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一、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置

水利不僅是農(nóng)業(yè)的命脈,也是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)。在當前乃至未來相當長的一段時間,我國面臨的水危機仍然十分嚴峻,水利基本建設的緊迫性日益突出。而農(nóng)業(yè)水利的發(fā)展,離不開充足的資金投人,但按我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平和資金供給力度,農(nóng)業(yè)水利基建資金的供給難以滿足巨大的資金需求,如何合理有效地配置使用好現(xiàn)有的基建資金,發(fā)揮出最高的使用效益,緩解資金供需矛盾,已成為當前亟待解決的重大課題。已有的定性研究主要集中在對水利資金配置的概念探討和要素分析上:王新程認為農(nóng)業(yè)水利資金合理配置是指在合理的經(jīng)濟機制作用下,實現(xiàn)稀缺性水利資金合理有效地分配于全社會各水利建設項目,以獲得最優(yōu)的社會綜合效益。[1]

史忠良對資源合理配置的基本要素進行了系統(tǒng)地研究,認為資源配置包括時間、空間、用途和數(shù)量四個基本要素。[2]王偉在此基礎上進一步指出水利資金配置的狀態(tài),是一定期間一定條件下的水利資金在不同時間、地點、項目的量的分布關系。[3]在有限的定量研究中,楊翠紅以1999年中國水利投入占用產(chǎn)出表為基礎,研究了水利基建投資以后的完全經(jīng)濟效益。[4]杜威漩對我國改革開放以來農(nóng)業(yè)水利基建投資進行了實證研究,主要分析了農(nóng)業(yè)水利基建投資與國民經(jīng)濟總體發(fā)展水平之間的相互關系以及農(nóng)業(yè)水利基建投資對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響,但對于農(nóng)業(yè)水利基建投資配置結構沒有涉及。[5]本文在以上研究的基礎上,結合我國農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的實踐,對農(nóng)業(yè)水利基建投資配置的變化趨勢、來源結構、項目結構、地區(qū)結構進行統(tǒng)計分析,以揭示我國農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的狀況及其存在的基本問題。

二、農(nóng)業(yè)水利基建投資變化趨勢

從投資總量上看,農(nóng)業(yè)水利基建投資總量呈階段性增長(如圖1、所示)。一方面,農(nóng)業(yè)水利基建投資總量呈快速增長之勢,由1981年的最低值13.6億元增長到2004年的最高值724億元,增長近53倍。除個別年份(1981、1984、1985、1988、2001、2003、2005)的投資總量比上年有所下降,增長速度處于零值以下外,其余各年投資總量均比上年有不同幅度的增長。另一方面,投資增長具有明顯的階段性。第一階段為1980年至1988年間,該階段投資增長率波動較劇烈;第二階段為1989年至1999年間,該階段呈強勁增長態(tài)勢,投資總量增長快、增幅大;第三階段為2000年至2005年間,該階段投資增長極為緩慢,處于徘徊增長階段。農(nóng)業(yè)水利的穩(wěn)定發(fā)展是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展進而保證國民經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的根本條件,但我國農(nóng)業(yè)水利基建資金供應總量增長波動劇烈,穩(wěn)定性較差,呈現(xiàn)出明顯的階段性。農(nóng)業(yè)水利基建投資穩(wěn)定增長機制的缺乏,限制了農(nóng)業(yè)水利設施的快速發(fā)展,成為當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟進一步發(fā)展的制約“瓶頸”。從農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP比重看,除了“二五”時期,農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP的比重超過1%的比例達到1.47%外,其他時期都沒有超過0.9%的比例。特別是1984年至1995年12年中,隨著國民經(jīng)濟水平的持續(xù)增長,農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP的比重與上階段相比持續(xù)下降,均未超過0.3%。進入“九五”時期,該比重迅速增長,由1996年的0.304%增長到2000年的0.649%,說明該時期有較多的資金投入到農(nóng)業(yè)水利基建投資中,促進了農(nóng)田水利的建設和發(fā)展,但是與經(jīng)濟發(fā)展水平相比,這種水利基建投資的規(guī)模還難以滿足農(nóng)田水利發(fā)展的實際需求,遠低于1—2%的世界平均水平。

