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一、環(huán)境聯(lián)邦主義理論

(一)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)以及環(huán)境治理模式的討論

環(huán)境聯(lián)邦主義理論的基本思想系統(tǒng)體現(xiàn)在奧茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奧茨(1998、2002、2002)以及奧茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。這些研究指出，對(duì)于某一類具體環(huán)境問(wèn)題決策的責(zé)任應(yīng)該由最低層級(jí)的政府來(lái)負(fù)責(zé)，因?yàn)檫@能夠?qū)⑺械某杀竞褪找鎯?nèi)部化。按照這個(gè)邏輯，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該根據(jù)城市居民的偏好、實(shí)施的成本以及本地的條件來(lái)提供，相對(duì)于中央政府統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，分權(quán)決策的環(huán)境政策將會(huì)產(chǎn)生更高的社會(huì)福利。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的性質(zhì)，奧茨(2002)識(shí)別了三種基本情況:

(1)環(huán)境質(zhì)量是純公共產(chǎn)品，因此本地的環(huán)境質(zhì)量取決于所有地區(qū)排放污染物的總量，例如溫室氣體和臭氧層減少。對(duì)于這類環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一提供。

(2)環(huán)境質(zhì)量是地方性公共產(chǎn)品，本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量?jī)H僅是本地區(qū)污染物排放的函數(shù)，例如汽車尾氣、本地湖泊污染和固體污染物。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的地方公共產(chǎn)品，應(yīng)由本地政府獨(dú)立提供，有效的供給水平應(yīng)該是供給的邊際成本等于所有轄區(qū)居民邊際收益之和，因此，這也意味著具有本地公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量會(huì)隨地區(qū)而有所差異。

