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一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度簡(jiǎn)介

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，又稱環(huán)境影響質(zhì)量評(píng)價(jià)或環(huán)境未來(lái)評(píng)價(jià)，通常是指對(duì)擬定的政策和規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施以及進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。我國(guó)是最早實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展中國(guó)家之一，1979年五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，2002年我國(guó)頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條的規(guī)定：本法所稱環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度?？梢钥闯?，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可分為規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)著眼于環(huán)境問題的全局性和根本性，從特定規(guī)劃區(qū)域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的整體角度出發(fā)，同時(shí)結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，考慮多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目混合影響、交叉影響、累積影響等各方面的因素，解決規(guī)劃層次上與環(huán)境有關(guān)的問題。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)是針對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，主要解決單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境污染問題，是對(duì)具體項(xiàng)目的認(rèn)可或否認(rèn)，不能改變區(qū)域戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有宏觀性、前瞻性、協(xié)調(diào)統(tǒng)一性、指導(dǎo)性等特點(diǎn)，其要求以可持續(xù)發(fā)展為核心，從全局角度對(duì)規(guī)劃的選址、布局、配套設(shè)施、環(huán)境容量、環(huán)保措施等方面進(jìn)行分析。就水污染的預(yù)防問題，其要求項(xiàng)目考慮不僅涉及單一直接影響，還要求涉及到累積影響和間接影響，從而從宏觀的角度提出預(yù)防對(duì)策。同時(shí)，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)以其特點(diǎn)必然要求各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)合作，從而達(dá)到最終目的。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)單個(gè)企業(yè)水污染項(xiàng)目環(huán)境問題的解決起著舉足輕重的作用，而規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)則可以從全局性對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)。

二、農(nóng)村水污染現(xiàn)狀及其成因分析

（一）我國(guó)農(nóng)村水污染普遍現(xiàn)狀根據(jù)2012年全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國(guó)廢水排放總量684.8億噸。其中，工業(yè)廢水排放量221.6億噸，占廢水排放總量的32.3%；城鎮(zhèn)生活污水排放量462.7億噸，占廢水排放總量的67.6%；集中式污染治理設(shè)施（不含污水處理廠）廢水排放量0.5億噸，占廢水排放總量的0.1%。化學(xué)需氧量排放總量2423.7萬(wàn)噸。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程。反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個(gè)地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?。城?zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，是世界各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程加快。根據(jù)2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重。全國(guó)798個(gè)村莊的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，試點(diǎn)村莊空氣質(zhì)量總體較好，農(nóng)村飲用水源和地表水受到不同程度污染，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)村水污染大致可以分為三類：因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的水污染、農(nóng)村生活造成的水污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的水污染。

（二）蘇南盛澤鎮(zhèn)水污染現(xiàn)狀及其成因分析盛澤鎮(zhèn)位于江蘇省蘇州市吳江區(qū)，是我國(guó)重要的絲綢紡織品生產(chǎn)基地和產(chǎn)品集散地。2012年，盛澤鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到302.5億元，增長(zhǎng)11.15%；完成公共財(cái)政預(yù)算收入23.13億元，增長(zhǎng)15.36%；完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資115億元，增長(zhǎng)20.02%。同時(shí)其經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽成績(jī)繼續(xù)位居全區(qū)前列?？梢哉f(shuō)，盛澤鎮(zhèn)走在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的前列，是我國(guó)城鎮(zhèn)化的代表地區(qū)。

1、盛澤鎮(zhèn)目前水污染現(xiàn)狀《中華人民共和國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)地表水水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)，按功能高低依次將地表水劃分為五類。根據(jù)2012年度蘇州市吳江區(qū)環(huán)保局工作總結(jié)，目前盛澤鎮(zhèn)外圍的斷面水質(zhì)在通過(guò)建立區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合打擊環(huán)境違法行為的努力之下，才基本穩(wěn)定在四類水的標(biāo)準(zhǔn)中。從個(gè)案來(lái)說(shuō)，吳江區(qū)人民法院近幾年共受理有關(guān)環(huán)境侵權(quán)案件73起。同時(shí)吳江區(qū)環(huán)保局2012年共實(shí)施行政處罰59件，曝光17家單位，對(duì)3名嚴(yán)重環(huán)境違法者進(jìn)行行政拘留。由此可見，盛澤鎮(zhèn)水污染問題已十分嚴(yán)峻。

2、盛澤鎮(zhèn)水污染成因分析蘇南地區(qū)是長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)密集區(qū)，工業(yè)化帶動(dòng)下的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，非農(nóng)業(yè)人口比重迅速增加大，隱性城市化人口急劇增多。然而由于盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始的時(shí)間較早，在鎮(zhèn)區(qū)用地規(guī)劃、環(huán)保設(shè)施配備方面都存在一定的問題，導(dǎo)致其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量水污染的現(xiàn)象發(fā)生，給當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳钤斐闪藰O大惡劣的影響。

