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走具有云南特色的新型城鎮(zhèn)化道路

科學(xué)構(gòu)建城鎮(zhèn)體系

合理發(fā)展大城市，著力提升現(xiàn)代新昆明建設(shè)水平，全力加快曲靖、玉溪、大理、紅河4個(gè)區(qū)域性中心城市建設(shè)。重點(diǎn)發(fā)展中小城市，加快建設(shè)楚雄、麗江、保山、西雙版納、普洱、臨滄、昭通、文山等州（市）政府所在地城市和安寧、宣威等縣級(jí)城市，使其發(fā)展為中等城市；其他州府所在地、縣級(jí)市和發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h城、中心鎮(zhèn)，發(fā)展成具有一定規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的小城市群體。擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)特色突出、文化內(nèi)涵豐富、特色風(fēng)貌顯著的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游、商貿(mào)、邊境口岸等特色小鎮(zhèn)。同時(shí)，推動(dòng)不同層級(jí)城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)云南省大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

積極推進(jìn)“城鎮(zhèn)上山”

按照耕地總量和基本農(nóng)田面積不減少、耕地質(zhì)量有提高的原則，合理劃定永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)發(fā)展界線，提高壩區(qū)耕地劃入基本農(nóng)田比例，進(jìn)一步落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制，強(qiáng)化壩區(qū)耕地保護(hù)。樹(shù)立梯度開(kāi)發(fā)新理念，嚴(yán)格保護(hù)8度以下壩區(qū)，調(diào)整優(yōu)化8~15度淺山區(qū)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)15~25度緩坡區(qū)，全力建設(shè)25度以上生態(tài)屏障區(qū)。開(kāi)展山地建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)，運(yùn)用市場(chǎng)與行政手段，提高壩區(qū)用地成本、補(bǔ)償山地開(kāi)發(fā)成本，推動(dòng)工業(yè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)盡量向山坡、丘陵發(fā)展，多利用荒山荒坡搞建設(shè)，少占或不占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，努力實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)朝著山坡建、良田留給子孫耕”的目標(biāo)。

加快農(nóng)民進(jìn)城步伐

放寬城鎮(zhèn)戶籍，適度放松昆明主城區(qū)、進(jìn)一步放寬縣城、全面放開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落戶條件。同時(shí)，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為突破口，力爭(zhēng)在5~10年內(nèi)給予進(jìn)城落戶農(nóng)民“城鄉(xiāng)兼有”的身份待遇，將他們及時(shí)納入城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等五大保障體系，并允許轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村承包地、宅基地、林地、計(jì)劃生育和集體經(jīng)濟(jì)分配等五大權(quán)益，使他們“退可回農(nóng)村、進(jìn)可入城鎮(zhèn)”，解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變后的生存和發(fā)展問(wèn)題，全方位推進(jìn)云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)聚集。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，可以采取“三分”思路：1.分區(qū)域布局：遵循寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接的原則，通過(guò)設(shè)置不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成合理的城鎮(zhèn)人口區(qū)域布局。2.分群體實(shí)施：重點(diǎn)解決有條件的農(nóng)民工及新生代，包括在昆明主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商3年以上、在縣（市、區(qū)）務(wù)工經(jīng)商1年以上的農(nóng)民工，農(nóng)村籍大中專(zhuān)學(xué)生，農(nóng)村籍退役士兵的轉(zhuǎn)戶問(wèn)題。3.分階段推進(jìn)：在2010至2020年期間，前5年先集中解決存量人口和歷史遺留問(wèn)題人口的轉(zhuǎn)戶，后5年轉(zhuǎn)戶進(jìn)入常態(tài)化。