(3)環(huán)境質(zhì)量具有地區(qū)溢出效應(yīng)，一般來(lái)說(shuō)相鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量相互依存，這是由于一個(gè)地區(qū)的污染物可能會(huì)溢出到相鄰的其他地區(qū)，因此本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量會(huì)取決于其他地區(qū)的污染排放水平，例如二氧化硫、碳?xì)浠衔锖偷衔锏?。由于環(huán)境保護(hù)的受益者在其他地區(qū)，污染排放地區(qū)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的供給比較低。因此，這需要中央政府統(tǒng)一出臺(tái)環(huán)境保護(hù)政策。根據(jù)環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)，奧茨(2002)認(rèn)為，本地環(huán)境污染是地方性的公共產(chǎn)品，因此對(duì)這類環(huán)境污染的治理應(yīng)該根據(jù)分權(quán)原則由地方政府實(shí)施，而那些具有跨地區(qū)溢出效應(yīng)的環(huán)境污染和具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)境污染的治理則需要中央政府的干預(yù)。而之前環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍忽略了環(huán)境管理分權(quán)的必要性，他們更多把環(huán)境治理視為地方政府的責(zé)任。例如，斯科特認(rèn)為，大部分環(huán)境政策的影響局限在一個(gè)地理區(qū)域內(nèi)，污染控制政策的利益很少被其他地區(qū)居民獲得，因此環(huán)境治理主要是地方政府的責(zé)任(Scott，2000);布雷頓和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和魯賓菲爾德(Inman＆Rubinfeld，1997)認(rèn)為，可以通過(guò)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和合作來(lái)解決外部性問(wèn)題，因而不需要中央權(quán)威就可以將外部性內(nèi)部化。財(cái)政聯(lián)邦理論中，研究者對(duì)于環(huán)境治理的分權(quán)模式和集權(quán)模式存在著分歧。例如，根據(jù)奧茨的分權(quán)理論，環(huán)境治理更多是地方政府的責(zé)任，因?yàn)榈胤秸芰私廨爡^(qū)居民的偏好并提供更滿意的環(huán)境治理。(這里似乎缺少內(nèi)容)但是沃爾什認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中根據(jù)環(huán)境污染的產(chǎn)品性質(zhì)不能完全決定環(huán)境質(zhì)量的模式，他發(fā)現(xiàn)實(shí)踐上發(fā)生了許多中央政府提供環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的案例(Walsh，1992)。但布雷頓認(rèn)為，實(shí)際上，在許多國(guó)家存在著中央政府通過(guò)與地方政府的談判系統(tǒng)實(shí)施隨地區(qū)而異的環(huán)境政策的情況(Breton，2007)。除了公共產(chǎn)品地區(qū)需求異質(zhì)性和外部性的性質(zhì)決定了環(huán)境質(zhì)量由哪一級(jí)政府提供之外，一些學(xué)者還從其他角度論述或分析了環(huán)境質(zhì)量的提供主體。奧茨和波特尼(2003)認(rèn)為，信息生產(chǎn)和擴(kuò)散也會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量提供的政府主體。他們指出，由于環(huán)境信息的收集具有規(guī)模效應(yīng)，并且環(huán)境信息具有擴(kuò)散效應(yīng)，因而在通常情況下環(huán)境信息的收集和通常由中央政府管轄的機(jī)構(gòu)來(lái)完成，分權(quán)的地方政府從中央政府獲取信息和相關(guān)的技術(shù)并實(shí)施環(huán)境保護(hù)。班茨扎夫和查普認(rèn)為，除了傳統(tǒng)異質(zhì)性和外部性特征外，還有第三個(gè)重要的因素影響環(huán)境質(zhì)量供給主體:提供公共產(chǎn)品的邊際成本的形狀(Banzhaf＆Chupp，2012)。他們以美國(guó)空氣污染為例，發(fā)現(xiàn):公共品供給的邊際成本越凸，與地方政府相比，中央政府對(duì)空氣污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共產(chǎn)品的邊際成本是凹的，地方政府對(duì)空氣質(zhì)量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也發(fā)現(xiàn)，美國(guó)州政府對(duì)造紙和紙漿生產(chǎn)的管制與本地管制獲得的收益有關(guān)(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)能夠獲得的收益更高時(shí)，美國(guó)州政府會(huì)比聯(lián)邦政府采取更嚴(yán)格的措施來(lái)控制空氣污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一種規(guī)范研究，主要根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論討論環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該由哪一級(jí)政府供給才能提高社會(huì)福利水平。從研究的結(jié)果來(lái)看，采用理論分析得出的關(guān)于財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系的研究結(jié)論比較復(fù)雜，這是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系存在許多機(jī)制。僅僅從公共產(chǎn)品需求異質(zhì)性的角度可能無(wú)法全面揭示上述關(guān)系。因此，還需要從其他角度研究財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。

(二)“競(jìng)爭(zhēng)到底”還是“競(jìng)爭(zhēng)到頂”?在存在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，財(cái)政分權(quán)通常會(huì)導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染治理的供給水平較低。對(duì)于這種現(xiàn)象，最常見(jiàn)的解釋是，在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府會(huì)為了留住有發(fā)展前景的企業(yè)而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從而放松了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，縱容企業(yè)排污，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。這被稱為“競(jìng)爭(zhēng)到底”(RacetotheBottom)效應(yīng)(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)導(dǎo)致“競(jìng)爭(zhēng)到底”的效應(yīng)，反而會(huì)增加福利(奧茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出現(xiàn)這個(gè)結(jié)論，是因?yàn)檫@些模型一般建立在對(duì)政府行為理想化假設(shè)的基礎(chǔ)上:

(1)地方政府是資本市場(chǎng)上價(jià)格的接受者，不會(huì)對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)性政府的行為產(chǎn)生策略性行為;

(2)地方政府能夠有效地利用支出、稅收和環(huán)境政策工具;

