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2018年5月，主持召開中央審計委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，提出改革審計管理體制，加強(qiáng)黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，要求做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強(qiáng)審計監(jiān)督合力，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。為適應(yīng)審計管理體制改革需要，推動新時代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作發(fā)展，2019年中辦國辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》），自2019年7月7日起施行。

一、當(dāng)前審計發(fā)展趨勢

（一）新舊《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》對比。2010年施行的《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》第三章審計內(nèi)容中，對事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括：本部門（系統(tǒng)）、本單位預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支、財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況；重要投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況；重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度的建立和執(zhí)行情況；對下屬單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的管理和監(jiān)督情況。2019年修訂后施行的《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》第三章審計內(nèi)容中對事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括：貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況；本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況；財政財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范情況，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目、資金等管理使用和效益情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況；在經(jīng)濟(jì)活動中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況；以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；其他需要審計的內(nèi)容。通過對比，不難看出原《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》的審計內(nèi)容以財務(wù)管理審計為主；新《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》的審計內(nèi)容對財務(wù)管理審計內(nèi)容作了總結(jié)概括后，增加了貫徹落實(shí)黨政政策情況，本單位發(fā)展規(guī)劃和政策制定執(zhí)行情況、廉政建設(shè)和廉潔從政情況、生態(tài)文明建設(shè)等體制、機(jī)制建設(shè)，方針政策落實(shí)情況。今后的審計工作，財務(wù)管理審計將不再是審計的主要工作內(nèi)容，而是僅作為審計工作一項(xiàng)重要組成部分，通過分析其經(jīng)濟(jì)活動情況，了解其貫徹落實(shí)黨或國家政策、單位發(fā)展規(guī)劃和政策制定執(zhí)行、生態(tài)文明建設(shè)、廉政建設(shè)和廉潔從政等情況，開展對被審計單位的全面審計工作。

（二）新時代審計發(fā)展趨勢。1.從財務(wù)審計向全面審計發(fā)展。新《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》對事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容作出調(diào)整，在原有的預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支等財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，增加了貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果等管理審計。從審計內(nèi)容來看，新時代審計發(fā)展趨勢已經(jīng)從單純的財務(wù)審計向全面的綜合管理審計發(fā)展。2.從重點(diǎn)檢查到全面覆蓋。通過對比分析和近幾年審計情況來看，當(dāng)前審計發(fā)展趨勢已從原來的重點(diǎn)檢查實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。2018-2019年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計已實(shí)現(xiàn)對中央一級預(yù)算單位的全覆蓋。內(nèi)部審計已實(shí)現(xiàn)對部屬事業(yè)單位的全覆蓋———每個部屬單位至少三年審計一次。3.從專業(yè)技術(shù)人才向綜合型人才發(fā)展。隨著內(nèi)部審計由財務(wù)審計向全面審計擴(kuò)展，內(nèi)審隊伍的構(gòu)成也應(yīng)從單純以財務(wù)人員為主體，向具有綜合知識和多元化人才結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展，不僅要有懂財務(wù)及審計的專業(yè)技術(shù)人才，還應(yīng)具備精通管理、計算機(jī)、農(nóng)業(yè)科研技術(shù)等相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，要選擇有豐富經(jīng)驗(yàn)和較高業(yè)務(wù)水平的人員加入內(nèi)審部門，使內(nèi)審職能發(fā)揮更大作用。4.從單一審計報告向綜合審計成果應(yīng)用發(fā)展。以前，內(nèi)審提供的審計報告只對發(fā)現(xiàn)的財務(wù)問題提出整改意見，其內(nèi)容單一，所含信息少。而現(xiàn)階段，通過對被審計單位進(jìn)行全面審計，提交綜合審計報告，可以幫助被審計單位完善制度建設(shè)、提升綜合管理水平，并有助于審計人員通過對各單位審計問題的匯總、歸納，從中找出帶有規(guī)律性、共性的問題和發(fā)展趨向，為外審和上級主管部門就部屬事業(yè)單位改革、發(fā)展提供政策建議，促進(jìn)綜合審計成果的運(yùn)用。

