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［摘要］在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新時(shí)期，我國(guó)提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的新思路，并在國(guó)內(nèi)首次建立了重慶市和成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，以解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)問(wèn)題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，需要強(qiáng)有力的金融支持。科學(xué)、合理地建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度，是以金融支撐促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。

［關(guān)鍵詞］城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；法律制度

Abstract:Duringtheperiodoffasteconomicdevelopment,ourgovernmentbringsforwardahomologoussuggestion:[WTBX]theruralandurbanoverallplan[WTBZ],andhasestablishedacomprehensiveexperimentalcommunityforthefirsttimeinChongqingandChenduDistrictsoastoresolvetheproblemofruralandurbandisparityandsustainabledevelopment.Howtodevelopagricultureintheprocessofruralandurbanoverallplanistheessentialissueofoureconomicdevelopment.Theruralandurbanoverallplanneedsfinancialsupport.Therefore,toconstitutealegalsystemfortheagriculturalinsuranceisagreatmatterofpromotingagriculturedevelopment.

Keywords:ruralandurbanoverallplan;agriculturalinsurance;legalsystem

我國(guó)歷來(lái)重視農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，歷屆政府都將“三農(nóng)問(wèn)題”作為政府工作的重中之重，并在全國(guó)范圍內(nèi)先后采取了農(nóng)村費(fèi)改稅、免除農(nóng)業(yè)稅、聯(lián)合醫(yī)療保險(xiǎn)等惠民措施，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入。但是，在我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展并取得舉世矚目的成就的同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)地面積廣闊、農(nóng)業(yè)就業(yè)人員基數(shù)大、農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平不高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展舉步維艱，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)仍然是制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

在解決“三農(nóng)”問(wèn)題上，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入”，已被寫入了“十一五”規(guī)劃。我國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題有了良好的政策環(huán)境，必將迎來(lái)高速、穩(wěn)定、健康發(fā)展的新時(shí)期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必然要求以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，要讓更多的優(yōu)惠措施、更多的公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村，建立地位平等、開(kāi)放互通、互補(bǔ)互促、共同進(jìn)步、平等和諧的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局。農(nóng)業(yè)在具備良好的政策環(huán)境的前提下，要積極、穩(wěn)健地搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須建立強(qiáng)有力的金融支持。為此，必須通過(guò)建立和完善農(nóng)業(yè)信貸，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)投入力度。通過(guò)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度、積極有效地在廣大農(nóng)村開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民防災(zāi)、抗災(zāi)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展有重大的促進(jìn)意義。我國(guó)應(yīng)在分析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與農(nóng)村金融體系支撐的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，構(gòu)建我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本國(guó)情

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，就是要逐步調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、改革城鄉(xiāng)二元體制，完善支農(nóng)政策體系，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)、加強(qiáng)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)［1］。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本國(guó)情體現(xiàn)于以下方面：

首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分散、個(gè)體農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、抗災(zāi)能力差。我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，人口多，人均占有耕地不足，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史悠久，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直占據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，難以形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。由于我國(guó)的地理狀況、氣候條件等自然原因，農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻頻發(fā)生，農(nóng)民的抗災(zāi)能力較弱。我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率、用于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境的成本、農(nóng)業(yè)生態(tài)恢復(fù)成本分別高出世界平均水平的18%、27%和36%［2］。

其次，由于長(zhǎng)期小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀念不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后。由于經(jīng)營(yíng)分散、規(guī)模小，部分農(nóng)民至今仍“守著自家一畝三分地過(guò)日子”；由于許多農(nóng)民缺乏突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理念，經(jīng)濟(jì)型的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不足；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面，牛耕火種的情況在我國(guó)農(nóng)村仍然存在。

農(nóng)業(yè)災(zāi)害歷來(lái)是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙，必須發(fā)揮全社會(huì)的力量來(lái)克服這一問(wèn)題。因此，從立法的角度建立有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,從減輕農(nóng)民損失的角度間接增加農(nóng)民收入，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點(diǎn)之一［3］。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支撐