(3)環(huán)境政策對(duì)其他地區(qū)沒(méi)有外部效應(yīng)。通過(guò)這些假設(shè)奧茨和施瓦布(1988)構(gòu)建了一個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)資本的地區(qū)模型，資本與勞動(dòng)以及污染物排放一樣都是企業(yè)生產(chǎn)的要素，政府通過(guò)生產(chǎn)方法對(duì)污染水平進(jìn)行管制，這會(huì)影響就業(yè)和企業(yè)利潤(rùn)。而且，政府可以對(duì)資本征稅。在資本競(jìng)爭(zhēng)模型的分析中，他們發(fā)現(xiàn)中位投票者同意對(duì)資本免征稅，并實(shí)施有效的污染控制。但是他們也認(rèn)為，如果資本稅是正的，并且是扭曲性稅率，地方政府會(huì)有動(dòng)機(jī)放松環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲得財(cái)政收入，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量供給上的“競(jìng)爭(zhēng)到底”效應(yīng)。另外，在現(xiàn)實(shí)的世界中，由于對(duì)政府行為的上述假設(shè)可能不成立，如果嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)?shù)囟惢胸?fù)向影響，這有可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)供給水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。雖然國(guó)家之間稅收競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果一般會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，但是，在一國(guó)內(nèi)政府間層次上許多關(guān)于環(huán)境“競(jìng)爭(zhēng)到底”效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境惡化關(guān)系并不明顯(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)認(rèn)為，這可能有兩方面的原因:一是工業(yè)化需要一定的成本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，這對(duì)于“競(jìng)爭(zhēng)到底”的稅收競(jìng)爭(zhēng)有一定的抑制作用。二是對(duì)于許多企業(yè)來(lái)說(shuō)，在選擇區(qū)位時(shí)，稅收減免可能并不是重要因素，當(dāng)?shù)亓己玫沫h(huán)境也可能是企業(yè)投資的重要參考，因而這會(huì)抑制環(huán)境“競(jìng)爭(zhēng)到底”的效應(yīng)。但是，當(dāng)存在著國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)扭曲以及稅收與補(bǔ)貼工具使用約束，因而政府只有降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)工具可以利用時(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)到底”就會(huì)出現(xiàn)(Lal，1998)?！案?jìng)爭(zhēng)到底”也可能來(lái)源于各地不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的出口競(jìng)爭(zhēng)，從而出現(xiàn)潛在的貿(mào)易扭曲所導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量惡化。例如，巴萊特(Barrett，1994)和阿爾法(Ulph，1998)的研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)會(huì)策略性地使用國(guó)家環(huán)境政策，通過(guò)放松環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)的出口和產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量供給水平低于有效水平。這個(gè)觀點(diǎn)是從公共產(chǎn)品配置效率角度來(lái)闡述的競(jìng)爭(zhēng)扭曲的效應(yīng)。范德萊恩和奈特杰斯則主要從起點(diǎn)公平而非效率角度關(guān)注貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)扭曲對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他們認(rèn)為，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，從公平角度而不是效率角度協(xié)調(diào)跨地區(qū)的環(huán)境政策會(huì)產(chǎn)生更高的效率。并非所有的財(cái)政分權(quán)都會(huì)產(chǎn)生“競(jìng)爭(zhēng)到底”的效應(yīng)，也可能產(chǎn)生“鄰避主義”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效應(yīng)，這種效應(yīng)意味著地方政府會(huì)提高本地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)采取更嚴(yán)格的環(huán)境政策從而將污染物轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)而使得本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量升高。萊文森(Levinson，2003)稱這種情形為“競(jìng)爭(zhēng)到頂”(RacetotheTop)。馬庫(kù)森等(Markusenetal．，1995)通過(guò)提出一個(gè)兩地區(qū)模型來(lái)說(shuō)明“競(jìng)爭(zhēng)到頂”效應(yīng)。當(dāng)一個(gè)排污企業(yè)決定是在一個(gè)地區(qū)設(shè)廠并出口到另一個(gè)地區(qū)還是在兩個(gè)地區(qū)都建立工廠時(shí)，它需要在交通成本和固定投資成本之間進(jìn)行權(quán)衡，而每個(gè)地區(qū)的地方政府權(quán)衡吸引企業(yè)在本地建立工廠獲得的消費(fèi)者剩余與工廠產(chǎn)生的環(huán)境污染。如果消費(fèi)者剩余比較大(因?yàn)檫\(yùn)輸成本較高)，兩個(gè)地區(qū)都會(huì)以較低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)吸引企業(yè)在本地投資，這將導(dǎo)致環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)低于最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生環(huán)境污染。但是如果污染成本較高，兩個(gè)地區(qū)都會(huì)試圖使環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)高于最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，并將排污企業(yè)驅(qū)趕到其他地區(qū)，后一種情況就是“競(jìng)爭(zhēng)到頂”。格萊澤爾給出了一個(gè)聯(lián)邦政府的兩個(gè)地區(qū)模型(Glazer，1999)。他假設(shè)全國(guó)水平的中位投票者反對(duì)管制，而其中某些地區(qū)中位投票者對(duì)環(huán)境的偏好較高，這導(dǎo)致該地區(qū)就會(huì)制定更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)可能比中央政府的管制更嚴(yán)格。而且，他還證明，即使所有投票者和所有地區(qū)的偏好都相同，資本的跨地區(qū)流動(dòng)能夠?qū)е卤戎醒胝苤葡赂鼑?yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?！案?jìng)爭(zhēng)到頂”雖然會(huì)使得環(huán)境管制嚴(yán)格的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量較好，但可能會(huì)使得其他相互競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降。弗雷德里克森和米利邁特對(duì)美國(guó)州政府環(huán)境管制政策的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，每個(gè)州的環(huán)境管制政策會(huì)受到相鄰州的影響(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相鄰效應(yīng)的影響還是不對(duì)稱的。如果環(huán)境管制比較嚴(yán)格的相鄰州再次提高環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)，本州的稅收減免成本(AbatementCosts)就會(huì)被拉到更高的水平，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致更多污染物排放到本州;如果環(huán)境管制比較松的州提高環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)相鄰州的污染水平影響不大。

