。二是，京津冀區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)競爭力較弱。與長三角和珠三角相比，京津冀區(qū)域的整體競爭實力較弱，從人均GDP看，京津冀的人均GDP相當(dāng)于長三角的77%，經(jīng)濟(jì)實力上還存在著一定的差距。同時京津冀區(qū)域缺乏核心競爭力，也沒有向長三角、珠三角那樣具有強(qiáng)大輻射效應(yīng)的中心城市［3］。三是，公共資源配置的不均衡性，導(dǎo)致了北京、天津的“虹吸作用”。京津地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育發(fā)展水平、醫(yī)療保障水平等方面與河北的巨大差距。從三地?fù)碛械尼t(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量看，北京有51所三級醫(yī)院，約占華北地區(qū)三級醫(yī)院總數(shù)的24%，2013年三地每百萬人口擁有三級醫(yī)院數(shù)分別為3.2家、2.9家、0.9家，北京是河北的3.56倍［4］。公共資源的配置不均衡，導(dǎo)致優(yōu)秀的人力資源和社會資本向京津聚集，產(chǎn)生了河北省“大樹底下不長草”的尷尬局面。三地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對環(huán)境污染的評價與環(huán)境質(zhì)量的需要不同，對污染治理的支付能力也不同。

﹙三﹚產(chǎn)業(yè)布局的不合理性導(dǎo)致環(huán)境污染源不同第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。隨著城市定位和規(guī)劃的調(diào)整，特別是污染問題的出現(xiàn)，北京逐漸將高污染的第二產(chǎn)業(yè)向其外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移。北京在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，隨著治污工程的開展，逐步淘汰工業(yè)產(chǎn)業(yè)，同時將高污染、低產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)向外搬遷。污染的外遷加劇了北京周邊的污染，由于污染物比如PM2.5的流動能力，反而造成對中心城市的疊加污染，加重了區(qū)域污染。第二，三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大。根據(jù)2014年京津冀三地的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重北京市為77.9%，但天津只占49.3%，河北占48.2%。而對于高污染的第二產(chǎn)業(yè)北京市僅為21.4%，天津則占49.4%，河北占42.6%。三地間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段與水平的差異意味著津冀兩地第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)重，對煤炭能源的依賴性較強(qiáng)，按照京津冀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能的壓力較大。

﹙四﹚生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)缺乏補(bǔ)償性影響了區(qū)域協(xié)同的積極性一方面，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和京津?qū)颖钡馁Y源索取，加劇了京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)的不公；而環(huán)境受益方對環(huán)境提供方?jīng)]有給出合理的補(bǔ)償，除了中央專項資金外，京津缺乏對河北的橫向補(bǔ)償，造成了區(qū)域內(nèi)“搭便車”的低效率現(xiàn)象。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》﹙2015年﹚，京津冀地區(qū)工業(yè)污染治理投資完成情況，河北污染治理項目本年完成投資共88億元，天津22億元，北京僅有7億元，河北省的生態(tài)治理負(fù)擔(dān)明顯重于京津兩地。例如2014年3月，持續(xù)6天的重污染天氣，石家莊關(guān)停企業(yè)2025家，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到了60.3億元。而由于生態(tài)治理的外部性，治理結(jié)果是京津冀三地受益。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不全面，忽略了區(qū)域環(huán)境的間接損失、地區(qū)差異、補(bǔ)償年限等，同時對生態(tài)移民的重視不夠。例如，在沙塵暴的防治過程中，為了建成京津的綠色屏障，降低沙塵暴對京津的影響，河北多地開展封山育林、退耕還林以及生態(tài)移民等工程。但由于項目對經(jīng)濟(jì)的帶動力小，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，給貧困地區(qū)帶來了很大的財政壓力。因此，對于京津冀地區(qū)的合作治污而言，利益共享和利益補(bǔ)償制度是提升區(qū)域合作動力尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的參與積極性的關(guān)鍵［5］。

