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摘要：公共物品供給的高效與公平，是保證社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)條件。而農(nóng)村公共物品的供給是保證新農(nóng)村建設(shè)順利進(jìn)行的必要條件。當(dāng)今農(nóng)民生活水平雖然有了顯著提高，但農(nóng)村公共品的供給并沒(méi)有得到應(yīng)有的改善，公共品供給與需求不相適應(yīng)的矛盾突出。農(nóng)村交通不便一直是影響農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。以湘西懷化地區(qū)的鄉(xiāng)公路供給狀況為例，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公路建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并針對(duì)性地提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：公共物品；鄉(xiāng)公路供給；供給機(jī)制

1農(nóng)村公路的供給狀況

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公路總體供給水平很低，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村公路供給水平稍高之外，絕大多數(shù)村公路供給層度很低。國(guó)家一般只承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的部分成本，另一部分則通過(guò)收費(fèi)，集資等制度外籌資方式由農(nóng)民承擔(dān)。國(guó)家公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的低投入造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量的嚴(yán)重不足。

據(jù)懷化市新農(nóng)村建設(shè)的調(diào)查報(bào)告顯示：至2006年底，通路方面：全市完成縣到鄉(xiāng)公路改造343公里，占年度任務(wù)260公里的131.9%；農(nóng)村公路通達(dá)工程552公里，占年度任務(wù)426公里的129.6%；農(nóng)村公路通暢工程1666公里，占年度任務(wù)700公里的238%；完成農(nóng)村客運(yùn)站（點(diǎn)）建設(shè)81個(gè)，占年度任務(wù)67個(gè)的120.9%；新增通水泥（瀝青）路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)38個(gè)、行政村503個(gè)，分別占年度任務(wù)的146%和186%。但全市農(nóng)村不通公路的行政村還有529個(gè)，占全市行政村總數(shù)的13.5%，沒(méi)有進(jìn)行公路改造的行政村有2691個(gè)，占總數(shù)的69.2%。

2農(nóng)村公共物品供給機(jī)制存在的問(wèn)題

（1）地方本級(jí)財(cái)政困難，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共事業(yè)資金投入不足。

湘西屬于山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不強(qiáng)，市縣兩級(jí)財(cái)政較為困難，導(dǎo)致本級(jí)財(cái)力對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村科教、水利、交通、等公共事業(yè)的投入極為有限。且山區(qū)鄉(xiāng)村難以列入國(guó)家和省里的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目；招商地理不便；農(nóng)戶的土地、房屋不能作為信貸抵押，農(nóng)戶和中小企業(yè)信貸覆蓋面窄；致使涉農(nóng)資金投入乏力，融資渠道有限，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的發(fā)展緩慢且后勁不足。全市農(nóng)村不通公路的行政村還有529個(gè)，占全市行政村總數(shù)的13、5%，沒(méi)有進(jìn)行公路改造的行政村有2691個(gè)，占總數(shù)的69、2%。

（2）農(nóng)村公共物品供給的決策主體是政府及其職能部門(mén)，而不是農(nóng)民。

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村公共物品供給而言，大都是由各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)自上而下決策進(jìn)行的，供給總量與結(jié)構(gòu)多是由縣鄉(xiāng)政府以文件和機(jī)制規(guī)定的形式下達(dá)，帶有很強(qiáng)的行政指令性、主觀性和統(tǒng)一性。這種決策的主體不是農(nóng)民，或者說(shuō)幾乎沒(méi)有農(nóng)民的參加，這就使農(nóng)民的需求沒(méi)有適當(dāng)?shù)耐緩降玫接行У谋磉_(dá)。這種格局導(dǎo)致了決策的目標(biāo)體現(xiàn)的是決策主體——-基層政府及職能部門(mén)的目標(biāo)，而不是真正農(nóng)戶的需求函數(shù)。因此，農(nóng)村公共物品的供給與需求脫節(jié)。除此以外，在進(jìn)行方案的決策時(shí)，由于政府及職能部門(mén)都是處于一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部，面對(duì)復(fù)雜的農(nóng)村公共物品的供給問(wèn)題，決策主體可能為了自己部門(mén)的利益、自己地位的升遷，來(lái)為政府的錯(cuò)誤機(jī)制和行為服務(wù)，缺乏獨(dú)立性，因而難以公正全面地進(jìn)行決策。這樣一來(lái)農(nóng)村公共物品的供給就不可能正確反映農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

（3）農(nóng)村公共物品供給機(jī)制模式是具有累退效應(yīng)的分?jǐn)倷C(jī)制模式。

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍制度下，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城市實(shí)行的是由政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，公共產(chǎn)品完全由政府保障，并列入城市財(cái)政預(yù)算；而農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民“自我供給”為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，政府投入很少，主要是由農(nóng)民集資集勞自給自足解決。