從2004年到2005年,農(nóng)業(yè)水利基建投資占GDP的比重又出現(xiàn)下降趨勢,由2004年的0.453%下降到2005年的0.378%。這說明我國農(nóng)業(yè)水利基建投入的質量和機制還不夠穩(wěn)定,還缺乏穩(wěn)健增長的投入機制,難以實現(xiàn)以農(nóng)業(yè)水利事業(yè)的健康發(fā)展推進國民經(jīng)濟可持續(xù)增長的效應。農(nóng)業(yè)水利基建投資占基建總投資的比重及其變化是考察農(nóng)業(yè)水利在基本建設中的重要程度與趨勢的關鍵指標。從農(nóng)業(yè)水利基建投資占基建總投資的比重來看,“二五”、“調整時期”、“三五”“四五”、“五五”五個時期所占比重較高,平均達7.06%,但進入“六五”時期以來,農(nóng)業(yè)水利基建投資占基建總投資的比重持續(xù)走低,“六五”、“七五”“八五”、“九五”時期的平均比重只有2.55%,嚴重低于“二五”至“五五”時期,甚至低于“一五”時期4.1%的比重水平。進入“十五”時期,投資比重也未見明顯上升,2001年為3.82%,2002年為3.97%,2003年該比重又降為2.98%。這說明在基建總投資的安排中,農(nóng)業(yè)水利所占份量從1981年起就急劇下降并一直保持較低的水平,顯現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水利基建投資所占份額嚴重不足。水利、通信、交通、能源都是國民經(jīng)濟的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè),各基礎設施與產(chǎn)業(yè)必須保持協(xié)調均衡發(fā)展,才能共同促進國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)水利基建投資的嚴重不足,雖然刺激了其它基礎設施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但必將制約農(nóng)田水利設施的快速發(fā)展,成為當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟進一步發(fā)展的制約“瓶頸”。

三、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的來源結構分析

建國至今,我國投入的水利基建投資總量達6923.51億元,但是,分析我國水利基建投資的來源構成,就會發(fā)現(xiàn)資金來源渠道較為單一,從1950年至2004年,國家投資水利基本建設的資金總額為4099.46億元,占同時期水利基建投資總額的65.76%,這表明在我國,政府仍然是水利建設資金的主要提供者。在1950—1980年的計劃經(jīng)濟體制時期,農(nóng)業(yè)水利資金中國家投入的部分占53.5%,農(nóng)民投勞折合資金部分占40.8%,其他資金不足6%。農(nóng)業(yè)水利投入形成了“中央與地方給補助+農(nóng)民出義務工”的二元來源結構。若國家投資力度加強,則農(nóng)田水利事業(yè)就會得到快速發(fā)展,如“一五”“二五”“五五”時期;若國家投資力度減弱,則農(nóng)田水利事業(yè)就會逐漸萎縮,如“六五”“七五”時期。這表明,由于來源渠道單一,農(nóng)業(yè)水利基建投資的規(guī)模自然就取決于國家投資動向。自進入20世紀90年代以來,農(nóng)業(yè)水利基建投資來源渠道單一的狀況有了較大改善,如所示,國家預算投資占水利基建投資的比重由1980年的88.9%下降到1990年的57.1%,20世紀90年代中期在25%左右的低比例徘徊后,在2003年降到45.8%。2004年國家預算投資為267.03億元,占該年完成總投資額783.5億元的34.81%。相應地,其他來源渠道的資金在投資總量中所占比重逐漸上升。自籌資金總量穩(wěn)步增加,20世紀90年代以來所占比例一直保持在30%左右水平。國內(nèi)貸款由1980年的0.28億元上升到2003年的91.4億元,增長了326倍,所占比例也由1980年的1%最高上升到1994年的23.1%。同時,利用的外資也逐步增加。從1997年開始設立的水利建設基金也成為農(nóng)業(yè)水利建設投資的來源之一。其他投資也在水利基建投資中占有一定的比例?？梢?進入20世紀90年代以來,我國農(nóng)業(yè)水利“二元化”的投資格局發(fā)生了變化,多渠道、多層次的“多元化”投資格局正在逐步形成。

