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一、發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督對(duì)完善稅收權(quán)力制約機(jī)制的作用

稅收權(quán)力制約機(jī)制有兩個(gè)內(nèi)容，從縱向來(lái)說(shuō)，是指稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)，依行政管理權(quán)限和行政隸屬關(guān)系，由上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)所屬部門和下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施稅法的監(jiān)督，以保障稅法的正確貫徹實(shí)施，維護(hù)稅法的嚴(yán)肅性。從橫向來(lái)說(shuō)，是指在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部建立和完善稅收行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法督查制等內(nèi)部監(jiān)控制度。在我國(guó)的稅收法律體系中，法律監(jiān)督分為兩類，即國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。所謂國(guó)家監(jiān)督，是指國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)之間相對(duì)獨(dú)立、互相制衡的現(xiàn)代治國(guó)理念。所謂社會(huì)監(jiān)督，是指由社會(huì)各政黨、各組織和公民依照憲法和法律，對(duì)各種涉稅活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督隸屬于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，同時(shí)它又對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督起重大作用，因此審計(jì)監(jiān)督對(duì)完善稅收權(quán)力制約機(jī)制具有直接作用和間接作用兩個(gè)方面。

第一、審計(jì)機(jī)關(guān)充分利用國(guó)家審計(jì)處理處罰權(quán)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位的稅收違法行為作出處理處罰決定，為完善稅務(wù)部門內(nèi)部控制制度發(fā)揮直接作用，實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)中央銀行的財(cái)務(wù)收支和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)國(guó)家事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)國(guó)有及國(guó)有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督等。審計(jì)機(jī)關(guān)有要求被審計(jì)單位報(bào)送資料權(quán)；審計(jì)檢查權(quán)；調(diào)查取證權(quán)；采取強(qiáng)制措施權(quán)等。加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督，既是對(duì)被審計(jì)單位（納稅人）有無(wú)偷稅、漏稅、欠稅等違法行為的監(jiān)督，也是對(duì)稅收征管機(jī)關(guān)有無(wú)漏征、少征、不征稅金等違法行為的監(jiān)督。通過(guò)審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性以及內(nèi)部控制制度作出評(píng)價(jià)，提出被審計(jì)單位應(yīng)自行糾正的事項(xiàng)和改進(jìn)建議，出具審計(jì)意見(jiàn)書；對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人編造虛假計(jì)稅依據(jù)不繳或者少繳的稅款，欠繳應(yīng)納的稅款，以假報(bào)出口或者其他欺騙手段，騙取國(guó)家出口退稅款，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的涉稅罰沒(méi)收入，不按照稅款入庫(kù)預(yù)算級(jí)次上繳國(guó)庫(kù)等違反稅法的行為需要依法給予處理、處罰的，應(yīng)當(dāng)依法作出責(zé)令限期繳納、上繳應(yīng)當(dāng)繳納或上繳的財(cái)政收入；責(zé)令限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)；罰款；沒(méi)收違法所得等處理、處罰的審計(jì)決定。用經(jīng)濟(jì)制裁手段“制約和監(jiān)督”被審計(jì)單位因利益驅(qū)動(dòng)而濫用職權(quán)的行為，促使稅務(wù)部門加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)登記、賬簿、憑證和納稅申報(bào)的管理，完善稅款征收和稅務(wù)檢查等內(nèi)部控制制度。

第二、審計(jì)機(jī)關(guān)積極利用審計(jì)建議、移送處理等手段，通過(guò)認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，調(diào)動(dòng)各方面監(jiān)督力量，促進(jìn)國(guó)家監(jiān)督體系整體合力的充分發(fā)揮，將執(zhí)掌權(quán)力的人置于有效制約與監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行體系之中。