著力推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域一體化

樹(shù)立全域規(guī)劃理念，建立健全相互配套、全面對(duì)接、覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)、部署相適應(yīng)、發(fā)展相促進(jìn)。加快構(gòu)建云南區(qū)域城鎮(zhèn)群內(nèi)部及之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，創(chuàng)新區(qū)域合作方式，推動(dòng)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，統(tǒng)籌安排區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施布局，做到布局統(tǒng)一規(guī)劃、功能統(tǒng)籌安排、項(xiàng)目同步建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)共建、聯(lián)網(wǎng)共享。整體推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，深入開(kāi)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作，把城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)與農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，形成城鄉(xiāng)分工合理、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密、區(qū)域特色鮮明的產(chǎn)業(yè)空間布局。加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、利民惠民政策廣覆蓋，讓城鄉(xiāng)居民共創(chuàng)共享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果。

進(jìn)一步提高云南城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平的對(duì)策建議

扎實(shí)開(kāi)展規(guī)劃工作

一是提高規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平?？茖W(xué)修編和實(shí)施好全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2030年）和城市群規(guī)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)。轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃修編方式，合理確定城鎮(zhèn)定位、規(guī)模、性質(zhì)、發(fā)展方向和用地布局，重視人居環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)各類(lèi)規(guī)劃銜接，并為城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留空間。二是強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間管制。劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，加快編制山地綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，明確不能建設(shè)和必須保護(hù)的空間區(qū)域，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)緊湊布局、集約發(fā)展。三是做好城鎮(zhèn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)修編。按照加強(qiáng)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)建設(shè)向山地發(fā)展的要求，調(diào)整完善云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃，確保三個(gè)規(guī)劃有機(jī)銜接。四是編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。抓好城鄉(xiāng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作，加強(qiáng)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)功能；豐富完善各類(lèi)規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容；做好城市建設(shè)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)的銜接，科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展布局和新農(nóng)村、新社區(qū)建設(shè)的布局；加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，力爭(zhēng)到“十二五”末實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)有規(guī)劃；盡快完成村莊規(guī)劃編制工作，村莊規(guī)劃和建設(shè)要與縣城、中心鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃對(duì)接，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用。五是強(qiáng)化規(guī)劃約束力。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，認(rèn)真開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，突出重點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，加大規(guī)劃編制審批和重大規(guī)劃方案變更的審查力度，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理一體化。

著力制定一批重大相關(guān)配套政策

一是抓緊制定涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)體系對(duì)接、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地綜合利用在內(nèi)的滇中城市群建設(shè)政策體系。二是建立滇中城市群建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金。將省級(jí)財(cái)政獲取的滇中四州市稅費(fèi)收入，以及中央和省級(jí)財(cái)政投入四州市建設(shè)資金的一定比例，納入“滇中城市群建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金”，按照共同受益的原則統(tǒng)籌用于滇中城市群建設(shè)。三是制定支持特殊類(lèi)型城鎮(zhèn)發(fā)展的政策。加大對(duì)邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、具有豐富歷史文化遺存、資源枯竭型城鎮(zhèn)、山地型城鎮(zhèn)等特殊類(lèi)型城鎮(zhèn)建設(shè)的扶持力度。四是建立占用壩區(qū)耕地質(zhì)量補(bǔ)償政策。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度，抓緊制定差別化耕地質(zhì)量補(bǔ)償制度實(shí)施細(xì)則，實(shí)行差別化的耕地占補(bǔ)平衡政策，加大非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的成本，引導(dǎo)各類(lèi)項(xiàng)目利用存量土地和未利用土地搞建設(shè)，有效保護(hù)壩區(qū)耕地。五是加快制定用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施辦法。開(kāi)展城市土地集約利用評(píng)價(jià)工作，對(duì)利用山地發(fā)展城鎮(zhèn)化程度較高的地方，在安排年度用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)給予多種形式的獎(jiǎng)勵(lì)。六是建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給財(cái)政投入機(jī)制。進(jìn)一步科學(xué)劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，讓各級(jí)政府承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任；整合各類(lèi)財(cái)政支農(nóng)資金，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間布局。以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益和增加就業(yè)為核心，因地制宜發(fā)展壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的有序更替、加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展步伐、擴(kuò)大城市產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作、提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化和高級(jí)化，形成特色鮮明、錯(cuò)位發(fā)展、相互協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)格局；進(jìn)一步調(diào)整大中城市工業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展高科技、高附加值產(chǎn)業(yè)，積極運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快商貿(mào)、旅游、文化、會(huì)展、金融、保險(xiǎn)、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成一批高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；利用土地、勞動(dòng)力、資源等要素優(yōu)勢(shì)加快發(fā)展小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)大中城市的配套產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，推動(dòng)發(fā)展形成城區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主、工業(yè)園區(qū)以二產(chǎn)為本、城鎮(zhèn)周邊以城郊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)格局。二是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。按照布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、生態(tài)環(huán)保的原則，完善城鎮(zhèn)功能分區(qū)，合理配置產(chǎn)業(yè)用地；大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，完善園區(qū)基礎(chǔ)功能和公共服務(wù)體系，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局的結(jié)合，提升園區(qū)發(fā)展水平，圍繞提升產(chǎn)業(yè)配套能力，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，著力培育產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接，充分考慮產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，把推進(jìn)城市第二、第三產(chǎn)業(yè)的資金、技術(shù)、人才、管理等要素下鄉(xiāng)作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局的重要手段；加大對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)機(jī)械制造、支農(nóng)化工等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支持力度，優(yōu)先發(fā)展需要農(nóng)村配套、提供原料和能夠吸納大批農(nóng)村勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群。推動(dòng)適宜于農(nóng)村發(fā)展的第二、第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向農(nóng)村布局，努力形成一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目、一個(gè)骨干企業(yè)帶起一方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、安置一批農(nóng)村勞動(dòng)力的發(fā)展格局。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)