在現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給機(jī)制下，制度外公共物品的供給基本上是在農(nóng)民中間平均分?jǐn)偟?。在分?jǐn)傓r(nóng)村制度外公共物品成本方面，農(nóng)業(yè)明顯處于不利地位。目前多數(shù)地方是按田畝、人口或田畝與人口的結(jié)合來(lái)平攤制度外公共物品成本。按田畝平攤，制度外公共物品成本完全由農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)；由于目前農(nóng)村人口多數(shù)從事農(nóng)業(yè)，按人口平攤的結(jié)果同樣是加重農(nóng)業(yè)的負(fù)擔(dān)；按田畝和人口兩個(gè)因素平攤也是如此。如在懷化地區(qū)一些農(nóng)村，為了修建公路，村干部違背自愿原則，向農(nóng)民集資達(dá)到每人100元，有的甚至200元，這樣一個(gè)幾口之家的負(fù)擔(dān)就是幾百元甚至上千元。而這些農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般都比較薄弱甚至沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而農(nóng)民的收入也普遍不高，這無(wú)疑加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

3努力擴(kuò)大公共物品供給的對(duì)策建議

（1）在鄉(xiāng)公路供給過(guò)程中政府仍應(yīng)充當(dāng)關(guān)鍵主體、發(fā)揮核心作用，同時(shí)拓寬農(nóng)村公路建設(shè)資金投入的有效渠道。

公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，效用的不可分割性。若通過(guò)市場(chǎng)方式提供，很容易出現(xiàn)“搭便車”和投資不足的問(wèn)題，政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者。并且，政府作為公共產(chǎn)品最重要的供給主體，要盡力在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，將農(nóng)民承擔(dān)的制度內(nèi)公共產(chǎn)品成本和制度外公共產(chǎn)品成本都?jí)嚎s在最小限度。

同時(shí)當(dāng)?shù)夭块T(mén)應(yīng)積極拓寬村公路建設(shè)的資金渠道。如麻陽(yáng)縣財(cái)政籌資400萬(wàn)、單位捐資200萬(wàn)，并擬由財(cái)政貼息，交通局貸款1000萬(wàn)元用于農(nóng)村公路建設(shè)；芷江縣財(cái)政貼息，交通局貸款500萬(wàn)元用于農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目提前實(shí)施經(jīng)費(fèi)；鶴城區(qū)財(cái)政籌資650萬(wàn)元用于通鄉(xiāng)公路建設(shè)，通村公路每公里配套0.3-0.5萬(wàn)元。也可以制定支持和鼓勵(lì)社會(huì)與民間資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，從事農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，營(yíng)造和管理的政策法規(guī)。保證其有序健康運(yùn)行。（2）完善對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制以來(lái)，國(guó)家主要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持地方財(cái)政。截至2005年，中央財(cái)政已累計(jì)安排農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付資金1830億元。自2006年來(lái)，財(cái)政每年將安排1030資金用于稅費(fèi)改革的鞏固和完善，其中中央財(cái)政每年通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財(cái)政780億元解決因免征農(nóng)業(yè)稅而產(chǎn)生的財(cái)政缺口，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入財(cái)政缺口，中央轉(zhuǎn)移支付不能根本解決。由于省，市財(cái)政對(duì)縣，鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付明顯不足，因此難以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求，致使相當(dāng)一部分縣、鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出，財(cái)政缺口增大，基層政府沒(méi)有能力向農(nóng)村社會(huì)提供基本的公共物品。因而，從中央層面上，應(yīng)改進(jìn)和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，盡快制定轉(zhuǎn)移支付法，促進(jìn)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的法制化、規(guī)范化。

（3）改變自上而下的公共物品供給決策程序，建立雙向度的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，在農(nóng)村公共品供給中形成了“自上而下”單向度的決策機(jī)制，即政府根據(jù)自身的偏好來(lái)制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策，這造成很多公共產(chǎn)品的供給偏離了農(nóng)民的需求，而農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品又得不到提供。建立在相互意愿的基礎(chǔ)上的決策上的供給機(jī)制目的在于加強(qiáng)政府與公民之間積極而有效的合作。不僅可以保證農(nóng)村公共物品的合理供給，也可以增加農(nóng)民的積極性。如中方、靖州等縣對(duì)群眾的前期發(fā)動(dòng)工作做得好，群眾的積極性高，踴躍籌資，使配套資金能夠及時(shí)到位。中方縣蔣家鄉(xiāng)水仙村村民人平集資1200元用于該村村級(jí)公路硬化，群眾還積極投工投勞，目前已完成了路基改造，將原來(lái)2-3米寬的路基擴(kuò)寬到5米以上。

據(jù)此，我們應(yīng)將建立在真實(shí)顯示農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上的“上下結(jié)合”的雙向度決策機(jī)制，將公共品的決策權(quán)和選擇權(quán)交給需求者，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來(lái)，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。

4結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公共物品的供給問(wèn)題越來(lái)越突顯，尤其是公路建設(shè)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)化程度的提高起到了非常重要的作用。因此政府仍應(yīng)充當(dāng)關(guān)鍵主體、發(fā)揮核心作用保證農(nóng)村公共物品的供給，改進(jìn)和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度制定轉(zhuǎn)移支付法；應(yīng)將建立在農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上的“上下結(jié)合”的雙向度決策機(jī)制，將公共品的決策權(quán)和選擇權(quán)交給需求者，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來(lái)，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率從而拓寬農(nóng)村公路建設(shè)資金投入的有效渠道。保證農(nóng)村公共物品持續(xù)健康發(fā)展，從而保證新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，保障整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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