﹙五﹚缺乏區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制建立有效激勵區(qū)域各方積極參與的協(xié)作機(jī)制，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。例如，長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)過幾年的努力，已經(jīng)建立起了一套分工明確、管理科學(xué)的區(qū)域協(xié)作機(jī)制。包括省級領(lǐng)導(dǎo)的定期會商機(jī)制、常務(wù)副省﹙市﹚長主持的座談會機(jī)制、各地市長參加的協(xié)調(diào)會機(jī)制以及部門和行業(yè)間的合作機(jī)制。這樣的四級聯(lián)動機(jī)制有力地推動了長三角地區(qū)的一體化進(jìn)程。反觀京津冀區(qū)域的協(xié)同治理，仍只停留在聯(lián)席會層面，缺乏具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)展緩慢，成效不顯著。由于京津冀區(qū)域是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境污染也具有流動性和區(qū)域性的特點(diǎn)，因此京津冀區(qū)域的環(huán)境治理必須從整個系統(tǒng)的站位來籌劃。必須從區(qū)域立法、區(qū)域執(zhí)法、區(qū)域監(jiān)督等角度建立完備的制度體系，調(diào)動各地環(huán)境治理的積極性，實現(xiàn)整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

二、關(guān)于京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理路徑的學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀

﹙一﹚關(guān)于京津冀區(qū)域協(xié)同立法方面的研究常紀(jì)文﹙2015﹚提出京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)需要立法推動，因此，有必要制定《京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)條例》或者《京津冀區(qū)域國土保護(hù)與整治條例》及配套的辦法，從基本原則、法律制度和機(jī)制、評判標(biāo)準(zhǔn)幾個方面對如何完善京津冀一體化立法基礎(chǔ)了建議［6］。也有學(xué)者從京津冀區(qū)域一體化的角度提出構(gòu)建統(tǒng)一的法制環(huán)境，例如，靳志玲﹙2006﹚提出構(gòu)建京津冀區(qū)域性法治環(huán)境是京津冀區(qū)域各省市共同發(fā)展的必然要求，她從法律法規(guī)的構(gòu)建、區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建以及協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建三個方面進(jìn)行了闡釋［7］。馮穎、袁素娟等﹙2014﹚在借鑒國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制環(huán)境構(gòu)建經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從立法體制、協(xié)作機(jī)制、人文環(huán)境三個方面推進(jìn)京津冀區(qū)域法制一體化建設(shè)［8］。從以上研究可以看出，雖然學(xué)者都意識到立法對于京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的重要性，但是尚缺乏從立法原則、立法機(jī)構(gòu)、法律體系的構(gòu)建的系統(tǒng)分析，可操作性稍顯不足。

﹙二﹚關(guān)于建立京津冀環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制方面的研究京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是近年來熱門的研究課題，胡愛榮﹙2014﹚從建立京津冀治理生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的實際出發(fā)，論述了建立京津冀治理生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的重要性，強(qiáng)調(diào)了建立京津冀治理生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制應(yīng)堅持的六項原則，明確了建立京津冀治理生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的總體思路，構(gòu)建了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一評估等京津冀治理生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制的框架，搭建了兩個平臺，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性［9］。屠鳳娜﹙2014﹚提出面對京津冀區(qū)域復(fù)合型大氣污染問題，應(yīng)立足于京津冀區(qū)域整體發(fā)展的視角，從建立合理的區(qū)域主體機(jī)構(gòu)、信息共享和監(jiān)測機(jī)制、科技平臺、“五個統(tǒng)一”工作機(jī)制、保障機(jī)制等方面建立京津冀區(qū)域大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制［10］。曹錦秋、呂程﹙2014﹚認(rèn)為霧霾為主的區(qū)域復(fù)合型大氣污染是中國目前乃至今后一段時間內(nèi)所面臨的主要大氣污染問題，而這一問題是我國現(xiàn)行“屬地”特征的環(huán)境管理制度無法解決的，故我國現(xiàn)亟須建立跨行政區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制［11］。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是實現(xiàn)京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的有效路徑，但聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立必須以統(tǒng)一的立法作為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)，否則就是空中樓閣?？偟膩砜?，伴隨著京津冀一體化走過的三十多年的進(jìn)程，學(xué)界對于京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理問題的研究，已積累了相當(dāng)?shù)难芯砍晒?。學(xué)者們從不同的研究視角出發(fā)，采用不同的研究方法，不斷拓展研究范圍，得出了大量有價值的理論。為本論文的研究奠定了堅實的理論基礎(chǔ)，為構(gòu)建京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的立法路徑提供了可資借鑒的成果。