一是在省級(jí)層面成立推進(jìn)滇中城市群建設(shè)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。研究解決滇中城市群建設(shè)中的重要支持政策、規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目等重大問(wèn)題。同時(shí)，設(shè)立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具體負(fù)責(zé)推進(jìn)的日常工作。二是成立云南省加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在省政府辦公廳設(shè)立副廳級(jí)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的日常組織和協(xié)調(diào)工作。三是建立規(guī)劃調(diào)整部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和調(diào)整過(guò)程中，省發(fā)改、住建、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系溝通，共同協(xié)商規(guī)劃銜接和制定技術(shù)指南，并指導(dǎo)各地同步開(kāi)展城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃的調(diào)整完善工作。四是完善對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、置換的金融信貸支持。金融機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款程序、降低門(mén)檻，擴(kuò)大面向進(jìn)城農(nóng)村居民的住房貸款、農(nóng)房抵押貸款和林權(quán)直接抵押貸款，給予土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體一定的授信額度。

當(dāng)前應(yīng)關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

一是積極推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)制度改革。盡快啟動(dòng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的相關(guān)改革，加快推進(jìn)云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程；深化農(nóng)村土地管理制度改革，建立土地收益分配新機(jī)制；深化農(nóng)村金融體制改革，建立多方參與的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制；深化公共財(cái)政管理體制改革，促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)政策、制度和管理方式逐步統(tǒng)一；加快建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障政策體系，不斷提高農(nóng)村保障人群各類(lèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐步拉平城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇。二是啟動(dòng)新一輪《云南省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃綱要》編制工作。三是開(kāi)展山地城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)。對(duì)主要城鎮(zhèn)周邊緩坡地建設(shè)進(jìn)行適宜性分析。四是完善促進(jìn)耕地保護(hù)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“守住紅線、城鎮(zhèn)上山”的要求，加快編制調(diào)整完善全省土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的技術(shù)指南，重點(diǎn)做好面積在1平方公里以上的壩區(qū)所涉及的土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善工作。細(xì)化對(duì)使用山地建設(shè)城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目時(shí)的各類(lèi)稅費(fèi)減免具體標(biāo)準(zhǔn)。

本文作者：鐘順昌簡(jiǎn)光華作者單位：云南大學(xué)云南省政府發(fā)展研究中心