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摘要：本文以保護(hù)農(nóng)民享受公共產(chǎn)品消費(fèi)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，分析我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系存在的缺陷，并在此基礎(chǔ)上提出完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的基本思路。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；農(nóng)民權(quán)益

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品的普遍短缺，已嚴(yán)重制約了農(nóng)村發(fā)展。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

(一)“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的制度安排下，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。公共產(chǎn)品是指那些消費(fèi)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性但收費(fèi)存在困難的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品由公共部門(政府)來生產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的相對(duì)有效性。由于幾十年來實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”，我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品主要由農(nóng)村政府(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村集體)來生產(chǎn)和提供，由于大多數(shù)農(nóng)村基層政府和組織財(cái)力非常有限，導(dǎo)致公共產(chǎn)品在廣大農(nóng)村嚴(yán)重不足。

目前農(nóng)村的純公共產(chǎn)品主要有：農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、大江大河治理等。準(zhǔn)公共產(chǎn)品有：農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療、中低產(chǎn)田改造、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等。這些公共產(chǎn)品均由政府提供，但依據(jù)公共產(chǎn)品效益覆蓋范圍的大小，政府提供的物品又分為全國(guó)性的產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品(地方性公共產(chǎn)品還可進(jìn)一步細(xì)分為不同的層次)。中央政府主要負(fù)擔(dān)全國(guó)性的公共產(chǎn)品，地方政府主要負(fù)擔(dān)地方性公共產(chǎn)品。由于長(zhǎng)期以來的“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”制度安排，我國(guó)中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理，本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民來承擔(dān)，本應(yīng)由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家和地方政府實(shí)行財(cái)政包干，除大型水電建設(shè)外，國(guó)家把地方建設(shè)的任務(wù)交給縣、鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的縣、鄉(xiāng)政府，由于財(cái)政緊張，對(duì)農(nóng)村公共品的投入銳減，特別是老、少、邊、窮地區(qū)就更加難以生產(chǎn)。如，基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育都是基本國(guó)策，都是為了全國(guó)人民的共同利益，是全國(guó)性的公共產(chǎn)品，但這些事權(quán)目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān)。這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)。另外，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)財(cái)政困難，無力承擔(dān)和提供農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品。久而久之，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民需要，甚至于應(yīng)由中央政府提供的純公共產(chǎn)品農(nóng)民也享受不到或非常有限，如消防服務(wù)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)服務(wù)等等。與城市居民相比，農(nóng)民的權(quán)益大受損害。

(二)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與享受的公共產(chǎn)品供給極不相稱，農(nóng)民沒有相同的國(guó)民待遇。根據(jù)公共財(cái)政理論，居民納稅是為了購買政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果政府不生產(chǎn)和提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，則居民納稅就無據(jù)可依。多年來，我國(guó)無論是中央還是地方都非常重視城市公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，在生產(chǎn)了供全國(guó)居民消費(fèi)的純公共產(chǎn)品，如國(guó)防、安全系統(tǒng)外，還投入大量的財(cái)政支出在城市生產(chǎn)和提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，使城市居民可免費(fèi)享受純公共產(chǎn)品或支付較低的價(jià)格即可消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品。雖然目前我國(guó)已逐步取消了農(nóng)業(yè)稅。但長(zhǎng)期以來農(nóng)民所繳納的各種稅費(fèi)明顯偏高。雖然農(nóng)民納稅比城市居民多，但從政府那里獲的公共產(chǎn)品供給卻相當(dāng)有限。近幾年的財(cái)政支農(nóng)支出，雖然絕對(duì)量有很大的增加，但相對(duì)量即農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重卻一直下降。國(guó)家財(cái)力投人的不足，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。但由于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)力有限，根本無法承擔(dān)如此沉重的公共產(chǎn)品供給負(fù)擔(dān)，最終只有減少或不提供公共產(chǎn)品。如，政府要全國(guó)接受義務(wù)教育總?cè)藬?shù)約為1.9億，有70％在農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要負(fù)擔(dān)近70％的義務(wù)教育開支，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)光負(fù)擔(dān)教師工資就占其財(cái)政總開支的60％以上。與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政供養(yǎng)人員占全國(guó)的71％，但其財(cái)政收入?yún)s只有全國(guó)財(cái)政總收入的21％。