三、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法現(xiàn)狀分析

﹙一﹚國家層面關(guān)于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)定

1.立法規(guī)定原則性較強(qiáng)1972年6月，我國第一個跨省市的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)構(gòu)“官廳水庫水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”的成立。隨后，為了加強(qiáng)水域的治理，我國又相繼成立了關(guān)于保護(hù)黃河流域、淮河流域、長江流域等水域的領(lǐng)導(dǎo)小組［12］。我國正式頒布的最早的環(huán)境保護(hù)單行法，《海洋環(huán)境保護(hù)法》﹙1982年﹚和《水污染防治法》﹙1984年﹚都與跨行政區(qū)域的水污染防治有關(guān)［13］。2002年的《水法》確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的體制；2008年的《水污染防治法》規(guī)定了“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”的原則。我國2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”這是我國環(huán)境立法首次明確提出區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，對京津冀區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理給出了方向性的指引，提供法律的支持［14］。2015年最新頒布的《大氣污染防治法》設(shè)立專章規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，要求由牽頭的地方政府定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任。這些法律由于其基本法的性質(zhì)，主要是對區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的指導(dǎo)思想、基本原則的規(guī)定，對具體問題尚無明確可操作性的規(guī)范。

2.規(guī)范性文件缺乏可操作性在實踐中關(guān)于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是由相關(guān)部門規(guī)章及規(guī)范性文件來規(guī)定的。例如，環(huán)境保護(hù)部等九部委于2010年5月共同制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》提出“建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，扎實做好大氣污染防治工作?！狈治隽藚^(qū)域性大氣污染的特征，提出了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指導(dǎo)思想和基本原則，但是缺乏具體措施的規(guī)定；2012年12月的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求“在全國環(huán)境保護(hù)部聯(lián)席會議制度下，定期召開區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)污染防治工作”；2013年6月的大氣污染防治“國十條”提出“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”；2015年4月的《水污染防治行動計劃》專門對京津冀、長三角、珠三角區(qū)域主要指標(biāo)、整改期限做了特殊規(guī)定，同時提出了“實施跨界水環(huán)境補(bǔ)償”，建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開展補(bǔ)償試點(diǎn)等等。以上規(guī)章和文件均提出了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，聯(lián)防聯(lián)控的管理模式，其仍存在缺乏具體指引、忽視區(qū)域內(nèi)各地方的差異性等問題。

3.相關(guān)司法解釋不完善2014年最高人民法院的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，在有序推動環(huán)境資源司法體制改革中提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。

﹙二﹚京津冀區(qū)域關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)定1.京津冀區(qū)域協(xié)同治理規(guī)范為主缺乏立法2008年9月20日，“環(huán)渤海區(qū)域環(huán)保合作組織”經(jīng)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會決定成立，11月《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃﹙2008?2020年﹚》獲國務(wù)院批準(zhǔn)。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，打破行政區(qū)域限制，聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染，建立一體化的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制。2016年，《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》﹙以下簡稱《規(guī)劃》﹚印發(fā)實施，這是全國第一個跨省市的區(qū)域“十三五”規(guī)劃?！兑?guī)劃》在綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)的任務(wù)中，提出要強(qiáng)化大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2.大氣污染防治立法較完善京津冀區(qū)域大氣污染是整個區(qū)域生態(tài)問題中最突出的，因此，為加快京津冀大氣污染綜合治理，2013年9月17日，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局六部委聯(lián)合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，提出“成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制”，制定了具體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。9月27日，為進(jìn)一步落實《實施細(xì)則》的有關(guān)要求，環(huán)保護(hù)和國家氣象局聯(lián)合了《京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣監(jiān)測預(yù)警方案》，為有關(guān)部門結(jié)合實際情況及時啟動應(yīng)急措施提供了技術(shù)支持和決策參考。北京、天津、河北三地也分別出臺了《大氣污染防治條例》提出建立京津冀大氣污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。但是京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理長效法律機(jī)制的構(gòu)建中仍存在許多共性問題，需要國家層面立法進(jìn)行解決。

四、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法機(jī)制中存在的問題

﹙一﹚缺乏適宜的指導(dǎo)原則立法原則是構(gòu)建區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律機(jī)制的基礎(chǔ)，只有選擇適宜的立法指導(dǎo)原則才能建立起協(xié)調(diào)有效的治理機(jī)制。在環(huán)境治理基本法《環(huán)境保護(hù)法》中將“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”作為區(qū)域環(huán)境聯(lián)合防治的指導(dǎo)原則。但是這樣大一統(tǒng)的指導(dǎo)原則，忽略了區(qū)域內(nèi)部各地方的差異性，京津冀區(qū)域各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境治理現(xiàn)狀以及治理環(huán)境的技術(shù)水平都不盡相同，一味地強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一可能會削弱一些區(qū)域的治理效果甚至打擊環(huán)境治理的積極性，同時影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此應(yīng)在制度安排中充分考慮地區(qū)的個體差異。