四、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的項目結構分析

農(nóng)業(yè)水利基建投資的項目結構分析可以了解水利資金在各項目之間配置的均衡狀況。如所示,在“一五”、“二五”和“調整”時期,水利投資主要配置于水庫工程、灌溉工程、除澇工程和防洪工程等四類項目。其中水庫工程和灌溉工程占有較大比例,“一五”時期占到48%,“二五”時期高達84%,“調整”時期為64%。但在這三個時期,對于與人們生活密切相關的供水工程和水電工程卻沒有投入資金。在“六五”和“七五”時期,供水工程開始投入了一定的資金,分別占到資金總額的16%和4%。水庫工程和灌溉工程所占比例雖然有所降低,但也達到了48%和47%,但水電工程尚沒有資金投入?！鞍宋濉?、“九五”時期,水電工程都有了資金投入,并且還占了較大比例,這樣,投入各類水利工程的有限資金平均分別占到27.1%、12.6%、3.1%、8.8%和19.1%,體現(xiàn)了一定的均衡性,使各個項目之間能夠協(xié)調發(fā)展,利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利發(fā)展對國民經(jīng)濟的有力支撐。

“十五”時期,雖然統(tǒng)計口徑發(fā)生變化,但除了2003年防洪工程所占比例有較大的降低為33.9%,水電、機構建設等專項投資所占比例有較大的提升達到40.03%外,其余4年的資金在各項目之間的配置大體保持了均衡,防洪工程、水資源工程、水保生態(tài)工程以及水電機構建設等專項投資平均占到49.8%、29.2%、4.9%、16.1%。在資金配置過程中,資金各層次的效益是存在差別的:通過投資興建供水、水電、灌溉等工程項目可以給國民經(jīng)濟各部門和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來經(jīng)濟效益;投資興建防洪和部分水資源工程項目可以通過保障社會安全、促進社會發(fā)展取得社會效益;投資興建水保及生態(tài)工程項目則通過改善水質、改良土壤在維護生態(tài)環(huán)境中起到重要作用。因此,合理的農(nóng)業(yè)水利基建資金配置方案不應只追求某一個層次或某兩個層次的效益最大化,而是要在各層次效益之間進行協(xié)調和權衡,要追求一種綜合性效益,也就是要在實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的防洪工程、水資源工程等項目間實現(xiàn)一種配置均衡。我國農(nóng)業(yè)水利基建投資的項目結構通過不斷的調整也逐漸地體現(xiàn)出了這種均衡性。

