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1目前農(nóng)業(yè)水價管理中的突出問題

目前農(nóng)業(yè)水價管理中存在的突出問題是:

(1)水價偏低,供水單位虧損嚴(yán)重。根據(jù)2002年水利部開展的“百家大中型水管單位水價調(diào)研”資料,現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價只有其生產(chǎn)成本的1/3左右。全國3個特大型灌區(qū)之一的安徽淠史杭灌區(qū),2000年農(nóng)業(yè)供水18.5億m3,實際灌溉農(nóng)田55萬hm2,實際虧損2.08億元。

(2)水費實收率低。水管單位農(nóng)業(yè)水費實收率僅為40%~60%。百家大中型水管單位農(nóng)業(yè)水費實收率只有70%左右。甘肅省的甘南等少數(shù)灌區(qū)的水費實收率還不到10%。主要原因在于水費征收不規(guī)范,加價收費嚴(yán)重,同時,有的農(nóng)民收入低,交費有困難。目前國有水管單位農(nóng)業(yè)用水價格的平均約為0.03元/m3,考慮鄉(xiāng)村正常的成本費用后約為0.035元/m3,農(nóng)民實際上繳水價平均為0.05元/m3。

(3)國家投入不足,基礎(chǔ)設(shè)施差。1998年以前,灌溉排水的骨干工程由國家和地方財政投入,其中中央財政投入比重很小,地方往往以“投工投勞”折資。1998年后啟動的大型灌區(qū)節(jié)水改造項目,只有極少數(shù)地方的配套資金落到實處。非骨干工程由農(nóng)民和集體負(fù)擔(dān)。農(nóng)民承擔(dān)了2/3以上的投資用于開發(fā)新水源和農(nóng)田水利基本建設(shè)。當(dāng)前我國灌區(qū)幾乎沒有能力自主進(jìn)行農(nóng)業(yè)供水工程的維修、更新與改造。根據(jù)水利部農(nóng)水司1999~2000年對全國195處2萬hm2以上的大型灌區(qū)的調(diào)查,骨干工程建筑物的完好率不足40%,有20%已報廢或失效。灌溉田間工程系統(tǒng)普遍配套不全,大部分無計量設(shè)施,無法準(zhǔn)確計算用水量。

(4)水費支出不合理。許多灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水費收入基本上全部用于發(fā)放工資。水管單位將水費中的30%返還給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村,對支、斗、農(nóng)、毛渠的田間工程進(jìn)行維修,但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未將這些經(jīng)費用到工程維修上。

(5)沒有建立起節(jié)水的效益補(bǔ)償機(jī)制。灌溉供水單位的收入取決于農(nóng)民用水量。農(nóng)民采用節(jié)水措施后,節(jié)約的水大多數(shù)情況下不能為供水單位帶來補(bǔ)償利益,灌溉供水單位沒有節(jié)水的積極性。

2改革開放以來我國主要糧食作物的成本收益變化

農(nóng)業(yè)水價改革必須著眼于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的階段性。水價改革不僅有一個農(nóng)民承受能力的問題,還有一個農(nóng)業(yè)承受能力的問題。我國是一個人口大國,農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定對于國民經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義,因此,水價改革必須綜合考慮當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益和農(nóng)民收入情況。改革開放以來,我國糧食生產(chǎn)成本和收益發(fā)生了很大變化,主要糧食產(chǎn)品的每畝稅后凈收益具有明顯的階段性特征。1980~1990的10年間,國家大幅度提高了糧食收購價格,糧食稅后凈收益增長的幅度很大。最高的小麥凈收益增長了3.6倍,最低的早稻也增長了64%。糧食稅后凈收益持續(xù)增長到1995年,且都能獲得較高的凈收益。

但1995年后,國際國內(nèi)糧食供求關(guān)系發(fā)生了根本性變化,我國的糧食由1995年以前供給不足轉(zhuǎn)向了供大于求,糧食產(chǎn)品的價格基本與國際市場價格持平,已經(jīng)不可能按照以前階段出現(xiàn)全面上漲,而糧食生產(chǎn)成本不斷上升,造成1995年后糧食的凈收益全面下降。對于一些不具有比較優(yōu)勢的品種還出現(xiàn)了負(fù)收益的局面。為改革開放以來全國主要糧食稅價平均凈收益。與此相對照的是,灌溉費用占糧食生產(chǎn)總物質(zhì)費用的比例不斷增長,尤其是1995年以后,糧食生產(chǎn)成本的增長主要是由于灌溉費用的增加引起的。到2000年,主要糧食作物灌溉費用占總物質(zhì)費用的比例都上升了很多,全國平均中稻達(dá)到了10.7%,小麥10.4%,玉米8.3%,大豆5.2%。在北方的常年灌溉地區(qū),灌溉費用已經(jīng)占了糧食生產(chǎn)成本的很大份額。2001年國家統(tǒng)計局對全國小麥生產(chǎn)成本和收益的統(tǒng)計資料顯示,全國小麥稅后純收益為負(fù)的省份有北京、黑龍江、湖北、云南、貴州、四川、青海。