﹙二﹚立法主體不健全雖然京津冀區(qū)域在環(huán)境治理中已經(jīng)打破了單兵作戰(zhàn)的管理模式，開展了區(qū)域環(huán)境治理的寫作，逐步探索構(gòu)建區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制，但現(xiàn)有機(jī)制仍不能滿足區(qū)域環(huán)境治理的需要。首先，區(qū)域環(huán)境治理缺乏區(qū)域政策制定機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的京津冀區(qū)域治理政策均由中央機(jī)關(guān)制定，在政策制定中難免缺乏對各地實際情況的考慮，同時在政策實施過程中也缺乏反饋渠道。其次，各地缺乏區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域政策向各地方政策的轉(zhuǎn)化以及各地方政策沖突的協(xié)調(diào)。第三，現(xiàn)有的聯(lián)席會議制度規(guī)定不具體，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求定期召開區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議，但《規(guī)劃》中對聯(lián)席會議機(jī)制的規(guī)定，一方面不夠具體，既沒有明確參與會議人員的組成，也沒有明確具體的參與部門，這可能會造成各地方實施上的差異性，同時影響聯(lián)席會議機(jī)制效力的發(fā)揮；另一方面缺乏對于工作小組具體職能部門的劃分，影響聯(lián)席會議機(jī)制的工作質(zhì)量與工作效率。

﹙三﹚區(qū)域立法不完善一是，目前針對區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的立法都只是是原則性的規(guī)定，在協(xié)同治理的機(jī)制建立、治理權(quán)限、責(zé)任劃分、責(zé)任追究、監(jiān)督方式等方面不僅存在不確定性，也缺乏可操作性。二是，缺乏綜合性的區(qū)域環(huán)境綜合性立法。目前我國的跨區(qū)域環(huán)境治理都是分散規(guī)定在單行法中，這容易導(dǎo)致立法形式不協(xié)調(diào)、立法沖突或立法疏漏。三是，缺乏程序法的規(guī)定?，F(xiàn)有區(qū)域立法多是從管理機(jī)制、執(zhí)法體制等方面加以規(guī)定能夠，對跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的救濟(jì)問題較少考慮。四是，區(qū)域內(nèi)具有地方立法權(quán)的主體繁多，導(dǎo)致重復(fù)立法、立法沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，加上紛亂繁雜的部門規(guī)章、規(guī)范性文件眾多，膨脹化現(xiàn)象令人擔(dān)憂。

﹙四﹚行政協(xié)議缺乏可操作性近幾年，京津冀三地為了促進(jìn)合作，在環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)合作、交通建設(shè)等領(lǐng)域簽訂了諸多雙邊和三邊的合作協(xié)議。但是行政協(xié)議的特點(diǎn)在于只針對政府，對社會、企業(yè)、個人不具有可實施性，也不具備強(qiáng)制實施性，導(dǎo)致其缺乏可操作性［15］。