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不是一個(gè)單一的概念，具有豐富的內(nèi)涵：一方面，從思想上要改變過(guò)去重工業(yè)、重城市而輕農(nóng)業(yè)、輕農(nóng)村的觀念，將工業(yè)促農(nóng)業(yè)、城市帶鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共同發(fā)展作為指導(dǎo)思想；另一方面，要通過(guò)農(nóng)村體制改革和農(nóng)村政策調(diào)整打破城鄉(xiāng)界限，加大公共政策對(duì)農(nóng)村的扶持力度，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)，減少城鄉(xiāng)分割、縮小城鄉(xiāng)差距。由于我國(guó)工業(yè)化發(fā)展水平迅猛，城鄉(xiāng)矛盾日益突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的提出，有利于緩解和逐步解決這一矛盾。建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度，是推進(jìn)農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新的重要組成部分，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有以下重要的意義：

首先，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)單一經(jīng)營(yíng)模式的改變，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村金融協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。我國(guó)農(nóng)民素有依靠勤勞的雙手創(chuàng)造財(cái)富的優(yōu)良傳統(tǒng)，但是，這種傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式也容易禁錮農(nóng)民的思維：在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上主要是依賴于氣候、地理、水文等自然條件和農(nóng)民的辛勤勞作，而忽視金融運(yùn)作對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速促進(jìn)作用。農(nóng)業(yè)金融的運(yùn)作和對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，有利于農(nóng)村水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有利于更多的農(nóng)副產(chǎn)品走進(jìn)城市，更有利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)思維的形成,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮有賴于農(nóng)村金融的拉動(dòng)。

其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)，是深化農(nóng)村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。農(nóng)業(yè)金融體系的建立，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施之一，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又是農(nóng)業(yè)金融體系的重要組成部分。國(guó)家采取的種種增加農(nóng)民收入的措施，僅僅能從外因的角度有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是，農(nóng)業(yè)的發(fā)展僅僅靠政府的扶持并非長(zhǎng)久之計(jì)，也不能從根本上解決我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展不是缺政策環(huán)境，而是缺少分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的法律機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，必須深入農(nóng)村內(nèi)部，從內(nèi)因的角度增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立，能夠規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立金融支撐。

第三，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保駕護(hù)航。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重于圍繞如何促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展這一主題，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展缺少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，則是不完善的。發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)業(yè)是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展高級(jí)階段的產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中，任何行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，都面臨著不同程度的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，采取將風(fēng)險(xiǎn)由特定的一個(gè)主體轉(zhuǎn)向由不特定的眾多主體承擔(dān)的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，有利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也不例外。因此,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的分散和保障作用有利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

三、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法以及運(yùn)作狀況

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法概況

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有不同于普通商業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，其發(fā)展對(duì)國(guó)家的政策、法律具有很強(qiáng)的依賴性，而我國(guó)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的立法幾乎為空白

［4］。同時(shí)現(xiàn)行相關(guān)立法也缺乏可操作性。20世紀(jì)80年代至今農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作狀況不佳，在很大程度上是因?yàn)槿狈σ?guī)范的法律、法規(guī)的正確引導(dǎo)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，必須納入法治建設(shè)的軌道。

我國(guó)《保險(xiǎn)法》在附則第一百五十五條中規(guī)定：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！边@種附則規(guī)定在于彌補(bǔ)法律條文的不足，是在重點(diǎn)考慮之外而為法律的完善而增加的，本身在《保險(xiǎn)法》中仍處于邊緣地位。從1995年以來(lái)，《保險(xiǎn)法》已經(jīng)實(shí)施了13年，但是“由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法卻未見(jiàn)蹤影?，F(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?！备鶕?jù)該條，一方面，我國(guó)當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保實(shí)行自愿原則，并不仿照美國(guó)、印度等國(guó)家在一定程度上實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，并鼓勵(lì)建立民間互助合作保險(xiǎn)組織和商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)政策性保險(xiǎn)［5］；另一方面，這一法條規(guī)定也過(guò)于原則，并沒(méi)有涉及如何建立民間互助合作保險(xiǎn)組織等方面，在實(shí)際操作中難度較大。

在國(guó)家政策方面，2004年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見(jiàn)》明確規(guī)定：“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可對(duì)參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼”，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，“認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究制定支持政策，探索建立適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系”。這些政策的先后出臺(tái)，顯示了政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重視、明確了當(dāng)前政府積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的態(tài)度，但是，其與《保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)法》的上述規(guī)定一樣，都有可操作性不強(qiáng)的弱點(diǎn)，難以有效實(shí)施。