地處內(nèi)陸河流域的新疆小麥稅后純收益最高達(dá)到了2250元/hm2左右,小麥主產(chǎn)的河北、山東、河南等省份小麥稅后純收益在750~1800元/hm2之間,而這些省份的灌溉費用占物質(zhì)成本的分別為18%、13%和8.5%。為改革開放以來我國主要糧食作物灌溉費用占總物質(zhì)費用比例的變化情況。根據(jù)近年來利用國內(nèi)資源成本系數(shù)法對我國主要農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢的研究,我國目前主要糧食作物小麥和玉米總體上不具有比較優(yōu)勢,尤其是小麥的生產(chǎn),西南西北地區(qū)處于明顯的比較劣勢,有比較優(yōu)勢的地區(qū)主要在山東、河北、天津、河南。而研究得出具有比較優(yōu)勢的小麥生產(chǎn)區(qū),對灌溉具有高度的依賴性,研究對農(nóng)業(yè)水價提高因素考慮是不足的。目前灌溉水價只占供水成本的1/3左右,如根據(jù)新的水價政策按照補(bǔ)償供水成本的原則提高水價以后,這些小麥主產(chǎn)區(qū)的小麥也將不再具有比較優(yōu)勢?，F(xiàn)有灌溉費用再提高2~3倍,北方許多地區(qū)的小麥等主要糧食作物的生產(chǎn)會出現(xiàn)負(fù)收益的局面?？梢灶A(yù)計,若不采取有效的補(bǔ)償措施,灌溉水價改革對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

3農(nóng)業(yè)水價管理的國際經(jīng)驗

按照我國加入WTO關(guān)稅減讓的承諾,到2003年年底關(guān)稅平均水平將降到15.8%,重點農(nóng)產(chǎn)品將降到15%,可以說,2004年我國成千上萬小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶才真正開始與發(fā)達(dá)國家在國際國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場直接展開競爭和較量。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的支持處于較高水平,而對供水設(shè)施和排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于“綠箱政策”的支持范圍內(nèi),了解其他國家的農(nóng)業(yè)用水政策是有益的。從全球范圍來看,盡管已經(jīng)認(rèn)識到了未來可能發(fā)生的水危機(jī),通過提高水價可以增加用水戶的節(jié)水意識,可以補(bǔ)償水利工程投資和運行成本,減輕政府的財政負(fù)擔(dān),但不管是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家,對灌溉用水和居民生活用水都進(jìn)行了高額的補(bǔ)貼。DeMoor和Calamai對1997年全球發(fā)展中國家用于飲用水和灌溉用水補(bǔ)貼的估計,每年發(fā)展中國家的補(bǔ)貼在450億美元左右。根據(jù)世界銀行提供的研究資料,在發(fā)展中國家中,亞美尼亞的灌溉系統(tǒng)主要用地表水,由幾個大的集體農(nóng)場管理。地下水灌溉大多是私人管理。國家對提水灌溉費進(jìn)行全額補(bǔ)貼。

水費按地收,價格只有供水成本的27%左右。埃及每年用于灌溉的補(bǔ)貼在50億美元左右,農(nóng)民不繳水費,只負(fù)責(zé)水渠和田間灌溉系統(tǒng)的維護(hù)。印度每年補(bǔ)貼灌溉在12億美元左右,總體價格水平低,高的也只在6~7美元/hm2。印度尼西亞農(nóng)民不繳水費,農(nóng)民只負(fù)責(zé)田間灌溉系統(tǒng)的維護(hù)。約旦面臨的水問題比較嚴(yán)重,地下水使用較多,開采成本在1.2元/m3左右,水價只占運行費用的1/9。墨西哥20世紀(jì)90年代中期每年用于灌溉系統(tǒng)的運行和維護(hù)費用占全國GDP的0.5%。摩爾多瓦的灌溉供水成本全部由政府部門承擔(dān)。摩洛哥實行計量收費,水價低于成本。巴基斯坦每年用于灌溉的補(bǔ)貼在6億美元,收費方式多樣。秘魯水價由國家稅收和地方費用組成,但遠(yuǎn)低于供水成本。菲律賓分作物和季節(jié)定價,水價比供水成本低。津巴布韋的水價根據(jù)主要作物的平均凈收益來制定。發(fā)達(dá)國家中,澳大利亞的水市場已經(jīng)初步建立起來,但水價只包括了維護(hù)和運行費用,沒有包括全部成本。美國加州不同灌區(qū)的水價變化較大,用水戶常擁有可交易的水權(quán),并且美國對農(nóng)業(yè)的綜合補(bǔ)貼很高。