五、農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的地區(qū)結構分析

改革開放以后,隨著梯度開發(fā)理論的引入和發(fā)展,我國的區(qū)域經(jīng)濟學者提出了東、中、西三大經(jīng)濟區(qū)域的劃分,并被作為我國政府組織國民經(jīng)濟活動的一種重要的地域依托。東部地區(qū)以沿海地區(qū)為準,包括遼寧、天津、北京等12省市;中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙等9個省區(qū);西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州等10個省區(qū)。三個區(qū)域的地域面積、水資源貯量、人口數(shù)量及素質、政策傾斜度及投入的不同決定了地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異:從所占面積來看,東部地區(qū)占全國國土面積的13.5%,中部地區(qū)占29.7%,西部地區(qū)所占比例則高達56.8%,是東部地區(qū)面積的4.2倍;從水資源的貯存量來看,西部貯存的水資源量占到全國的85.5%,但目前僅開發(fā)了其中的16%,西部地區(qū)相對中部、東部地區(qū)來說仍然干旱缺水;至于人口數(shù)量,以2004年為例,西部地區(qū)的人口只有28930萬人,只占到東部地區(qū)人口的52%;西部的GDP總額也只占東部地區(qū)的20.9%,西部的人均GDP也只有東部地區(qū)的39.9%。[7]由于不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水利基建資金的投入是由經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要來確定的,經(jīng)濟發(fā)展的水平不同,對農(nóng)業(yè)水利基本建設的需求也不一樣,不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水利基建資金配置的總量及其比重也存在差異,但當這種差異成為該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的滯后因素時,這種區(qū)域資金配置的非均衡狀況就會凸顯。東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水利基建資金配置結構(%)年份東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)19904037.6824.36199442.0836.4221.5199841.540.817.7200236.634.329.1200333.331.834.9200438.529.631.9數(shù)據(jù)來源:根據(jù)歷年《中國水利年鑒》、《中國水利公報》中的相關數(shù)據(jù)整理、計算而得。

20世紀90年代初期,東部地區(qū)配置的農(nóng)業(yè)水利基建資金占全國的40%,中部地區(qū)占37.68%,而西部地區(qū)只占24.36%,這種配置結構與區(qū)域面積所占比例不相協(xié)調。1998年,全國人均農(nóng)業(yè)水利資金配置為38.1元,東部、中部、西部地區(qū)每人平均擁有的水利資金配置量分別為38.3、43.4、28.4。這表明西部地區(qū)的人均擁有農(nóng)業(yè)水利基建資金量遠遠低于全國的平均水平。1998年,每1000元GDP分攤農(nóng)業(yè)水利基建資金的成本為5.66元,東、中、西部地區(qū)分別為4.04元、8.26元7.13元,[7]中、西部要明顯高于東部地區(qū),表明東部地區(qū)推進經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)水利基礎設施要明顯優(yōu)于中、西部地區(qū)。在國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略政策的積極推動下,西部地區(qū)水利基建投資速度明顯加快。2004年,西部地區(qū)配置的農(nóng)業(yè)水利基建資金占全國的比例提升到了31.9%,逐漸縮小了與東部地區(qū)的比例差距。全國人均農(nóng)業(yè)水利基建資金為62.12元,西部地區(qū)人均配置量達到89.59元,遠遠高出了東部、中部的54.55、53.58元。這將有力緩解長期以來形成的三個經(jīng)濟區(qū)域資金配置不均衡的狀態(tài)。但2004年東部、中部、西部地區(qū)每1000元GDP分攤農(nóng)業(yè)水利基建資金的成本分別為2.47元、4.70元、10.2元,[7]這表明要改變長期農(nóng)業(yè)水利資金配置不均衡造成的經(jīng)濟發(fā)展基礎條件的差異還需要一個較長的調整過程。

六、結語

由上述分析可以看出,自農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來,我國農(nóng)業(yè)水利基本建設投入的資金總量呈快速增長之勢,但這種增長又具有明顯的階段性,特別是2000年以來,投資增長極為緩慢,處于徘徊增長之中;進入20世紀90年代以來,農(nóng)業(yè)水利基建投資來源渠道單一的狀況有了較大改善,自籌資金所占比例逐步提高,我國農(nóng)業(yè)水利基建資金的投入正逐步形成以政府為主的多渠道、多層次的“多元化”投資格局;農(nóng)業(yè)水利基建資金在各類水利工程之間的安排也逐漸體現(xiàn)了一定的均衡性,有利于實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益相結合的綜合性效益;在西部大開發(fā)戰(zhàn)略政策的積極推動下,農(nóng)業(yè)水利基建資金在東、中、西部地區(qū)之間配置不均衡的狀況也不斷得到改善,但要徹底改變長期農(nóng)業(yè)水利資金配置不均衡造成的基礎條件的差異還需要一個較長的時期。