（二）當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作情況

我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，20世紀(jì)80年代初，我國(guó)才開(kāi)始推出真正意義上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)將近30年的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作方面既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，主要體現(xiàn)于以下方面：

1．經(jīng)營(yíng)環(huán)境

此處的經(jīng)營(yíng)環(huán)境主要是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)環(huán)境——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況和農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意識(shí)狀況，這一基礎(chǔ)環(huán)境狀況不佳是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施不力的直接原因。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村勞動(dòng)力充足，農(nóng)民外出務(wù)工的意識(shí)還未形成，因此農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛，并扮演著為工業(yè)發(fā)展提供支撐的基礎(chǔ)角色。農(nóng)民在良好的政策環(huán)境下，努力使農(nóng)地增產(chǎn)、家庭增收。1982年推出的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，以分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)農(nóng)民抗災(zāi)能力為優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)廣大農(nóng)村迅速鋪開(kāi)，并取得積極的效果。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊下，其心理愿望已經(jīng)不再停留在80年代吃飽飯、穿暖衣的水平上，考慮得更多的是如何以自己的勞動(dòng)力投入為家庭創(chuàng)造更多的財(cái)富。因此，他們開(kāi)始進(jìn)行投入與產(chǎn)出的比較，得出了進(jìn)城務(wù)工比在農(nóng)村種地合算的結(jié)論，民工潮開(kāi)始了，西部地區(qū)大量的青壯年勞動(dòng)力涌向東南沿海城市，開(kāi)始將財(cái)富夢(mèng)付諸實(shí)踐，有資料顯示，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)超過(guò)2億人

［6］。這批人幾乎都是農(nóng)村中的主要?jiǎng)趧?dòng)力。農(nóng)民正在對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去興趣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于停滯狀態(tài)。

2．經(jīng)營(yíng)主體

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策剛剛推出時(shí)，由于其新穎性而受廣大農(nóng)民的歡迎，因此發(fā)展迅猛。此時(shí)，國(guó)內(nèi)的大部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)都由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，在局部地區(qū)由地方保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)地區(qū)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，如原新疆建設(shè)兵團(tuán)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司（后更名為：中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)公司），這兩家企業(yè)在我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的時(shí)間最長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。2004年后，保監(jiān)會(huì)先后批準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)成立幾家地區(qū)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，它們包括上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、黑龍江陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、法國(guó)安盟財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司成都分公司等［7］。從經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體的角度來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)公司數(shù)量在增多，這表明我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由獨(dú)家經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向多家經(jīng)營(yíng)并存的階段。

3．經(jīng)營(yíng)狀況

1982年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司首先在國(guó)內(nèi)推出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，并廣受農(nóng)民歡迎。在此后近十年時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)狀況良好。這一時(shí)期是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的黃金時(shí)期。1992年后，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)每況愈下，截至2004年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展每年平均負(fù)增長(zhǎng)5.9%［8］，保費(fèi)收入跌入谷底，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施面臨失敗的危險(xiǎn)。這種情況引起了國(guó)家的高度重視，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見(jiàn)》明確指出，要加快我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建和實(shí)施。

4．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)供求狀況

一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)存在缺陷，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的種類、覆蓋面有限，特別是自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更為薄弱；另一方面，農(nóng)民年均收入低，承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用的能力較差。在過(guò)去的近30年里，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的模式，由于商業(yè)保險(xiǎn)公司趨利避害的本性所決定，其偏向于在自然災(zāi)害較輕的地區(qū)開(kāi)展保險(xiǎn)服務(wù)，但受災(zāi)較輕地區(qū)的農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情并不高，而在重災(zāi)區(qū)，農(nóng)民即使有愿望，也很難購(gòu)買到稱心如意的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式難以調(diào)和供需矛盾。

四、立足我國(guó)實(shí)際情況，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度

基于以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的具體國(guó)情、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法以及運(yùn)作狀況，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大環(huán)境下構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度，必須著力克服以上問(wèn)題，使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度能夠切實(shí)地減輕農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。目前我國(guó)構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度應(yīng)當(dāng)解決以下方面的主要問(wèn)題。

