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【摘要】2008年3月，我國進行了大部制改革，在此次大部制改革中，原國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護部。此次改革明顯擴大了環(huán)境行政權力的權威，對涉及環(huán)境保護的各項行政權力進行了重新配置。但目前我國在理論領域對作為公共權力的環(huán)境行政權的專項研究還很滯后，理論上的無為狀態(tài)對環(huán)境行政的正確實施有很大的負面影響，本文著眼于這種現(xiàn)實情況，力圖對政府環(huán)境權力的性質(zhì)進行一個較為深入的理論疏導。

【關鍵詞】環(huán)境行政權；行政權；屬性

【正文】環(huán)境問題是超越體制貫穿人類歷史的社會問題?！碍h(huán)境問題以自然、人口(在規(guī)模和城市等方面的地理配置)、生產(chǎn)力(特別是在人類安全環(huán)境保護的技術水準和技術體系)為基本條件。它是伴隨著人類的經(jīng)濟活動特別是企業(yè)活動，由于直接或間接產(chǎn)生的環(huán)境污染或環(huán)境的形態(tài)、質(zhì)量的變化而造成的社會損失?！杯h(huán)境問題是一個公共問題，它的緩解和解決需要政府權力的高度關注。20世紀中期開始，各國紛紛建立了環(huán)境保護專門機構，這個機構在環(huán)境保護中起到了基礎性作用。本文擬對該機構的基礎性權力——政府環(huán)境權力的屬性進行理論上的闡述。

一、政府環(huán)境權力是一種行政權

從性質(zhì)上講，政府環(huán)境權力是一種行政權，是行政主體對環(huán)境行政事務實施主動、直接、連續(xù)、具體管理的權力。作為一種行政權，政府環(huán)境權力具有持續(xù)性和主動性的特性。

政府環(huán)境權力的持續(xù)性，把它與環(huán)境立法權區(qū)別開來。立法權實質(zhì)上是立法主體確定利益規(guī)則的一種國家權力，這就決定了立法主體履行其職能的形式是會議制，閉會期間立法權的行使中止。而在立法權中止期間，正是行政權在持續(xù)發(fā)揮作用，才維系了整個國家機器的持續(xù)運轉。

政府環(huán)境權力的主動性，把它與環(huán)境司法權區(qū)別開來。司法權的實質(zhì)是司法機關處理利益沖突的一種國家權力。這種權力只能以被動方式即按照“不告不理”的原則來行使。如果社會上并未發(fā)生利益沖突的各種案件或這些案件并未訴諸于司法機關，那么司法機關不能主動行使司法權。然而，政府環(huán)境權力是對公共利益的積極、主動的維護和分配權，行政機關要依據(jù)環(huán)境權力主動地集合、維護和分配公共利益。

行政主體對環(huán)境行政事務實施主動、直接、連續(xù)、具體管理的權力僅是狹義環(huán)境權力，而廣義上的政府環(huán)境權力不僅包括了行政主體對環(huán)境行政事務實施主動、直接、連續(xù)、具體管理的權力，還包括了行政立法權和行政司法權。

二、環(huán)境公共權力的義務屬性

權利/權力和義務是法學的一對核心范疇。所謂核心范疇也叫中心范疇，是對法律現(xiàn)象總體普遍聯(lián)系、普遍本質(zhì)、一般規(guī)律的高度抽象，在法學研究中具有認識“總紐結”作用?，F(xiàn)代法律的一項主要功能是進行權力控制和權利保障。從權力和權利關系的緯度看，“權力來源于權利，權力服務于權利，權力應以權利為界限，權力必須由權利制約”?！皺嗔蜋嗬灰欢ㄊ遣⒋娴?，即不一定是一方有權力另一方就有權利，或者是一方有權利另一方就有權力。而是彼此可以獨立存在的現(xiàn)象；權力和權利也不一定是對立的，即不一定是一方有權力另一方就無權力，因為權利在一定的意義上也是一種權力。如：所有權也就是所有人對抗他人對其物的占有、使用、處分、收益進行妨害或干預的一種權力。而權力在一定意義上也是一種權利，如：國家主權在國際法上就是國家權力對內(nèi)至高、對外獨立不受其他權力干涉的一種權利；并且國家還可以通過法律，把它的一定權力確定為法律上的權利(權限、職權)。所以，有時、甚至在很多情況下，權力和權利這兩個術語是可以通用的，其內(nèi)涵是相同的?！薄皺嗔?、權利的矛盾可以還原為權利、義務的矛盾(即轉化為權利、義務問題)，而權利、義務的矛盾卻不能都歸結為權力、權利的矛盾”。盡管權力和權利有時可以通用，但它們卻屬于兩個不同的法學領域，權力屬于公法領域，權利屬于私法領域。權利和義務是私法領域中的一對基本范疇，它的基本主體是公民；權力與義務是公法領域中的一對范疇，它的基本主體是國家或政府(以及政府機關)。