（1）環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施落后在盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量出現(xiàn)。然而，由于當(dāng)時(shí)配套的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施缺失，導(dǎo)致大量企業(yè)廢水直接排放至河流。同時(shí)基于盛澤鎮(zhèn)主營(yíng)方向?yàn)檩p紡工業(yè)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中包含大量印染企業(yè)。印染企業(yè)排放的廢水中含有大量有毒有色物質(zhì)，對(duì)于水質(zhì)的影響非常之大。

（2）用地規(guī)劃不合理從地理學(xué)角度來(lái)看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，不僅涉及到農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃的問題，還涉及到城鄉(xiāng)之間融合的問題。傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃基于城市化與增長(zhǎng)極理論，重鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、輕鎮(zhèn)域規(guī)劃、忽視城鄉(xiāng)融合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立之初，盛澤鎮(zhèn)并沒有進(jìn)行很好的企業(yè)分布規(guī)劃，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在鎮(zhèn)內(nèi)、鄉(xiāng)村以及鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合處。在盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，大量的鄉(xiāng)村以及鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合處被劃入鎮(zhèn)區(qū)范圍，導(dǎo)致目前鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各個(gè)區(qū)域都分布有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。其在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢水、廢氣、噪音等對(duì)周圍的居民生活產(chǎn)生了極大的影響。

（3）人口集聚、環(huán)境容量變低環(huán)境具有自凈能力，自凈能力是指水環(huán)境維護(hù)自身平衡的一種自然趨向，是水環(huán)境自我保護(hù)的一種特殊功能。當(dāng)然這種能力是有一定的限度的，這個(gè)限度就稱之為環(huán)境容量。盛澤鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，大量外地農(nóng)村人口涌入，工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量增加，導(dǎo)致環(huán)境容量急劇下降。外來(lái)人口的增加在一定程度上推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但又導(dǎo)致人口密度的急劇增長(zhǎng)以及大量生活污水的產(chǎn)生。目前盛澤鎮(zhèn)占地面積149.5平方千米，鎮(zhèn)總?cè)丝?3萬(wàn)，全鎮(zhèn)外來(lái)人口超過(guò)30萬(wàn)。目前盛澤污水處理廠平均每天處理20萬(wàn)噸污水。

三、水污染預(yù)防工作的對(duì)策

城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，從而導(dǎo)致的環(huán)境問題具有整體性與不可分割性。因而，要從源頭上預(yù)防城鎮(zhèn)化過(guò)程中的水污染問題，就應(yīng)該重視規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。除此之外，還要輔之以其它預(yù)防措施。（

一）實(shí)施規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，綜合考慮所擬議的規(guī)劃涉及的環(huán)境問題，預(yù)防規(guī)劃實(shí)施后對(duì)各種環(huán)境要素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，為科學(xué)決策提供依據(jù)。一直以來(lái)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著一定的矛盾。當(dāng)面臨抉擇時(shí)，到底是以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首，一直存在著爭(zhēng)論。但是筆者從日前環(huán)保法的修正案中可以看出，過(guò)去那種靠犧牲環(huán)境和過(guò)度消耗自然資源的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)被否定，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)該與環(huán)保工作相協(xié)調(diào)。這可以說(shuō)是一種進(jìn)步，同時(shí)該理念也倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)，為實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)制度提供了基礎(chǔ)。

1、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的宏觀性與前瞻性我國(guó)目前已經(jīng)很好的實(shí)施了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，而規(guī)劃環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)制度較之，則是從全局對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)。規(guī)劃環(huán)評(píng)的宏觀性和前瞻性，雖然要求前期投入較大，但是其便于解決長(zhǎng)期的、區(qū)域性的環(huán)境問題。水污染問題產(chǎn)生的原因，其中之一即源于用地規(guī)劃的不合理性。重鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃、輕鎮(zhèn)域規(guī)劃、忽視城鄉(xiāng)融合以及生活區(qū)工業(yè)區(qū)的雜糅，導(dǎo)致水污染的產(chǎn)生。因而，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，采用規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，從前期提出預(yù)防不利影響的綜合建議。