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律形式

我國(guó)現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》是規(guī)范我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、調(diào)整保險(xiǎn)法律關(guān)系的基本法律，但是，其立法精神主要是為適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、分散各行業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為目的，其采取的是商業(yè)化保險(xiǎn)模式［9］。這一立法精神并不適合我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建。這是因?yàn)椋菏紫?，我?guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的扶持，應(yīng)當(dāng)采取政策性保險(xiǎn)的模式。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代至今的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐證明，我國(guó)不能單一地采取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模式，而應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域更多地引入政府的干預(yù)和引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。其次，如果將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》的框架予以構(gòu)建，不僅在法律規(guī)范上難以調(diào)和政策性保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的矛盾，也難以使商業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在法律規(guī)范中做到和諧一致。

因此，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度應(yīng)采用新的立法模式，即制定以政策性保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專門立法。構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度應(yīng)循序漸進(jìn)。由于我國(guó)制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的立法精神、立法原則等基本問(wèn)題尚處于法理探討階段，且在學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一意見(jiàn)，制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》較為困難。目前，可以通過(guò)先制定一部《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，待運(yùn)作成熟、并經(jīng)實(shí)踐證明切實(shí)可行之際，再考慮制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的基本原則

1．自愿保險(xiǎn)原則

是指農(nóng)民在投保時(shí)間、地點(diǎn)、投保對(duì)象、投保標(biāo)的物種類等方面享有自由選擇的權(quán)利。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自愿原則已經(jīng)由我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，2002年修訂《農(nóng)業(yè)法》時(shí)保留這一原則是經(jīng)過(guò)慎重考慮的，是符合我國(guó)實(shí)際情況的。一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高，影響范圍較大，若實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制原則，則政府在保費(fèi)補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)金補(bǔ)貼方面負(fù)擔(dān)過(guò)重，雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，我國(guó)政府也難以承擔(dān)巨大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用開(kāi)支；另一方面，我國(guó)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司至今還沒(méi)有承受農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力，1998年的特大洪水、2006年四川、重慶的旱災(zāi)，均造成上千億元的農(nóng)業(yè)損失，若實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有一家保險(xiǎn)公司有如此巨大的財(cái)力為此善后。所以，實(shí)行自愿原則，還是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的較優(yōu)選擇。

2．政府引導(dǎo)原則

是指政府通過(guò)采取種種措施，諸如保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額貸款等方式，激發(fā)廣大農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情，讓更多的農(nóng)民參與其中。由于我國(guó)政府財(cái)力有限，不得不放棄強(qiáng)制保險(xiǎn)的模式，故必須采取有效的措施，盡量使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍更廣、受益農(nóng)民更多。采取這一原則，實(shí)際就是政府對(duì)參加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶一方面補(bǔ)貼其保費(fèi)支出，另一方面采取其他如農(nóng)業(yè)災(zāi)害防范技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額貸款等配套措施，吸引農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這一點(diǎn)與美國(guó)的實(shí)際強(qiáng)制保險(xiǎn)原則具有相似之處，美國(guó)采取的模式是：農(nóng)民若不參加特定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，即不能獲得政府對(duì)農(nóng)戶特定的扶持［10］。

3．獨(dú)立經(jīng)營(yíng)核算原則

是指經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，對(duì)其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)分開(kāi)經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算。這一原則是由我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)前面臨的實(shí)際情況決定的，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不應(yīng)納入普通商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作的模式中。首先，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)定位為政策性保險(xiǎn)，“惠民”的本性決定其由政府主導(dǎo)開(kāi)展；其次，商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，除管理費(fèi)等運(yùn)作費(fèi)用的支出以外，在政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的扶持下，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)??；保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同樣可以在災(zāi)害發(fā)生較少的年份賺取利潤(rùn)。應(yīng)當(dāng)指出的是，不納入普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)運(yùn)作模式，是指不像其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)一樣，保險(xiǎn)公司以賺取利潤(rùn)為第一要?jiǎng)?wù)。

4．政府補(bǔ)貼原則

就是指政府補(bǔ)貼參保農(nóng)民的部分保費(fèi)支出以及發(fā)生巨大農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司部分保險(xiǎn)金，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以順利運(yùn)營(yíng)的重要保障［11］，實(shí)質(zhì)上就是指政府對(duì)參保農(nóng)戶以及保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)貼。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式是以政策性保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的政府主導(dǎo)的保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式。政府主導(dǎo)下的保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式，是指全國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，但是商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須接受政府的監(jiān)督、管理和審查［12］。由于農(nóng)民的部分保費(fèi)以及發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害后賠償?shù)牟糠直ｋU(xiǎn)金來(lái)源于政府，故政府監(jiān)督、審查商業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)情況具有很強(qiáng)的可實(shí)施性。同時(shí)，我國(guó)的一些保險(xiǎn)公司，如中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司等具有經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，且配備有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠、核算等專業(yè)技術(shù)人員，讓其繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)可以節(jié)約政府的管理、培訓(xùn)等成本。此外,還應(yīng)逐步探索、積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，特別是鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，并開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金和政府補(bǔ)貼