二、我部內(nèi)審基本情況及存在的不足

（一）基本情況。2019年9月至2020年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部內(nèi)部審計工作按照新《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，以及審計組“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”的工作要求，對14家部屬單位18位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。我們將內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題按新《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》所列7類問題進(jìn)行分類匯總后，理出各類問題分別占總問題數(shù)量的比例為：①貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況為1%；②本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況為0；③重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況為12%；④財政財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范情況，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目、資金等管理使用和效益情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況為75%；⑤在經(jīng)濟(jì)活動中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況為1%；⑥以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況為11%；⑦其他需要審計的內(nèi)容為0（詳見圖1所示）。通過圖1對7類問題數(shù)據(jù)的比較分析不難看出，檢查出的大部分問題仍然集中在財政財務(wù)管理方面，占75%，其他6類問題合計占25%。

（二）實(shí)施內(nèi)部審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題與不足。1.審計前期準(zhǔn)備工作略有不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)部內(nèi)部審計按照新規(guī)執(zhí)行至2020年底。從1年多的審計情況及審計結(jié)果來看，審計人員在前期了解被審計單位整體情況、分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點(diǎn)時，圍繞被審計單位應(yīng)該干什么、干了什么、干得怎么樣等問題，往往在房屋資產(chǎn)出租出借、所屬企業(yè)經(jīng)營管理等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況，“三公經(jīng)費(fèi)”和科研經(jīng)費(fèi)管理，會議和培訓(xùn)班管理，內(nèi)部控制等財政管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范等財務(wù)管理方面，能夠準(zhǔn)確找到審計切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，制定出詳細(xì)的目標(biāo)、重點(diǎn)和實(shí)施方案；但涉及到貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況，本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況等制度落實(shí)、單位規(guī)劃管理等宏觀管理方面，不易找準(zhǔn)審計切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。譬如，如何將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大方針政策貫徹落實(shí)情況，與被審計單位工作進(jìn)行量化、對標(biāo)，并確保量化指標(biāo)無偏差，以此制定審計目標(biāo)、重點(diǎn)和實(shí)施方案。在審計過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題時，引用量化指標(biāo)對標(biāo)后，能否達(dá)到被審計單位無異議的效果，尚處于探索階段。2.內(nèi)部審計人員結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致審計受限。審計人員進(jìn)駐被審計單位后，為了更好地了解其職能及經(jīng)濟(jì)活動，勢必要與被審計單位相關(guān)部門進(jìn)行溝通以便了解情況。這就要求審計人員具有多方面知識，不僅要懂得財務(wù)和審計知識，而且要通曉各項(xiàng)相關(guān)業(yè)務(wù)。因此，內(nèi)控審計的相關(guān)知識儲備成為開展高層次審計監(jiān)督的關(guān)鍵所在。在新《經(jīng)責(zé)審計規(guī)定》出臺之前，審計人員一直秉承著“審計即審賬”的工作思路。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)內(nèi)部審計人員是財務(wù)人員出身，知識面較狹窄，尤其是缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)、經(jīng)營管理等相關(guān)領(lǐng)域的知識和經(jīng)驗(yàn)。因此，在審計內(nèi)控方面，一般審計人員將大部分精力投入到了財務(wù)檢查是否合法合規(guī)上，審計對象主要集中在憑證是否真實(shí)可靠，賬實(shí)、賬證、賬表、賬賬是否相符等財務(wù)管理方面的審計檢查工作之中，而忽略了貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況，公共服務(wù)事業(yè)效率和效果控制等宏觀調(diào)控方面的工作，致使審計仍然停留在財務(wù)管理審計中，未能做到真正意義上的全面審計，難以從深層次上發(fā)現(xiàn)問題。

三、意見與建議

如何落實(shí)好提出的“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”的要求，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。筆者認(rèn)為，審計機(jī)構(gòu)及審計人員應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