五、京津冀區(qū)域環(huán)境治理立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

﹙一﹚立法原則1.區(qū)域整體生態(tài)利益原則為落實區(qū)域環(huán)境合作與可持續(xù)發(fā)展，必須樹立整體生態(tài)利益這一可持續(xù)發(fā)展的法律思想。如前文所述，在京津冀區(qū)域環(huán)境的治理過程中，京津處于核心地位，河北則承擔(dān)著“護(hù)城河”的責(zé)任。一方面污染嚴(yán)重的企業(yè)遷到河北，另一方面為了保障京津的用水限制了河北部分地區(qū)的發(fā)展，此種此消彼長的治理方式不能改善京津冀區(qū)域整體的環(huán)境。因此，在京津冀區(qū)域環(huán)境治理中要以區(qū)域整體利益為原則，對區(qū)域資源進(jìn)行整體規(guī)劃，維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)平衡。同時京津冀各級政府要從整體上樹立科學(xué)的發(fā)展觀以及整體生態(tài)利益觀，避免不利的政府間競爭，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境整體法治［16］。2.平等協(xié)商原則如前文所述，京津冀區(qū)域中由于北京作為首都具有重要的政治地位，天津作為直轄市和重要的港口城市具有重要的經(jīng)濟(jì)地位，而河北則被定為于“護(hù)城河”的位置。但三地在法律地位是平等的，要實現(xiàn)協(xié)同治理，必須站在平等的位置上平等協(xié)商，平衡各方面的利益，才能減少利益沖突，營造公平的競爭環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方互惠共贏。為了推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，有的地區(qū)會犧牲自己的部分利益，為避免“搭便車”的行為，其他獲得利益的地區(qū)應(yīng)本著平等互惠原則給予合理的補(bǔ)償，并且用法律制度加以確定。3.“共同但有區(qū)別”責(zé)任原則雖然，我國在區(qū)域大氣污染治理中提出了“五個統(tǒng)一”的指導(dǎo)思想，但由于京津冀在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化、生態(tài)環(huán)境等方面都存在著差異性，因此在京津冀區(qū)域環(huán)境治理立法中既要體現(xiàn)區(qū)域整體利益，也要照顧各地的地方利益。例如，污染較重的地區(qū)要承擔(dān)更大的減排義務(wù)、污染排放較大的企業(yè)要承擔(dān)較大的減排任務(wù)、不同的環(huán)境功能區(qū)要實行不同的準(zhǔn)入條件等。唯有如此，才能使制定的法律法規(guī)更有生命力，區(qū)域法治一體化才能推行下去。

﹙二﹚京津冀區(qū)域協(xié)同立法機(jī)構(gòu)的構(gòu)建1.區(qū)域立法機(jī)構(gòu)建立模式的選擇﹙1﹚由國家設(shè)立專門區(qū)域協(xié)同立法機(jī)構(gòu)模式建議采取此種模式的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在三地立法機(jī)構(gòu)之外成立專門的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)。例如，由中央政府牽頭設(shè)立跨區(qū)域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，或者有環(huán)保部牽頭設(shè)立京津冀區(qū)域環(huán)境治理組織。此種機(jī)構(gòu)更具有獨(dú)立性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，將京津冀區(qū)域環(huán)境治理提高到了國家的層面，而且可以有效避免政出多門導(dǎo)致的相互重復(fù)、矛盾的局面，更好的應(yīng)對京津冀區(qū)域環(huán)境治理。但是此種模式一方面與我國的《立法法》和現(xiàn)有立法體制相沖突實行起來障礙較大，不符合京津冀區(qū)域急迫的環(huán)境治理需求。另一方面，中央政府設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)不了解京津冀三地的具體情況，不能制定出符合地域特點(diǎn)的政策法規(guī)。﹙2﹚區(qū)域立法聯(lián)席會模式建議采取此種模式的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由三地協(xié)商確立立法機(jī)構(gòu)。例如，由京津冀三地地方人大常委會和三地政府的負(fù)責(zé)人代表參加。此種模式雖然看起來相對松散、剛性不足，但是更容易滿足京津冀區(qū)域環(huán)境治理的迫切要求。筆者建議可采取此種模式建立京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機(jī)構(gòu)，待時機(jī)成熟時再建立跨區(qū)域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)。2.機(jī)構(gòu)的組成及職權(quán)建立京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法聯(lián)席會，由京津冀三地人大常委會和政府的主要負(fù)責(zé)人參加。聯(lián)席會每年由各省市輪值唯一主席，負(fù)責(zé)召集舉行一次年會，如遇特殊需要也可臨時召集會議。聯(lián)席會主要職責(zé)是討論京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法方面的重大問題。包括京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的整體立法規(guī)劃、某一具體立法事項的聯(lián)合行動、區(qū)域間立法沖突的協(xié)調(diào)等。聯(lián)席會議負(fù)責(zé)處理立法協(xié)作的重大事項，同時應(yīng)成立日常的工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理具體性工作。建議在京津冀三地的人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)下設(shè)京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法工作辦公室。負(fù)責(zé)立法信息的交流、共享，組織聯(lián)合調(diào)研、專家論證等活動。

