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公共工程中政府是主要投資人，即以眾人之錢辦眾人之事，目的是為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，例如，京滬高鐵線路和三峽大壩的建造等。政府投資與非政府投資的項(xiàng)目具有很大的差別，在多方面體現(xiàn)，例如:工程投資資金多、工程建設(shè)周期長，具有公益性、與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、百姓生活緊密相關(guān)。然而，公共受托責(zé)任帶來的直接弊端就是政府投資的公共工程項(xiàng)目績效水平低下的情況時(shí)有發(fā)生，例如：資金的過度消耗、工程質(zhì)量差、項(xiàng)目建設(shè)忽視對環(huán)境和社會的影響。另外，受到可持續(xù)發(fā)展論的影響，做好公共工程績效審計(jì)更是勢在必行。

一、公共工程績效審計(jì)的開展角度

與財(cái)務(wù)績效審計(jì)類似的，公共工程績效審計(jì)的開展也是圍繞3E展開，即：經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。其中經(jīng)濟(jì)性是指以最低成本取得一定的資源；效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，即以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是指最后在多大程度上達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。另外，還有人提出了“5E”的概念，即增加了公平性和環(huán)保性。1995年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在開羅舉行第十五屆會議對環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容研討后，認(rèn)為主要仍是包含3E審計(jì)。而筆者也贊同“環(huán)保性和公平性實(shí)質(zhì)上是效果性在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)性和效率性是效果性在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)”這一觀點(diǎn)。

二、公共工程績效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)問題

1.目前我國還沒有完全針對公共工程績效審計(jì)的相關(guān)法律和法規(guī)。

這是我們要解決的首要問題。法律法規(guī)的缺乏必然導(dǎo)致了公共工程績效審計(jì)的范圍仍然不夠明確的結(jié)果。沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐，必然導(dǎo)致實(shí)踐前行的不順利。我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展公共工程績效審計(jì)的主要依據(jù)是我國2006年修訂執(zhí)行的審計(jì)法第二條“審計(jì)機(jī)關(guān)對前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，但是這條法律沒有直接對公共工程績效審計(jì)的概念、內(nèi)容、程序等相關(guān)內(nèi)容作出具體明確的規(guī)定。也就是說，現(xiàn)階段，我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系中并沒設(shè)立專門的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)法。

2.目前，我國尚缺乏公共工程績效審計(jì)的評價(jià)指標(biāo)體系，即評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏。

雖然，到目前為止，我國已有不少學(xué)者對公共工程績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了研究，但是，仍然缺乏一個(gè)統(tǒng)一明確的評價(jià)指標(biāo)體系，以至于公共工程績效審計(jì)人員的審計(jì)也只是摸著石頭過河。有了統(tǒng)一明確的評價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)人員才能明確審計(jì)證據(jù)的搜集方向，也才有了審計(jì)結(jié)果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能使審計(jì)的結(jié)果更具有說服力。

3.建設(shè)性審計(jì)目標(biāo)定位未真正落實(shí)。

雖然已經(jīng)提出了建設(shè)性審計(jì)的目標(biāo)定位，但是目前我國工程審計(jì)實(shí)務(wù)仍然是以批判性審計(jì)為主要審計(jì)思維的狀態(tài)，只是簡單地找出錯(cuò)誤，不問為什么會有這種錯(cuò)誤，因此沒有很好的發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。并且，由于建設(shè)項(xiàng)目的不可復(fù)制性，導(dǎo)致我們在這個(gè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問題很可能對于另一個(gè)項(xiàng)目中問題的避免的意義并不大，這就需要我們審計(jì)人員更好地進(jìn)行原因的提煉。而績效審計(jì)恰恰是發(fā)揮建設(shè)性作用的一種審計(jì)方法，所以，為了更好地全面推行公共工程績效審計(jì)我們不應(yīng)該仍然只是停留在查錯(cuò)防弊的層面。

4.公共工程績效審計(jì)人才的缺乏。

我國公共工程審計(jì)停留在財(cái)務(wù)審計(jì)和造價(jià)審計(jì)為主的現(xiàn)狀也正和我國公共工程審計(jì)仍然是以財(cái)會專業(yè)人員擔(dān)當(dāng)?shù)臓顩r互為因果。而公共工程績效審計(jì)需要的是復(fù)合型人才，不僅需要懂得財(cái)務(wù)審計(jì)，也要懂工程、計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)等的相關(guān)專業(yè)知識。