（一）轉(zhuǎn)觀念。即創(chuàng)新思想觀念和認(rèn)識，擺脫傳統(tǒng)觀念的約束，從更高、更長遠(yuǎn)的角度對內(nèi)部審計工作進(jìn)行全新的認(rèn)識。一方面，要加大審計監(jiān)督力度，查實(shí)、查深、查透各類違紀(jì)違規(guī)問題；另一方面，不能機(jī)械地用事實(shí)套法規(guī)，不能簡單地以查處違紀(jì)違規(guī)問題多少作為評價工作成績的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合被審計單位體制改革、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配比、經(jīng)濟(jì)效益等，從多方面分析問題成因是主觀故意，還是迫不得已。在查找問題的同時，應(yīng)更加注重在督促被審計單位整改問題、促進(jìn)財務(wù)規(guī)范化管理、單位體制建設(shè)等宏觀決策上下功夫。要認(rèn)真分析發(fā)生違紀(jì)違規(guī)問題的深層次原因，研究政府經(jīng)濟(jì)管理中的缺陷和被審計單位內(nèi)部管理制度等方面存在的突出和帶有傾向性的問題。從體制、機(jī)制、政策和法律法規(guī)層面上，向各級相關(guān)部門提出加強(qiáng)管理的意見和建議，及時從制度上加以規(guī)范和完善，從源頭上解決違規(guī)違紀(jì)問題，杜絕屢查屢犯、無法整改等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）提素質(zhì)。提高內(nèi)部審計人員的綜合素質(zhì)。隨著審計范圍擴(kuò)大和審計工作量大幅提高及信息技術(shù)快速發(fā)展，即便是精通財務(wù)、具有豐富審計經(jīng)驗(yàn)的工作人員，也難以完全滿足現(xiàn)階段審計發(fā)展需求。為了滿足工作要求，審計人員還要學(xué)習(xí)管理學(xué)，了解和掌握相關(guān)的管理類知識。不僅要懂得被審計單位涉及的相關(guān)專業(yè)知識，還要了解和掌握相應(yīng)的規(guī)章制度以及計算機(jī)應(yīng)用等方面的內(nèi)容，不斷提高自身綜合素質(zhì)和技能，將自己打造成“一人多能、身兼數(shù)職”的多元化人才。與此同時，應(yīng)充分依靠外部專家的力量，秉承“讓專業(yè)人做專業(yè)事”的理念。遇到審計力量不足、相關(guān)專業(yè)技能受限等情況時，應(yīng)聘請具有相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計工作，避免在審計過程中因?qū)徲嬋藛T相關(guān)專業(yè)技術(shù)水平不高導(dǎo)致審計結(jié)論出現(xiàn)偏差，影響整體審計工作質(zhì)量,并根據(jù)專家所學(xué)專業(yè)、個人特長建立專家?guī)?，并隨著專家隊伍不斷壯大及其在審計中發(fā)揮的重要程度，不斷完善、更新專家?guī)?，以此進(jìn)一步提高審計效率和質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新法。不斷創(chuàng)新內(nèi)部審計技術(shù)和方法。隨著當(dāng)前信息技術(shù)不斷推廣和應(yīng)用，會計核算電算化、會計核算軟件等信息技術(shù)水平不斷提高，尤其是很多單位已實(shí)現(xiàn)會計信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化，會計信息處理從原來的紙質(zhì)賬簿轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮淤~簿，促進(jìn)了審計效率提高。首先，我們應(yīng)在依托審計軟件的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息化技術(shù)應(yīng)用，對現(xiàn)有審計軟件進(jìn)行升級，以使審計人員通過對獲取的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、歸納，從中找出內(nèi)在規(guī)律、共性問題和發(fā)展趨向，為審計人員提供審計疑點(diǎn)、數(shù)據(jù)證明、關(guān)聯(lián)分析。其次，審計人員可通過應(yīng)用數(shù)據(jù)分析，從不同角度、不同層面整合提煉，以滿足不同層次的審計需求。再次，審計人員將審計成果進(jìn)行智能化留存，通過數(shù)據(jù)技術(shù)處理，將問題規(guī)制化并固化到系統(tǒng)中，以便于日后計算或判斷問題發(fā)展趨勢。最后，審計人員將審計成果與被審計單位進(jìn)行關(guān)聯(lián)，可以減少實(shí)地審計時間和工作量，提高審計工作效率。

作者:單智 單位:農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會服務(wù)中心