(三)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的溢出效應(yīng)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的“競(jìng)爭(zhēng)到底”或者“競(jìng)爭(zhēng)到頂”效應(yīng)一般假設(shè)不存在環(huán)境污染外部性，并且存在“腳底松”的企業(yè)或者資本，地方政府利用稅收或其他財(cái)政手段對(duì)企業(yè)投資進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)(Glazer，1999)。在環(huán)境聯(lián)邦主義文獻(xiàn)中，如果考慮另一種外部性———環(huán)境污染的跨地區(qū)溢出效應(yīng)，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響可能也是負(fù)的。由于不考慮相鄰地區(qū)的福利，地方政府可能選擇跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在經(jīng)驗(yàn)分析中，西格瑪(Sigman，2002;2005)發(fā)現(xiàn)，跨國(guó)河流污染程度高于一國(guó)國(guó)內(nèi)河流的污染程度，美國(guó)國(guó)內(nèi)跨州的河流的污染也高于州內(nèi)河流的污染。這證明了環(huán)境的溢出效應(yīng)使得對(duì)污染物的轄區(qū)管理是無(wú)效的，應(yīng)該由更高層級(jí)的部門統(tǒng)一管理。其中，在對(duì)美國(guó)跨州河流污染的研究中，西格瑪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)州政府被授權(quán)可以實(shí)施《水清潔法》(《CleanWaterAct》)時(shí)，州政府會(huì)搭便車(Sigman，2005)。被授權(quán)的州河流水質(zhì)量要比其他州下降了4%;當(dāng)一條河流形成兩個(gè)州的邊界，對(duì)其中一個(gè)州授權(quán)會(huì)使得河流水質(zhì)量降低6%。對(duì)于環(huán)境污染的外溢效應(yīng)，許多研究者認(rèn)為，中央政府的干預(yù)可以解決外部性問(wèn)題。洛克伍德發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公共產(chǎn)品具有足夠大的地區(qū)溢出效應(yīng)時(shí)，即使在中央立法規(guī)則下授權(quán)地方政府政府實(shí)施中央統(tǒng)一的環(huán)境政策來(lái)仍可能是無(wú)效的，這時(shí)集權(quán)能夠產(chǎn)生公共產(chǎn)品的統(tǒng)一供給，降低污染的地區(qū)差異(Lockwood，2002)。(四)財(cái)政分權(quán)、政府治理和環(huán)境質(zhì)量財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響有時(shí)并不是獨(dú)立發(fā)揮作用的，在某些條件下，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響可能與政府的治理能力有關(guān)。法爾扎尼加和梅奈爾認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)不僅僅對(duì)環(huán)境質(zhì)量有直接影響，還會(huì)通過(guò)制度質(zhì)量對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生間接影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們認(rèn)為，雖然許多研究指出，分權(quán)不利于環(huán)境治理，但是良好的制度會(huì)緩解這種不利影響。首先，在財(cái)政分權(quán)下，利益集團(tuán)會(huì)更容易影響地方政府的環(huán)境政策。莫里斯認(rèn)為，美國(guó)批準(zhǔn)各州獨(dú)立實(shí)施《空氣清潔法》(CleanAirAct)使得各州實(shí)施有利于本地產(chǎn)業(yè)的環(huán)境政策，造成了各州環(huán)境政策差異更大，這意味著財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境污染的地區(qū)差異較大(Morriss，2000)。里夫斯等認(rèn)為，當(dāng)利益集團(tuán)的支出超出一定的閾值時(shí)，會(huì)使得中央政府的環(huán)境政策更有利于企業(yè)發(fā)展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐敗程度也會(huì)影響財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染控制的政策。法爾扎尼加和梅奈爾估計(jì)了財(cái)政分權(quán)對(duì)本地和全球污染的影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)腐敗程度較低時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量有正向影響;反之，當(dāng)腐敗程度較高時(shí)，財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量有負(fù)向影響。阿塞托等考察財(cái)政分權(quán)與政治體制交互作用對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響(Assettoetal．，2003)。理論一般預(yù)測(cè)當(dāng)一個(gè)政治體系從威權(quán)體制過(guò)渡到民主體制后會(huì)促進(jìn)政治和行政上的分權(quán)，并增強(qiáng)地方政府在政治和行政上能力的積累。由于行政和政治權(quán)力空間上的分散性，分權(quán)與地方政府政策能力密切相關(guān)。但是，從威權(quán)體制到民主體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家里地方政府在保護(hù)環(huán)境方面就不是那么有效。根據(jù)對(duì)墨西哥和匈牙利的比較分析，阿塞托等發(fā)現(xiàn)，民主是提高環(huán)境質(zhì)量的必要而非充分條件，雖然民主能夠提高地方政府對(duì)環(huán)境的責(zé)任，但是在威權(quán)體制向民主體制過(guò)渡的國(guó)家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。這個(gè)結(jié)論也佐證在民主體制不太成熟的國(guó)家，財(cái)政分權(quán)本身可能不能促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