加拿大水價征收較為普遍,但水價在總成本的14%左右。英格蘭多種水價制度,各地差異較大。法國普遍實行兩部制水價。用水高峰期加價,但50%左右的供水成由政府補(bǔ)貼。希臘按地收,灌溉水費只包括了工程管理費用。以色列多種水價加定額管理,農(nóng)民用水根據(jù)每年的降雨和水資源量分配,水價只包括了供水成本的極小部分。從20世紀(jì)中期以來,各國由于水資源短缺和灌溉用水的低效率問題并存的矛盾,對于提高水價來實現(xiàn)水資源的高效利用的取向日益明顯,對灌溉用水的補(bǔ)貼有下降的趨勢,但是,通過征收灌溉水費補(bǔ)償全部的供水成本,在發(fā)展中國家不存在,即使在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的發(fā)達(dá)國家也極少存在。這表明,世界各國高度重視保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和食物安全,并通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)。

4對農(nóng)業(yè)水價改革的建議

4.1盡快建立農(nóng)業(yè)水價監(jiān)控體系各地水資源條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)差異很大,水價改革對供水單位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響極為不同,需要有專門的信息收集和渠道,對水價改革全過程進(jìn)行監(jiān)控。水價改革的具體辦法,各地水價征收水平,水管單位的財務(wù)收支狀況,水費支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的比重變化,各地工農(nóng)業(yè)用水狀況,農(nóng)民對水價改革的態(tài)度等各方面的信息實行定期公報制度,對社會公開。

4.2建立利益補(bǔ)償機(jī)制

提高水價的根本目的是要節(jié)約用水,高效用水。對農(nóng)戶、灌區(qū)或流域來講,一定要弄清楚節(jié)約的水用來干什么及誰受益于農(nóng)業(yè)節(jié)水的問題。這個問題不解決,節(jié)水的積極性就得不到提高。農(nóng)業(yè)供水單位的收入來自于農(nóng)民用水,農(nóng)民少用水、節(jié)約用水,如果節(jié)約的水得不到補(bǔ)償,意味著供水單位的收入減少,供水單位沒有積極性鼓勵農(nóng)民節(jié)水。從農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用水的關(guān)系來講,農(nóng)業(yè)節(jié)水以后,其他部門也必須對其進(jìn)行補(bǔ)償。節(jié)水是典型的具有外部經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)行為,如果不對其外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行補(bǔ)償,“搭便車”的結(jié)果是誰也不節(jié)水。

4.3加大農(nóng)業(yè)供水、節(jié)水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以后,我國農(nóng)民收入增長持續(xù)減緩,加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會,增加農(nóng)民收入,解決農(nóng)村貧困人口的脫貧問題是當(dāng)務(wù)之急。世界各國對農(nóng)業(yè)都實行支持和保護(hù),我國也應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的支持力度,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的綜合競爭力,同時農(nóng)業(yè)用水的有效控制和準(zhǔn)確計量是水費計收的前提,灌溉系統(tǒng)配套與改造是水費改革的基礎(chǔ),只有這些基本條件具備了,農(nóng)業(yè)按方收費,“兩部制”水價收費才有可能。農(nóng)業(yè)水價改革才能順利進(jìn)行。

4.4規(guī)范供水工程的成本核算,降低農(nóng)業(yè)供水成本

《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定要補(bǔ)償合理成本,問題的關(guān)鍵在于什么是“合理成本”?供水單位是“供水經(jīng)營者”,是參與市場活動的主體,這就要承擔(dān)市場風(fēng)險。新的辦法規(guī)定供水要補(bǔ)償供水成本,要確保利潤和稅金,這與“經(jīng)營者”的定義是矛盾的。目前來看,水價偏低,供水單位虧損,強(qiáng)調(diào)水價由成本、費用、利潤和稅金構(gòu)成對于扭轉(zhuǎn)供水單位大面積虧損,鼓勵水利投資具有重要意義。但這也意味著所有的供水投資都是合理的,都應(yīng)該獲得收益,經(jīng)營者不用承擔(dān)任何經(jīng)營風(fēng)險,這種制度規(guī)定會嚴(yán)重?fù)p害供水經(jīng)營者加強(qiáng)成本核算,加強(qiáng)內(nèi)部管理,增強(qiáng)企業(yè)市場競爭力的積極性。供水單位人員過多,供水成本扭曲,效率低下是這種制度安排的必然結(jié)果。

因此,強(qiáng)調(diào)水價要補(bǔ)償供水成本的同時,還要強(qiáng)調(diào)“合理”。要正確劃分供水成本范圍,合理分?jǐn)偢鞣N費用,強(qiáng)化財務(wù)管理,規(guī)范會計核算,嚴(yán)格控制人員編制。實現(xiàn)“合理”的根本手段是競爭。供水投資要競爭,經(jīng)營者要競爭,工作崗位要競爭,企業(yè)要競爭。只有公平競爭,才有“合理”存在。規(guī)范的水費征收辦法,高質(zhì)量的供水服務(wù),一些灌區(qū)推行的“四到斗”、“四公開”,即輸水到斗、計量到斗、收費到斗、服務(wù)到斗,水量指標(biāo)公開、水價公開、實用水量公開和水費賬目公開等好的做法就會在全國廣泛推廣。供水成本降下來,水資源高效利用和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展才有希望。