5.審計(jì)技術(shù)不夠先進(jìn)。

我國績效審計(jì)的技術(shù)方法落后,例如在計(jì)算機(jī)審計(jì)和互聯(lián)網(wǎng)審計(jì)信息共享等方面，對計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的利用程度還有待提高。技術(shù)方法的落后不僅增加了審計(jì)成本的同時(shí)降低了審計(jì)效率,制約著績效審計(jì)的全面、有效開展。

6.雖然全過程跟蹤審計(jì)的理論已經(jīng)提出并且開始陸續(xù)落實(shí)，但實(shí)務(wù)中的全過程跟蹤審計(jì)的實(shí)質(zhì)仍然停留在事后審計(jì)。

我國目前仍然對于事中審計(jì)較為疏忽。然而許多問題都是在發(fā)生以后，才能夠被審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)，而此時(shí)發(fā)現(xiàn)卻為時(shí)已晚，因?yàn)閾p失已經(jīng)造成。在工程已經(jīng)施工到一半才審計(jì)發(fā)現(xiàn)中標(biāo)施工單位的資質(zhì)不達(dá)標(biāo)，這本來是在招標(biāo)階段就應(yīng)該落實(shí)審計(jì)過的內(nèi)容，卻到開工后才發(fā)現(xiàn)此類問題，顯然已經(jīng)施工部分的工程質(zhì)量是不能得到保證的，此時(shí)是選擇拆除重建還是換施工單位繼續(xù)建都將帶來巨大的人力財(cái)力物力的損失。并且，建設(shè)工程審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)從可行性研究一直到竣工結(jié)算都可能發(fā)生，貫穿整個(gè)周期。全過程跟蹤審計(jì)正是從決策階段開始，對設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、工程竣工結(jié)算各個(gè)階段都實(shí)施審計(jì)的一種審計(jì)形式。而通過對工程項(xiàng)目全過程審計(jì)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露和糾正項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，防患于未然。所以在績效審計(jì)過程中為了達(dá)到提高效益，提高社會資源使用效率的根本目的，我們必須在實(shí)務(wù)中真正的加強(qiáng)全過程跟蹤審計(jì)的落實(shí)，及時(shí)做好每一步的審計(jì)，而不只是名義上的全過程跟蹤審計(jì)。

7.審計(jì)結(jié)果透明度不夠。

所謂政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)結(jié)果公告制度，是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對政府公共投資項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查結(jié)果通過如廣播、電視、報(bào)刊等有效的載體向社會公開的一種管理制度?！秾徲?jì)法》第36條“審計(jì)機(jī)關(guān)可以……向社會公布審計(jì)結(jié)果”的規(guī)定來理解,審計(jì)結(jié)果既可以公告,又可以不公告;一些審計(jì)結(jié)果可以公告,另一些審計(jì)結(jié)果則可以不公告。這說明了《審計(jì)法》的規(guī)定缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性,審計(jì)結(jié)果公告制度存在缺陷,給審計(jì)結(jié)果公告的執(zhí)行設(shè)置了人為障礙。作為普通市民,只能從事故發(fā)生后的新聞報(bào)道去猜測和議論,不能客觀認(rèn)識工程項(xiàng)目的投資效益與效果,更起不到信息反饋和監(jiān)督政府的作用。

三、公共工程績效審計(jì)問題的對策

1.國家審計(jì)和法律機(jī)關(guān)應(yīng)該重視專門針對公共工程績效審計(jì)的法律法規(guī)的確立和完善。

這樣我們審計(jì)的實(shí)施才會有法可依。也正契合了當(dāng)今依法治國的時(shí)代主題。另外，在法律的制定過程中我們也可以借鑒發(fā)達(dá)國家的績效審計(jì)的法律法規(guī)。

2.國家相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡快確立一個(gè)明確統(tǒng)一的公共工程績效審計(jì)的評價(jià)指標(biāo)體系。

評價(jià)指標(biāo)作為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的一部分，是我們收集審計(jì)證據(jù)的基礎(chǔ)，它決定了我們需要收集哪些證據(jù)。并且，由于每一項(xiàng)公共工程的唯一性，我們在指標(biāo)體系的確立過程中，可以考慮針對不同性質(zhì)的項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分類?；蛘撸瑢补こ痰纳鐣б娴染哂泄残缘膬?nèi)容可以制定通用的評價(jià)指標(biāo)體系，但是特殊部分制定專用的評價(jià)指標(biāo)體系。此外，審計(jì)人員在審計(jì)過程中給予相關(guān)部門的反饋，也會有利于指標(biāo)體系的確立和完善。所以在指標(biāo)的確立和完善過程中我們要注意審計(jì)人員給予的反饋。