二、中國(guó)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的研究

隨著環(huán)境污染問(wèn)題在中國(guó)的凸顯，許多研究開(kāi)始關(guān)注地方政府在實(shí)施環(huán)境政策和治理環(huán)境污染方面的作用。除了一些文獻(xiàn)從地方政府官員晉升角度理解我國(guó)環(huán)境質(zhì)量惡化外(Guo＆Zheng，2012)，還有學(xué)者分析了作為“理性人”的地方政府在面臨政治激勵(lì)和財(cái)政約束下的環(huán)境監(jiān)管困境。財(cái)政分權(quán)是理解環(huán)境污染問(wèn)題的另一個(gè)重要的角度。多數(shù)研究認(rèn)為，分權(quán)程度的提高會(huì)加劇環(huán)境污染，降低環(huán)境質(zhì)量。在追求GDP增長(zhǎng)的激勵(lì)下，地方政府會(huì)選擇放松環(huán)境管制等手段展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以環(huán)境資源換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。理論上，由于中國(guó)財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生的“塊狀競(jìng)爭(zhēng)”與政治集權(quán)產(chǎn)生的“條狀競(jìng)爭(zhēng)”相結(jié)合，使得地方政府現(xiàn)任官員面臨放松環(huán)境監(jiān)管的激勵(lì)以吸引企業(yè)投資，而不用承擔(dān)破壞環(huán)境的后果，這導(dǎo)致環(huán)境污染加劇(王永欽、張晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)認(rèn)為，環(huán)境質(zhì)量需要中央政府進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，一方面把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求轉(zhuǎn)化成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為的變化以及地方政府經(jīng)濟(jì)職能的變化，另一方面通過(guò)完善區(qū)域之間、中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付，為緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP沖動(dòng)提供物質(zhì)激勵(lì)，更有效地和更加激勵(lì)相容地實(shí)施減排。國(guó)內(nèi)許多經(jīng)驗(yàn)研究也支持了上面的結(jié)論。楊瑞龍等(2007)首次考察了中國(guó)式分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響，他們采用動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，利用中國(guó)1996－2004年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度的提高對(duì)環(huán)境質(zhì)量具有顯著的負(fù)面影響，分權(quán)改革可能降低了地方政府環(huán)境管制的努力。同時(shí)，地方自身特點(diǎn)和公眾偏好等因素也會(huì)對(duì)地方政府的環(huán)境政策產(chǎn)生影響。李猛(2009)運(yùn)用聯(lián)立方程系統(tǒng)對(duì)環(huán)境污染與人均財(cái)政收入的反饋機(jī)制進(jìn)行估計(jì)，考察了財(cái)稅收入對(duì)地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的影響，發(fā)現(xiàn)中國(guó)環(huán)境污染程度與人均地方財(cái)政能力之間呈現(xiàn)顯著的倒U型曲線關(guān)系。由于現(xiàn)階段幾乎所有省份的人均財(cái)政能力與倒U型曲線拐點(diǎn)值相去甚遠(yuǎn)。面對(duì)這種情況，需要中央政府改善財(cái)稅激勵(lì)以優(yōu)化地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)變。閆文娟、鐘茂初(2012)對(duì)工業(yè)廢氣、廢水和固體廢物排放的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)增加了外溢性公共物品(如廢水)以及覆蓋全國(guó)的純污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放強(qiáng)度，但并沒(méi)有增加地方污染公共物品(如固體廢棄物)的污染排放強(qiáng)度。另外，他們將環(huán)境污染和地方政府收取的排污費(fèi)聯(lián)系起來(lái)，但是由于排污費(fèi)收取的人為因素較大，排污費(fèi)政策對(duì)污染物排放的抑制效應(yīng)不明顯，排污費(fèi)不能有效降低污染物排放，尤其是對(duì)廢氣和固體廢物排放來(lái)說(shuō)，排污費(fèi)征收反而增加了企業(yè)的廢氣和固體廢物的排放。這意味著地方政府在環(huán)境治理上有“騎翹翹板”的策略，即針對(duì)不同的環(huán)境污染采取不同的策略。排污費(fèi)從某種程度上是地方政府增加財(cái)政收入的一種手段，地方政府對(duì)產(chǎn)值大、利稅高的排放二氧化碳和固體廢氣的企業(yè)放松管制。這是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)體制下地方政府有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業(yè)企業(yè)的二氧化硫以及固體廢物排放的監(jiān)管，這樣便呈現(xiàn)出污染物在不斷增加，排污費(fèi)的收入也在不斷增加的局面。郭志儀、鄭周勝(2013)從財(cái)政分權(quán)和政治晉升激勵(lì)的視角系統(tǒng)分析了我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題。以1997～2010年我國(guó)30個(gè)省(市)“三廢”(廢氣、廢水和固體廢棄物)污染的面板數(shù)據(jù)為樣本，探討了財(cái)政分權(quán)和政治晉升對(duì)環(huán)境污染的影響。