首先，加強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。一是積極為人大及其常委會(huì)有效行使監(jiān)督檢查權(quán)服務(wù)，促進(jìn)稅收法制建設(shè)。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它通過(guò)聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告等手段對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督。根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)每年對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并受本級(jí)政府的委托，向本級(jí)人大常委會(huì)提出本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。通過(guò)報(bào)告等形式，把本級(jí)政府執(zhí)行稅收法律法規(guī)和財(cái)政預(yù)算編制等事項(xiàng)置于權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督之下。二是加強(qiáng)行政監(jiān)督，促進(jìn)依法征稅。行政監(jiān)督是由行政系統(tǒng)內(nèi)的各級(jí)政府及其所屬的各個(gè)工作部門之間對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督。一方面對(duì)審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的與宏觀經(jīng)濟(jì)管理有關(guān)的重要問(wèn)題和重大的稅收違法違紀(jì)問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告。從而提升行政監(jiān)督層次，加大對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督力度；另一方面對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)違反規(guī)定擅自改變稅收征收管理范圍和稅款入庫(kù)預(yù)算級(jí)次的，責(zé)令限期改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員建議有關(guān)部門依法給予降級(jí)或者撤職的行政處分。三是加強(qiáng)司法監(jiān)督，嚴(yán)懲犯罪分子。根據(jù)《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》、《審計(jì)署、公安部關(guān)于建立案件移送制度和加強(qiáng)工作協(xié)作配合的通知》，對(duì)稅務(wù)人員利用職務(wù)上的便利，收受或者索取納稅人、扣繳義務(wù)人財(cái)物或者謀取其他不正當(dāng)利益,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

其次，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。一是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等工作人員的權(quán)力是法律賦予的，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們履行權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)違反稅法行為應(yīng)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)處分的，建議紀(jì)檢機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)處分；二是審計(jì)機(jī)關(guān)充分運(yùn)用審計(jì)公告和公布審計(jì)結(jié)果權(quán)，加大披露稅收違法問(wèn)題的力度，積極實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，擴(kuò)大社會(huì)公眾的知情權(quán)，通過(guò)公眾、納稅人、各種媒體，強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。督促稅務(wù)機(jī)關(guān)正確行使稅務(wù)管理權(quán)、征稅權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)、扣押權(quán)等，增強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法透明度，保證公開(kāi)、公平、公正執(zhí)行稅法，有效遏制稅收征管中的隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法以及危害納稅人合法權(quán)益的行為。

審計(jì)監(jiān)督的意義在于，有效的監(jiān)督是完善權(quán)力制約機(jī)制，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事的關(guān)鍵。同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察、督促國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民遵守稅法，依法納稅，具有重要的意義。明確推行執(zhí)法責(zé)任制的必要性、意義、目標(biāo)、范圍、對(duì)象以及方法、措施、執(zhí)法范圍和依據(jù)，原則性地規(guī)定執(zhí)法責(zé)任劃分和執(zhí)法責(zé)任追究，將執(zhí)法責(zé)任從行政首長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)、征收系列、稽查系列、內(nèi)部執(zhí)法職能部門等進(jìn)行劃分，分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣才能明確征稅主體以及每一個(gè)稅務(wù)執(zhí)法人員的責(zé)任和義務(wù)，牢固樹(shù)立依法治稅觀念，確保依法履行職責(zé)，正確行使稅收權(quán)力?？傊ㄟ^(guò)審計(jì)監(jiān)督，明確責(zé)任，細(xì)化分工，強(qiáng)化稅務(wù)各業(yè)務(wù)部門和執(zhí)法各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制度，搞好國(guó)家機(jī)關(guān)、司法和輿論等監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成多渠道監(jiān)督，建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效，權(quán)責(zé)明確，相互融合，相互制約的稅務(wù)管理體制。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正處于發(fā)展和完善之中，各項(xiàng)制度不能一步到位，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮，權(quán)力還在許多領(lǐng)域發(fā)揮著替代市場(chǎng)作用的情況，加強(qiáng)對(duì)稅收權(quán)力的制約和監(jiān)督具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性。審計(jì)機(jī)關(guān)目前雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型體制，使得國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的重要作用的發(fā)揮還受到很大的限制。隨著我國(guó)行政體制改革的深化和民主法制建設(shè)的發(fā)展，審計(jì)體制將不斷創(chuàng)新，必將在對(duì)稅收權(quán)力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

二、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督對(duì)完善稅收權(quán)力制約機(jī)制的必要性