(三)農(nóng)村先天發(fā)育不良，后天營(yíng)養(yǎng)不足，農(nóng)民無法與城市居民享有同等發(fā)展機(jī)會(huì)。由于“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的體制，農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件遠(yuǎn)落后于城市居民，一些基本的生活設(shè)施公共產(chǎn)品的提供在大部分的農(nóng)村根本沒有。如，供暖供熱設(shè)備、自來水體系、小區(qū)休閑健身場(chǎng)所。但更為重要的是，農(nóng)村的自然條件比城市要惡劣，如大江大河的治理，邊遠(yuǎn)山區(qū)防震、防洪、防止山體滑坡等一些重大的自然災(zāi)害。城市要面對(duì)的主要是居民生活的公共產(chǎn)品的提供，但農(nóng)村的主要精力卻還停留在生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的提供上，要尋求與自然相平衡的良性公共產(chǎn)品提供體系，關(guān)系到農(nóng)村的長(zhǎng)治久安和新型農(nóng)民的培育。而且，自改革以來，由于基層政府資金不足，而且因?yàn)槿狈﹂L(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，對(duì)不能快速給地方領(lǐng)導(dǎo)帶來“政績(jī)”的生產(chǎn)性產(chǎn)品較以前更為不足，原有的供給水平也遭到相當(dāng)程度的破壞，水利渠道淤塞，農(nóng)田道路失修，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力薄弱，也影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。按經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，公共產(chǎn)品的消費(fèi)對(duì)私人產(chǎn)品的消費(fèi)量有替代性，就是減少生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本、銷售成本和決策成本在內(nèi)的私人活動(dòng)的總成本，從而提高他們的收益水平。我國(guó)農(nóng)民在長(zhǎng)期的工業(yè)化和城市化過程中做出了巨大貢獻(xiàn)，當(dāng)工業(yè)化進(jìn)入到現(xiàn)階段，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)時(shí)，政府應(yīng)為農(nóng)民提供大量的公共產(chǎn)品，農(nóng)民應(yīng)該得到回報(bào)。也只有如此，農(nóng)民才能在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上與城市居民站在同一起跑線上。二、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。賦予農(nóng)民同等的國(guó)民待遇

農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，關(guān)鍵是資金的缺乏，應(yīng)尋求建立農(nóng)村籌資機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品建立和發(fā)展，既需要有財(cái)政來保障，又要有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制要求的融資機(jī)制來籌集資金，這兩方面構(gòu)成了農(nóng)村公共產(chǎn)品長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制的主要內(nèi)容。政府財(cái)政的來源應(yīng)成為主要來源。

(一)建立并完善公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中的權(quán)限和職責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是城市公共產(chǎn)品建設(shè)出現(xiàn)巨大差距的主要原因。因此，消除城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品建設(shè)和提供上存在的差距，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的體制格局。首先要消除在公共產(chǎn)品籌資能力上的差距，轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)，向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜。如，教育要從重城市、重高等教育向重農(nóng)村和基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)變，還有醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等等。考慮到我國(guó)地域遼闊，不可能由中央政府負(fù)擔(dān)全國(guó)農(nóng)村的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)；同時(shí)又考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力的有限，也難以提供廣大農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品。可根據(jù)公共產(chǎn)品的分類，由中央政府、省級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府分別生產(chǎn)和供給農(nóng)村地區(qū)不同的公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國(guó)的公共產(chǎn)品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。以此為準(zhǔn)則，中央政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)，主要是從事跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的大江大河大湖的質(zhì)量、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究以及與國(guó)防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)，與國(guó)民素質(zhì)有關(guān)的義務(wù)教育等等。地方性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、農(nóng)村電力、節(jié)水農(nóng)業(yè)等屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，可在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，明晰產(chǎn)權(quán)，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)民自己提供公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品也可先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應(yīng)的使用費(fèi)。

(二)充分完善和利用市場(chǎng)資金，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資能力。目前，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)過程中，采用市場(chǎng)渠道籌資還處于起步和探索的階段，主要做法有：利用資本市場(chǎng)籌資，如發(fā)行長(zhǎng)期基本建設(shè)國(guó)家債券；成立旨在推動(dòng)某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項(xiàng)發(fā)展基金；向金融機(jī)構(gòu)融資；利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織增加對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用不容忽視，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了企業(yè)的更好發(fā)展，根據(jù)“智豬博弈”原理，如果企業(yè)不提供公共產(chǎn)品，單個(gè)私人因?yàn)樘峁┑某杀咎撸@益太少，是絕對(duì)不會(huì)提供公共產(chǎn)品的，這樣大家都不能獲得利益。但對(duì)企業(yè)的瓶頸制約比私人更大，“兩害相權(quán)取其輕”，再加上政府的鼓勵(lì)政策，企業(yè)會(huì)積極生產(chǎn)和提供一部分公共產(chǎn)品。如，公路的修建、電網(wǎng)改建、綠色企業(yè)對(duì)環(huán)境的治理等等。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如允許多個(gè)電信網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)等自由競(jìng)爭(zhēng)，降低公共產(chǎn)品的提供成本，優(yōu)化整個(gè)公共產(chǎn)品供應(yīng)體系。