2、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性環(huán)保部門所提倡的長(zhǎng)期利益、全局利益往往與一些部門重審批、輕規(guī)劃的部門利益和一些地方短平快出業(yè)績(jī)的地方利益相沖突,致使很多地區(qū)和部門不支持甚至逃避環(huán)保工作的開展。同時(shí)，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等相關(guān)法律并沒有對(duì)其它部門進(jìn)行具體的要求，導(dǎo)致環(huán)保部門在開展工作中，常常遇到很多阻礙。例如《環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面效力最高的法律，僅在其第七條中規(guī)定了土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門對(duì)資源的保護(hù)有監(jiān)督管理的職責(zé)。然而，筆者認(rèn)為，監(jiān)督管理的過(guò)程是伴隨著水污染的產(chǎn)生、治理這一系列的環(huán)節(jié)，并且著重于水污染的治理這一環(huán)節(jié)。規(guī)劃環(huán)評(píng)有利于在規(guī)劃的早期使各個(gè)部門參與其中，從而將相關(guān)部門聯(lián)系起來(lái)，有利于協(xié)調(diào)各部門之間的利益沖突。

3、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的指導(dǎo)性我國(guó)環(huán)保法中規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，要求采用“三同時(shí)”制度，即在主體項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，需要同時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)防治污染的設(shè)備設(shè)施進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工，并與主體項(xiàng)目一起投產(chǎn)使用。但是，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)針對(duì)的是單個(gè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，主要解決單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境污染問題。對(duì)于城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及隨之產(chǎn)生的環(huán)境污染來(lái)說(shuō)，單單啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。規(guī)劃環(huán)評(píng)制度具有全局性和宏觀性，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)具有指導(dǎo)作用。城市的規(guī)劃，不僅僅涉及城市物質(zhì)形態(tài)部分設(shè)計(jì)，其還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地利用布局等方方面面，同時(shí)兼顧著保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。從日前環(huán)保法的修正案中，也不難看出，立法者已經(jīng)意識(shí)到了規(guī)劃環(huán)評(píng)的意義。蘇南盛澤鎮(zhèn)正是由于其城鎮(zhèn)化開始之初，并沒有進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，導(dǎo)致其用地不合理、環(huán)境容量低等嚴(yán)重后果。而對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門來(lái)說(shuō)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行水污染的治理工作則面臨了極大的挑戰(zhàn)。該現(xiàn)象并不是盛澤鎮(zhèn)一個(gè)地區(qū)所獨(dú)有的，而具有普遍性。這同時(shí)也是我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的立法宗旨是以預(yù)防為主的原因。因此，筆者認(rèn)為，在所有即將進(jìn)行城鎮(zhèn)化、或者正在進(jìn)行城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)改造過(guò)程中，實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，不僅可以避免像盛澤鎮(zhèn)這樣類似的情況發(fā)生，也能尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門與環(huán)境保護(hù)部門之間利益的結(jié)合點(diǎn)和平衡點(diǎn)。

（二）輔助措施實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)制度固然是預(yù)防水污染的首要選擇，但同時(shí)還要配之以輔助的措施。由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，農(nóng)民的各種社會(huì)利益在分配過(guò)程中常常被忽視。而隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，大量工業(yè)廢水、生活污水隨之產(chǎn)生。然而如果由于資金的短缺以及技術(shù)的落后等原因?qū)е颅h(huán)?；A(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程的步伐脫軌，那么將會(huì)導(dǎo)致十分嚴(yán)重的后果。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該加大資金與技術(shù)的投入。對(duì)于資金部分，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)該將配置環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施所需資金納入財(cái)政支出的范圍。同時(shí)，筆者認(rèn)為社會(huì)應(yīng)該建立環(huán)保基金會(huì)，調(diào)動(dòng)起社會(huì)中間層的力量來(lái)解決部分資金的來(lái)源問題。對(duì)于技術(shù)部分，筆者認(rèn)為推動(dòng)企業(yè)技術(shù)革新是一個(gè)很好的方法。政府應(yīng)該拿出一部分資金作為推進(jìn)技術(shù)改革的專用資金，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)人員和先進(jìn)設(shè)備。同時(shí)，政府應(yīng)該加強(qiáng)法制宣傳和正面引導(dǎo)，建立環(huán)境維權(quán)機(jī)構(gòu)及網(wǎng)站，提供相應(yīng)服務(wù)及咨詢，努力營(yíng)造農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的良好氛圍。其次，加強(qiáng)法治宣傳，尤其是環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)及政策。不斷提高村民自身維權(quán)意識(shí)，鼓勵(lì)其積極參與到農(nóng)村環(huán)境整治的隊(duì)伍中。此外，在縣級(jí)以下的地區(qū)，可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)等多方面因素，政府內(nèi)都不設(shè)有環(huán)保部門只設(shè)有環(huán)保科室。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸向全國(guó)蔓延這樣的大背景下，顯然環(huán)?？剖业呐渲靡呀?jīng)不能滿足農(nóng)村日益嚴(yán)峻的水污染問題，只有盡快促進(jìn)政府部門機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立專門的環(huán)保部門甚至環(huán)保局，才能從根本上遵循預(yù)防為主的原則。

作者：徐沅鈐曾玉珊?jiǎn)挝唬耗暇┺r(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院