﹙三﹚立法信息交流平臺的構(gòu)建建立立法信息共享是區(qū)域協(xié)同立法的應(yīng)有之義。立法信息共享平臺的建立，一反面可以有效避免區(qū)域間立法沖突，另一方面可以實現(xiàn)立法信息共享，節(jié)約立法資源。而區(qū)域間互相交流互換信息的模式太過于繁瑣，利用發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)，建立京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法信息共享平臺，可以將立法信息集中起來，再分散到各個地區(qū)。建議以政治中心北京為主導(dǎo)，建立此平臺，京津冀三地的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法工作辦公室負(fù)責(zé)向該平臺報送立法信息。三地都可以從此平臺掌握各區(qū)域的立法動態(tài)和有關(guān)的環(huán)境信息。平臺的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由京津冀三地地方財政承擔(dān)。這樣，京津冀三地可通過了解各地立法動態(tài)和立法情況，相互學(xué)習(xí)借鑒，力高立法質(zhì)量。

﹙四﹚建立區(qū)域立法公眾參與機(jī)制在區(qū)域立法中不能以區(qū)域政府的參與來代替區(qū)域公眾的參與。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。立法的公眾參與既應(yīng)包括參與權(quán)也應(yīng)包括知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。參與權(quán)是指在制定法律和行政法規(guī)的過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取機(jī)關(guān)、組織和公民等各方面的意見［17］。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法的過程中，由于環(huán)境問題涉及民眾的基本利益且涉及多個行政區(qū)的共同利益，所以在立法調(diào)研時更應(yīng)聽取區(qū)域內(nèi)相關(guān)行政部門、社會組織、專家學(xué)者以及公民的意見，從而更廣泛的獲取立法信息，盡可能避免因信息缺失導(dǎo)致的立法失誤。知情權(quán)是指公眾應(yīng)該有途徑了解京津冀三地的政策法規(guī)、規(guī)范性文件以及三地的環(huán)境數(shù)據(jù)。建議構(gòu)建京津冀區(qū)域環(huán)境信息公開平臺，讓公眾更好的了解環(huán)境現(xiàn)狀，以提出合理化建議。救濟(jì)權(quán)不僅是指當(dāng)公民自身的權(quán)益受環(huán)境污染侵害時的私利救濟(jì)，同時也包括當(dāng)公共環(huán)境受到污染時的公共救濟(jì)，例如環(huán)境公益訴訟。

六、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律法規(guī)的完善

﹙一﹚制定區(qū)域統(tǒng)一立法京津冀區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理需要完善的法律法規(guī)作保障，特別是要制定區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境污染防治立法，作為京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的原則性指引并為區(qū)域合作提供強(qiáng)有力的約束力。縱觀世界上環(huán)境治理成功的區(qū)域，無一不是制定了完備的區(qū)域環(huán)境立法。例如，美國最新版的《清潔空氣法》包含的“好鄰居條款”﹙goodneighborprovision﹚，根據(jù)條款的規(guī)定，對下風(fēng)口的州“顯著導(dǎo)致”不達(dá)標(biāo)或者“干擾保持”空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的空氣污染被禁止①。根據(jù)此項法案，2011年美國環(huán)保署﹙EPA﹚制定了《州際空氣污染規(guī)則》﹙CSAPR﹚，詳細(xì)落實了“好鄰居條款”中對州際空氣污染治理的規(guī)定［18］。而英國也在1990年的《環(huán)境保護(hù)法案》的第一章規(guī)定了“整體控制污染”﹙IPC﹚。作為區(qū)域治理的典范歐盟，在環(huán)境治理方面也制定了一系列的規(guī)劃和指令，比如《關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量和為了歐盟更清潔空氣的2008/5D/EC指令》，建立了空氣質(zhì)量計劃和短期行動計劃。目前，由于我國尚沒有調(diào)整地方政府間關(guān)系的《地方政府關(guān)系法》，在《立法法》上也沒有規(guī)定區(qū)域性的立法機(jī)構(gòu)，因此制定京津冀區(qū)域間的協(xié)同立法尚缺乏條件?？梢栽诰┙蚣絽^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法聯(lián)席會制度下，三地共同起草《京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理條例》，由國務(wù)院審議并頒布實施?！稐l例》應(yīng)包括，立法目的、立法原則、適用范圍、管理機(jī)制、區(qū)域聯(lián)控、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域司法救濟(jì)、區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)、區(qū)域信息平臺等內(nèi)容。同時京津冀三地應(yīng)在大氣污染防治、水污染防止、土壤污染防治等方面制定配套辦法。