權(quán)力是特定主體憑借其所能控制和支配、同時(shí)又是對(duì)方必需的某些公共資源和價(jià)值，而單方面確認(rèn)和改變法律關(guān)系、控制和支配他人財(cái)產(chǎn)或人身的能量和能力。根據(jù)這一權(quán)力定義，我們把稅收權(quán)力概括為它是國(guó)家稅法賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)用于征收稅款、管理稅務(wù)事務(wù)的權(quán)力。主要有征稅權(quán)、稅法解釋權(quán)、委托代征權(quán)、稅收保全權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政處罰權(quán)、稅收檢查權(quán)、稅款追征權(quán)等。稅法作為一種義務(wù)性規(guī)范，是以政治權(quán)力作后盾，規(guī)定納稅人為核心構(gòu)成的，不允許任何稅務(wù)機(jī)關(guān)或納稅人隨意改變或違反法定的納稅義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員必須按照稅法的要求，嚴(yán)格履行稅法規(guī)定的權(quán)力與義務(wù)，進(jìn)行稅收的征收、管理、稽查、處罰，實(shí)行“稅收遵從”原則，保證國(guó)家稅收及時(shí)、足額入庫(kù)。稅收權(quán)力的運(yùn)行是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員將法律上的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際生活中權(quán)力運(yùn)用的過(guò)程，是體現(xiàn)權(quán)力價(jià)值及社會(huì)效益的重要內(nèi)容。由于權(quán)力的運(yùn)行具有擴(kuò)張性、腐蝕性兩個(gè)重要特點(diǎn)，如果不加以限制，就會(huì)誘發(fā)各種腐敗現(xiàn)象，其根本的原因一是有權(quán)力所有者與權(quán)力使用者的分離；二是人性和人格的弱點(diǎn)所決定的。孟德斯鳩對(duì)此有經(jīng)典的論述，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！痹诙愂諜?quán)力運(yùn)行中，通常表現(xiàn)在一般納稅人資格認(rèn)定、發(fā)票的供應(yīng)管理、對(duì)稅款延期繳納的審批、稅務(wù)稽查、稅務(wù)違法處罰和對(duì)“雙定戶”的定額核定6個(gè)環(huán)節(jié)，容易產(chǎn)生權(quán)力變異。目前一些地區(qū)的稅務(wù)部門在稅收權(quán)力的運(yùn)行中已經(jīng)出現(xiàn)了不少問(wèn)題，如有的擅自變通國(guó)家稅收政策，越權(quán)減免稅；有的隨意批準(zhǔn)緩稅、欠稅；有的實(shí)行“包稅”、征收“過(guò)稅”甚至有的搞權(quán)錢交易，腐化墮落，大肆收受納稅人錢財(cái)，原河北省國(guó)稅局長(zhǎng)李真就是典型代表。這些問(wèn)題的存在，在一定程度上擾亂了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞了稅收法律法規(guī)和政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，污染了社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，影響了稅務(wù)機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象。因而建立稅收權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,縮小權(quán)力恣意行使的空間，減少稅收行政權(quán)濫用就顯得尤為必要。

審計(jì)是國(guó)家設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。審計(jì)監(jiān)督作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是構(gòu)成國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系的重要組成部分，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中處于較高層次，是國(guó)家監(jiān)督機(jī)制構(gòu)架中的重要一環(huán)。它通過(guò)對(duì)財(cái)政、稅務(wù)、工商行政管理、物價(jià)等專業(yè)監(jiān)督部門的再監(jiān)督，克服各專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督一方面不夠獨(dú)立、不夠超脫，而另一方面又互相掣肘的負(fù)面影響，促使這些部門合理地運(yùn)用自身的監(jiān)督權(quán)力，形成不同層次不同角度的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。黨的十六大報(bào)告從深化政治體制改革的高度，對(duì)審計(jì)工作提出了新的要求，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)更重要的職責(zé)，突出加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等部門的作用”，提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。今年年初國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)署視察時(shí)再次強(qiáng)調(diào)了審計(jì)監(jiān)督的重要性，指出審計(jì)是政府權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)管工作的重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的衛(wèi)士，是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛，審計(jì)工作只能加強(qiáng)，不能削弱。這充分體現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的高度重視，明確了審計(jì)監(jiān)督在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督中的重要地位。從而使審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，完善稅收權(quán)力制約機(jī)制發(fā)揮積極作用。

內(nèi)容提要：本文從權(quán)力的概念入手，分析完善稅收權(quán)力制約機(jī)制必要性，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督對(duì)完善稅收權(quán)力制約機(jī)制的作用。目前，在我國(guó)稅收法律體系中包含國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督兩類，審計(jì)監(jiān)督隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，除發(fā)揮自身監(jiān)督職能外，同時(shí)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督起重要作用，從而發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督對(duì)完善稅收權(quán)力制約機(jī)制的直接作用和間接作用。