研究結(jié)果表明，財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中所享有的收入越多，則工業(yè)“三廢”排放量也就越大。他們還發(fā)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的尋租交易將增加地區(qū)工業(yè)“三廢”的排放量，這意味著地方政府越腐敗，環(huán)境污染越嚴(yán)重。薛剛、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)與污染物排放規(guī)模之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析。與以往研究不同，他們同時(shí)檢驗(yàn)了收入分權(quán)和支出分權(quán)對(duì)工業(yè)“三廢”和二氧化硫排放的影響，研究結(jié)果表明:以支出分權(quán)程度衡量的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)與污染物排放規(guī)模負(fù)相關(guān)，而且實(shí)證結(jié)果具有穩(wěn)健性;以收入分權(quán)程度衡量的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)與污染物排放規(guī)模的關(guān)系從實(shí)證的角度來(lái)講不確定。上述研究主要關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)工業(yè)“三廢”排放的影響，較少關(guān)注其他類型的環(huán)境污染。張克中等(2011)利用1998—2008年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，從碳排放的角度考察了財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高不利于碳排放的減少，分權(quán)可能會(huì)降低政府管制環(huán)境的努力。他們還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的影響在不同能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、不同地理區(qū)位、不同環(huán)境政策的省份之間存在顯著差異。例如，全國(guó)7大耗煤大省中，財(cái)政分權(quán)對(duì)人均碳排放減少的不利影響顯著高于其他耗煤量相對(duì)較小的省份，但在石油消費(fèi)較大的省份財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的影響與其他省份并沒(méi)有顯著不同;實(shí)施“雙控”(酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū))的省份，財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的影響較小，這說(shuō)明“雙控”有利于抑制碳排放;東部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的不利影響較小，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)碳排放的不利影響較大;財(cái)政分權(quán)對(duì)第一產(chǎn)業(yè)碳排放的影響不顯著，但對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)影響較大。上述研究大多關(guān)注財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)分權(quán)程度的提高可能降低地方政府管制環(huán)境的努力，使得污染加劇，因此，這個(gè)角度主要是從環(huán)境管制角度來(lái)分析的。國(guó)外的許多研究指出，地方政府的環(huán)境保護(hù)努力下降也可能是財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化的原因。目前國(guó)內(nèi)這個(gè)角度的研究比較少。閆文娟(2012)利用中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)廢水、廢氣、固體廢物投資治理的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)顯著降低了地方政府對(duì)環(huán)境的治理投入，另外，她還用財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)變量的交叉項(xiàng)刻畫了財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)的交互作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)該交叉項(xiàng)顯著為負(fù)，這意味著政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境治理的負(fù)面影響。因此，她認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)并不是環(huán)境治理投資偏低的主要原因，關(guān)鍵是由于政府競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境治理投資的負(fù)面影響被明顯放大了。劉琦(2013)同時(shí)檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染和地方政府治理污染投資的影響。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)污染排污量的影響是正的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)惡化環(huán)境質(zhì)量，工業(yè)化進(jìn)程和城市化以及人口增長(zhǎng)會(huì)惡化環(huán)境質(zhì)量。對(duì)環(huán)境投資和東中西區(qū)域的穩(wěn)健性分析表明，財(cái)政分權(quán)會(huì)降低地方政府對(duì)環(huán)境治理的投資，因而更加重了環(huán)境的污染。他認(rèn)為，環(huán)境問(wèn)題的改善需要相關(guān)部門對(duì)地方政府考核機(jī)制作適當(dāng)調(diào)整，地方政府應(yīng)在其中發(fā)揮更為積極的作用。