﹙二﹚清理三地法規(guī)及規(guī)范性文件由于京津冀區(qū)域立法主體眾多，各自為政的模式導(dǎo)致重復(fù)立法、立法沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，再加上各部門頒布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，導(dǎo)致文件冗雜、沖突、重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重。三地環(huán)境要協(xié)同治理必須首先清理現(xiàn)有法律法規(guī)，破除以鄰為壑的制度，減少行政摩擦。利用前文提到的信息交流平臺，由京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法辦公室負(fù)責(zé)審查現(xiàn)有的以及將要制定的法律。對各地方的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入機(jī)制、預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

﹙三﹚加強(qiáng)程序法建設(shè)目前我國的環(huán)境立法比較重視實體法的建設(shè)，相對忽視了程序法的建設(shè)，特別是在區(qū)域環(huán)境治理中，導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)生了環(huán)境糾紛，當(dāng)事人無法有效的保障自己的權(quán)益。首先，對區(qū)域環(huán)境糾紛案件的管轄權(quán)規(guī)定不明確，應(yīng)該建立區(qū)域環(huán)保法庭制度。其次，由于管轄權(quán)問題，區(qū)域環(huán)境糾紛案件的執(zhí)行很難落實。第三，區(qū)域間的公益訴訟沒有明確規(guī)定，我國目前的環(huán)境公益訴訟制度尚不完善，對區(qū)域間的公益訴訟更無法可依。因此，應(yīng)由最高院出臺相關(guān)辦法，明確跨區(qū)域環(huán)境糾紛的管轄權(quán)、案件執(zhí)行的協(xié)調(diào)等問題。

﹙四﹚明確軟法性質(zhì)所謂軟法﹙SoftLaw﹚是20世紀(jì)70年代之后在西方法學(xué)界出現(xiàn)的概念。軟法概念最早出現(xiàn)在國際法領(lǐng)域，隨后逐漸應(yīng)用到環(huán)保、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域。軟法與“硬法”相對應(yīng)，硬法指的是具有法律約束力的法律規(guī)范，而軟法則是指不具有法律約束力的條約、協(xié)定、規(guī)則等［19］。在環(huán)保法領(lǐng)域?qū)浄ǖ膽B(tài)度，學(xué)術(shù)界分為兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為軟法沒有強(qiáng)制約束力不利于實施，應(yīng)即時將軟法中的規(guī)則轉(zhuǎn)化為法律形式。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在區(qū)域環(huán)境治理中，因為各地利益沖突、地方保護(hù)主義以及經(jīng)濟(jì)法發(fā)展水平的不同對環(huán)境治理的訴求也不同，要形成區(qū)域一直的法律規(guī)范困難重重。而軟法中的文件、條約、規(guī)劃等通過程序簡便、機(jī)制靈活與硬法相比更具有靈活性。在區(qū)域環(huán)境治理中，由于法律規(guī)范的滯后性，不利于滿足環(huán)境治理的迫切要求；法律的剛性不利于滿足不同區(qū)域的訴求；立法主體的單一性也不利于政府、市場、社會組織等不同主體共同參與環(huán)境治理的需求。因此，要有軟法作為區(qū)域環(huán)境治理法律制度的有益補(bǔ)充。在京津冀區(qū)域環(huán)境治理中，軟法也發(fā)揮了很大的作用。例如《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》、《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》等，為京津冀區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理提供了明確的指引。當(dāng)然，軟法也有一定的弊端。例如，制定的靈活性，使人們?nèi)狈ψ陨硇袨楹蠊目深A(yù)測性；缺乏法律約束力和強(qiáng)制力難以保證政策的有效實施；缺乏法律規(guī)制糾紛難以解決等等。為此，首先，要建立審查機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”，建立對政府“紅頭文件”的嚴(yán)格的公開和審查機(jī)制，杜絕其違反國家法律法規(guī)。其次，借鑒美國的經(jīng)驗①，增加賦予地方政府間圍繞區(qū)域環(huán)境污染防治簽署的政府間協(xié)議的法律效力［20］。結(jié)語京津冀協(xié)同發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，而環(huán)境問題逐漸成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。京津冀三地地理相連、人文相親，在環(huán)境治理中必須統(tǒng)一行動，聯(lián)防聯(lián)控。通過對京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的探索，可為區(qū)域環(huán)境治理提供理論支持，也為我國社會主義法治建設(shè)提供有益的探索。

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作者：王娟，何昱 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)