從權利和義務的關系看，權利和義務的關系可以概括為三種關系，即結構上的相關關系，數(shù)量上的等值關系，功能上的互補關系。結構上的相關關系是指權力和義務是互相關聯(lián)的，即對立統(tǒng)一的。權利和義務一個表征利益，另一個表征負擔；一個是主動的，另一個是受動的。就此而言，它們是法這一事物中兩個分離的、相反的成分和因素，是兩個互相排斥的對立面。同時，它們又是相互依存、相互貫通的。相互依存表現(xiàn)為，權利和義務不可能孤立地存在和發(fā)展。它們的存在和發(fā)展都必須以另一方的存在和發(fā)展為條件。相互貫通表現(xiàn)為權利和義務的相互滲透、相互包含以及在一定條件下可以相互轉化。就權利和義務的聯(lián)系形態(tài)來說，至少有兩種情況：第一，同一主體既享有權利又履行義務。而且兩者大體相當。第二，一人享有權利，另一人履行義務。所謂數(shù)量上的等值關系是指權利和義務在數(shù)量上是等值的。首先，一個社會的權利總量和義務總量是相等的；其次，在具體的法律關系中權利和義務相互包含，權利范圍就是義務的界限，同樣，義務的范圍就是權利的界限。功能上的互補關系主要體現(xiàn)在三個方面。第一，權利直接體現(xiàn)法律的價值目標，義務保障價值目標的實現(xiàn)；第二，權利提供不確定的指引，義務提供確定的指引。權利和義務都具有指引人的行為的功能，但權利總是與某種有利的、至少一般來說不是人們不希望的后果的歸結相連，至于說能否發(fā)生這種結果，決定于當事人的意志；義務總是與某種不利的、或一般來說人們不希望發(fā)生的后果固結相連，為了避免這種結果的發(fā)生，人們必須依法作出法律要求的行為，抑制法律禁止的行為，而不容個人任意選擇，因此，義務之應能產(chǎn)生確定的結果；第三，確定指引與不確定指引表示著義務和權利另一種功能上的差異：義務以強制某些行為積極行為發(fā)生、防范某些消極行為出現(xiàn)的特有的約束機制而有助于建立秩序，權利以其特有的利益導向和激勵機制而更有助于實現(xiàn)自由。由于秩序和自由都是社會的基本目標，因而義務和權利對一個社會來說都是必需的政府環(huán)境權力和環(huán)境保護義務之間也存在權利與義務之間的上述三種關系，但這三種關系在一定程度上有別于權利和義務的關系，表現(xiàn)出明顯的義務傾向。從結構上的相關性看，政府環(huán)境權力表明政府在環(huán)境決策、法律執(zhí)行和環(huán)境公共事務管理中的一種資格，環(huán)境保護義務表明政府的環(huán)境維護負擔；前者是主動的，后者是受動的；但這種主動的資格和受動的負擔，對政府而言本質(zhì)上都是一種義務：環(huán)境維護義務的履行是以正確行使環(huán)境權力為前提的，而政府環(huán)境權力不可讓渡，不正確行使環(huán)境權力的必然結果就是對環(huán)境保護義務的背棄。這也決定了政府環(huán)境權力和環(huán)境維護義務的聯(lián)系形態(tài)只有一種情形：即權力主體和義務主體為同一個主體――政府，并且權力和義務完全相當；其次，從數(shù)量關系來看，政府環(huán)境權力的總量和環(huán)境保護義務的總量是相等的。政府環(huán)境權力的范圍和界限就是環(huán)境維護義務的范圍和界限；第三，從功能上的互補關系看，與一般權力提供不確定的指引、義務提供確定的指引不同，政府環(huán)境權力和環(huán)境保護義務均提供了一種確定性的指引。因為政府環(huán)境權力雖然也與一種有利于環(huán)境公益、至少一般來說不是不利于環(huán)境公益的結果相連，但這種結果的發(fā)生不決定于主體的意志。這是由于政府不能隨意放棄環(huán)境公共權力，而必須依法行使這種權力，不行使或是不適當行使權力造成的后果與不履行環(huán)境保護義務的后果相同，即都要承擔相應的法律責任。