三、已有文獻(xiàn)的不足和進(jìn)一步研究的方向

從國(guó)內(nèi)外已有的文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系研究顯然更加成熟，理論框架主要以環(huán)境聯(lián)邦主義為主，經(jīng)驗(yàn)分析的模型更加豐富。相對(duì)來(lái)說(shuō)，由于國(guó)內(nèi)對(duì)這方面的研究起步比較晚，研究上主要以借鑒國(guó)外方法為主，并且從模型設(shè)計(jì)到理論闡釋都比較粗糙。從國(guó)內(nèi)已有的研究來(lái)看，大部分研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)妨礙環(huán)境質(zhì)量的提高，然而也有少數(shù)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響不顯著，甚至有研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)有利于環(huán)境質(zhì)量提高。但是，國(guó)內(nèi)大部分研究對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染關(guān)系的傳導(dǎo)機(jī)制闡述不清晰，并且也很少在經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ驮O(shè)計(jì)中考慮污染具有跨地區(qū)溢出效應(yīng)這一特點(diǎn)。因此，未來(lái)的研究應(yīng)該更側(cè)重于財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染機(jī)制的研究，并在經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ驮O(shè)計(jì)上更加精確和符合現(xiàn)實(shí)。

作者：張欣怡單位：北京語(yǔ)言大學(xué)國(guó)際商學(xué)院