建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金?；饋?lái)源于政府財(cái)政，在每年的政府財(cái)政預(yù)算中保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的及時(shí)到位，并專款專用。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的管理、使用在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中規(guī)定嚴(yán)格的程序，防止該基金在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展過(guò)程中流失。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的管理和使用由農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，通過(guò)政府審查合法的方式支出。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的使用有兩個(gè)方向：第一，用于補(bǔ)貼農(nóng)民繳納的保費(fèi)，具體補(bǔ)貼比例應(yīng)視財(cái)政能力和投保農(nóng)民數(shù)量而定；第二，用于補(bǔ)貼商業(yè)保險(xiǎn)公司在發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害后的保險(xiǎn)金支出。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算，并通過(guò)劃撥的方式，獨(dú)立建賬、管理。至于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的管理，建議由國(guó)務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行。政府補(bǔ)貼，主要內(nèi)容包括補(bǔ)貼的對(duì)象、補(bǔ)貼的數(shù)量、補(bǔ)貼的范圍以及補(bǔ)貼的方式等。

有學(xué)者認(rèn)為，再保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容之一［13］。再保險(xiǎn)從國(guó)外立法來(lái)看主要是指由政府成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，專門為在國(guó)內(nèi)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持，如美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司為各商業(yè)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)［10］。日本也采取由中央統(tǒng)一向國(guó)內(nèi)共濟(jì)會(huì)提供再保險(xiǎn)。

然而，在我國(guó)已經(jīng)建立了“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金”的情況下，再建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制將成為多余。因?yàn)?，一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金與農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)都是由政府組建，在為商業(yè)保險(xiǎn)公司提供救助這一點(diǎn)上具有共性，若二者同時(shí)建立，難免重復(fù)；另一方面，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的建立需要?jiǎng)?chuàng)建一套新的機(jī)制，即使像中國(guó)再保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司這樣的國(guó)有企業(yè)也不具有經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。因此，在現(xiàn)階段以不設(shè)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)為宜。

（五）保險(xiǎn)合同及保險(xiǎn)理賠

在保險(xiǎn)合同部分，可以參照《合同法》規(guī)定保險(xiǎn)合同原則上應(yīng)該具備的條款，以及合同生效、變更、解除、效力終止細(xì)節(jié)。保險(xiǎn)合同部分應(yīng)著力體現(xiàn)當(dāng)事人間的意思自治，尊重農(nóng)民靈活地選擇適合自身的保險(xiǎn)產(chǎn)品，允許雙方當(dāng)事人約定保險(xiǎn)范圍以及其他具體事宜。同時(shí)，規(guī)定投保人，即農(nóng)民，有權(quán)隨時(shí)解除合同，但是應(yīng)扣除其相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)和已經(jīng)承保期間的保費(fèi)；保險(xiǎn)人不得享有隨意解除合同的權(quán)利，除非農(nóng)民具有欺詐、虛假理賠等情節(jié)。

在理賠部分，建立集中理賠模式，避免農(nóng)民單獨(dú)理賠帶來(lái)的諸多不便，即靈活地劃定某一轄區(qū)的農(nóng)戶集體提出理賠要求，并由保險(xiǎn)公司的理賠技術(shù)人員統(tǒng)一評(píng)估、集中賠付；規(guī)定農(nóng)民理賠請(qǐng)求的期限以及保險(xiǎn)公司調(diào)查、核算以及賠付的期限，以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率。

總之，在我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，將金融支持引入農(nóng)村，必將極大地激發(fā)廣大農(nóng)民獻(xiàn)身農(nóng)業(yè)、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的熱情，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立，必將對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必定要圍繞如何增加農(nóng)民收入這一問(wèn)題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立，對(duì)規(guī)范性地分散農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)具有重大的作用。這一法律制度的構(gòu)建和完善需要在實(shí)踐中不斷探索，以建立適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村保險(xiǎn)法律制度。

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