我們知道，“國家權力的最終淵源是人的自然權利；國家權力實質(zhì)上是一種義務，即執(zhí)行契約和保障契約執(zhí)行的義務；國家權力存在的根據(jù)是捍衛(wèi)人的權利”。政府環(huán)境公共權力具有明顯的義務傾向，它是以主動性的利益形態(tài)表現(xiàn)出來的環(huán)境維護義務。政府環(huán)境公共權力的范圍和邊界與環(huán)境維護義務的范圍和邊界相同。

政府的環(huán)境維護義務包括積極的維護義務和消極的維護義務。

環(huán)境法對可能造成污染和生態(tài)破壞的行為，都要加以預防，因此環(huán)境保護不限于對私人行為的直接控制或間接誘導等措施，更進一步，要求國家(政府)通過環(huán)境政策的落實來直接提供環(huán)境保護服務。這些政策包括國家要創(chuàng)造中央制度及地方政府層面的制度。作為國家的代言人，政府提供的環(huán)境保護服務在法律上和事實上表現(xiàn)為作為與不作為的環(huán)境維護義務。超級秘書網(wǎng)

積極的保護義務，是指政府通過積極的作為履行環(huán)境維護義務。對所有的環(huán)境污染行為，政府通過監(jiān)控或間接的誘導，以自己的行為來排除這類環(huán)境污染。政府的積極環(huán)境維護義務(或曰國家環(huán)境保護的獨占權)并不意味著所有行為都需政府親歷親為，有時政府義務可以通過第三人實現(xiàn)，如通過委托私人組織代為履行，但這種委托行為不可以免去政府的責任，即使有委托存在，最終的責任還是由政府承擔。這種責任亦包含了監(jiān)督的責任，即對于委托私人的事務，政府有監(jiān)督的責任。政府的積極環(huán)保義務往往與法定的私人環(huán)保義務結合在一起，例如法律規(guī)定企業(yè)須配備污染處理設施，污水須經(jīng)處理方可排放，否則加以處罰，或者禁止工廠將污水排放到地表或地下。因此，政府的積極環(huán)保行為與私人的環(huán)境義務或與私人的禁止行為間有一定的相連性。政府積極的環(huán)保行為，基本上針對顯著的環(huán)境危害或危險，以及因此造成對公眾的侵害行為加以防衛(wèi)或抵抗，以確保維持公眾身體健康的最低環(huán)境品質(zhì)。另外，政府積極的環(huán)境保護行為還可能涉及到國家在法律上的給付行為。這種給付的目的是為了提供生態(tài)生存的可能性。這種給付行為是基于憲法保障基本權(如生存權、發(fā)展權等)的規(guī)定，賦予當事人可以要求國家為有利于環(huán)境的行為，亦即國家在此是否具有給付義務，公眾在此有否給付請求權。我國近年來針對受教育權被侵犯的訴訟，就是基于基本的受教育權被侵犯的事實，要求國家為相應的給付?？梢姡?國家)的積極環(huán)境義務有兩大任務：第一，對環(huán)境和公眾健康有危害性或有危害可能的行為加以防衛(wèi)或抵抗或排除；第二，確保維持公眾生存的最低基礎(環(huán)境品質(zhì))。

消極的環(huán)境保護義務是指政府必須事實上盡量去減少或甚至避免自己所造成的污染。這種義務包括兩種情況，一類是事實上的污染行為的不作為，一類是法律行為上的不作為及監(jiān)控義務。