3.對國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員對于公共工程的審計(jì)應(yīng)該加建設(shè)性審計(jì)思想宣傳教育。

不只是找到問題，更應(yīng)該協(xié)助相關(guān)單位找出問題根源，對審計(jì)結(jié)果加強(qiáng)研究和綜合分析，將查出的問題與完善政策法規(guī)和推進(jìn)改革有機(jī)結(jié)合，甚至，還要對審計(jì)結(jié)果和審計(jì)建議開展后續(xù)審計(jì)調(diào)查。例如，單位內(nèi)部控制的不健全等，并督促他們整改，這樣才能從根本上解決問題。而這種思想被廣泛的吸收接納后，我們的公共工程績效審計(jì)發(fā)展之路，才能更好地走下去。此外，目前我國已經(jīng)初步走出了一條財(cái)務(wù)審計(jì)與績效審計(jì)相結(jié)合的路，在此基礎(chǔ)上，我們還可以采用將審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合的方式，對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性、傾向性的問題，通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方式，準(zhǔn)確掌握情況，并加以及時(shí)反映。而這種將審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合的方式也恰恰體現(xiàn)和發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

4.加強(qiáng)綜合性人才隊(duì)伍建設(shè)。

我國審計(jì)機(jī)關(guān)在招聘人員時(shí)，應(yīng)吸納更多工程、計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)等專業(yè)的人員。另外，還可以對現(xiàn)已有的審計(jì)人員加強(qiáng)工程、計(jì)算機(jī)等方面專業(yè)知識的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，培養(yǎng)和吸納更多的綜合型人才。

5.發(fā)展審計(jì)技術(shù)。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的審計(jì)軟件，開發(fā)出專門為績效審計(jì)服務(wù)的計(jì)算機(jī)軟件。并且加強(qiáng)對審計(jì)人員計(jì)算機(jī)審計(jì)專業(yè)知識的培訓(xùn)。另外對審計(jì)技術(shù)方法加強(qiáng)創(chuàng)新，綜合運(yùn)用各種審計(jì)技術(shù)方法，充分認(rèn)識和發(fā)揮每一種審計(jì)技術(shù)方法的優(yōu)勢，從而能更好的服務(wù)于公共工程績效審計(jì)。另外，國家審計(jì)機(jī)關(guān)還可以與那些在工程績效審計(jì)方面比較先進(jìn)的國家進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，例如英國、澳大利亞等，以提升我國的工程績效審計(jì)技術(shù)水平。

6.加快真正全面落實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)對公共工程審計(jì)的跟蹤審計(jì)。

在全過程審計(jì)落實(shí)的過程中，我們必須認(rèn)識到，工程的前期階段（也就是工程開始施工之前）對一個(gè)項(xiàng)目的影響程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了50%,而現(xiàn)在的工程績效審計(jì)的實(shí)務(wù)中往往大家沒有對這一期間的工作加以重視，而是把更多的精力放在施工階段和最后的竣工結(jié)算階段，認(rèn)為與資金直接相關(guān)的階段才是審計(jì)的重點(diǎn)，而正是這種想當(dāng)然的觀點(diǎn)，才讓大家把對整個(gè)工程成本、質(zhì)量和進(jìn)度影響最大的階段給忽略了。當(dāng)然對于中期階段的物資采購等和運(yùn)營階段的對社會和生態(tài)環(huán)境等的審計(jì)也都是不可忽視?？傊?，要緊抓工程從項(xiàng)目建議書開始的立項(xiàng)、撥付、管理到最終投入使用以后的全過程的及時(shí)的審計(jì)，這樣才能發(fā)揮公共工程績效審計(jì)的實(shí)質(zhì)作用。

7.嚴(yán)格執(zhí)行績效審計(jì)結(jié)果公告原則。

公共工程績效審計(jì)過程中我們應(yīng)該隨著審計(jì)的進(jìn)展而隨之漸進(jìn)式的向社會公眾公示審計(jì)進(jìn)展和結(jié)果。在這個(gè)審計(jì)透明化的過程中不可避免的會引起社會上的一些反應(yīng)，甚至可能有一些反應(yīng)會給審計(jì)的順利開展帶來阻力，但是審計(jì)結(jié)果的公告可以讓人民剛好的行使監(jiān)督政府的權(quán)利，讓他們得以對與自己的利益息息相關(guān)的事情有所了解，也許審計(jì)機(jī)關(guān)通過這個(gè)機(jī)會還可以獲得一些額外的有助于審計(jì)進(jìn)展的信息。

作者：閔佳媛 單位：南京審計(jì)學(xué)院