事實上的污染行為的不作為。一般而言，與個人和企業(yè)的污染行為相比，政府(國家)的污染行為是比較少的。環(huán)境領域中，典型的對抗政府(國家)不法侵害的行為，大部分都是針對政府(國家)事實上的侵入行為，如軍事設施對環(huán)境的污染、軍事演習場所對附近居民造成的危險等。對這類行為，要求政府(國家)以事實上的不作為方式來免除或降低對環(huán)境及公眾的危害。

法律行為上的不作為義務。政府(國家)有義務遵守環(huán)境法的規(guī)定，特別是在法律規(guī)定政府(國家)承擔特殊的環(huán)境保護義務時，履行其特殊義務在社會上會形成一種示范作用。一方面，政府(國家)以及私人均是具體的環(huán)境污染者，法律對環(huán)境污染者設定的不作為義務，也適用于政府。如國家機關的點源污染和面源污染就要適用法律對點源污染和面源污染的統(tǒng)一規(guī)定，而不因其是公權力主體而豁免。另一方面，法律行為上的不作為義務，還包括政府的決策行為不能有害于環(huán)境公益。政府為了控制和管理社會而頒布的行政法規(guī)，不能對環(huán)境保護形成不利影響，也就是說，政府負有不出臺對環(huán)境有負面影響政策的不作為義務。近年來，我國出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：一方面，國家頒布了大量環(huán)境法律法規(guī)，盡量為環(huán)境保護提供良好的制度環(huán)境，并為實施這些法律法規(guī)投入了大量人力、物力和財力；另一方面，政府在行政過程中出臺的一些政策，又正在消解著已取得的環(huán)境保護成果。以我國的機動車政策為例?！霸诒娬f紛紜的機動車''''限小''''事件中，明明國家引導和鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車，但目前全國仍然有超過20個省、市、自治區(qū)的80多個城市，以有損城市形象、造成交通擁堵以及環(huán)保性、安全性差等理由對小排量汽車進行限制。且不說這些城市''''限制小排量車''''的理由站不住腳，單就地方政府敢拿自己的''''土政策''''跟國家環(huán)保的宏觀政策博弈來說，其對待環(huán)保的態(tài)度就令人深思”。上述省、市、自治區(qū)的行為屬于對環(huán)境保護不作為義務的違背。

但這里需要說明的是：不能把政府環(huán)境保護不作為義務等同于環(huán)境保護極端主義。也就是說環(huán)境保護在政府政策和行政行為中不具有絕對的優(yōu)先性。政府應根據(jù)本國、本地方的經(jīng)濟、社會發(fā)展程度，在政策制定中盡量不傷及環(huán)境公益，并使經(jīng)濟發(fā)展帶來的污染和破壞不超過環(huán)境的承載能力。眾所周知，環(huán)境法及環(huán)境權力存在的目的是為了維護環(huán)境公益，“一方面必須提供有效克服多樣復雜環(huán)境問題之規(guī)范內(nèi)容，此稱為''''使環(huán)境保護具可能性''''；另一方面環(huán)境立法原則上也必須使環(huán)境利用利益上的競合與沖突具平衡性，也就是必須衡平環(huán)境使用者彼此間或其與公共間的利益沖突與矛盾，特別是面對其他公共事務時，例如經(jīng)濟與科技之發(fā)展、社會正義以及社會安全等法益之關聯(lián)性等，此種衡平考量更顯重要，此稱為''''環(huán)境保護之衡平性''''”。因此，環(huán)境法及環(huán)境權力不僅要“使環(huán)境保護具可能性”，而且還要衡平各種利益沖突和矛盾。在這種衡平中，優(yōu)先利益應是那些更具有緊迫性的利益，而并不一定就是環(huán)境利益。所以，在公權力運行中，雖不能免除政府對環(huán)境法規(guī)的尊重和遵守，“但為了公行政任務的達成，必要時，亦是可以減低國家對環(huán)境法規(guī)遵守的限度。也就是在比例相當性原則考量下。如有必要時，可以對于國家公行政行為在此方面之要求為寬松限定，其主要的原因乃在于對公行政本身系具有追求公益之目的的存在”。