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90年代中期以來,中國腐敗現(xiàn)象的發(fā)展演變呈現(xiàn)出從經(jīng)濟領(lǐng)域向政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)變的趨勢。改革開放初期,腐敗現(xiàn)象主要是由于計劃和市場兩種資源配置機制同時并存所產(chǎn)生的大量尋租機會誘發(fā)的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的初步確立和經(jīng)濟監(jiān)管措施逐步出臺,由雙軌制帶來的尋租機會大幅度減少,尋租型腐敗在90年代中期以后相應(yīng)地呈現(xiàn)出衰減的態(tài)勢。但另一方面,政治領(lǐng)域濫用公共權(quán)力謀取私利的腐敗行為呈現(xiàn)上升態(tài)勢。這主要表現(xiàn)為:黨政領(lǐng)導干部腐敗案件逐步向“高層化”發(fā)展同時“一把手腐敗”比例在增長,[1]腐敗的群體性特征明顯,腐敗分子在政治上拉幫結(jié)派形成了具有緊密人身依附關(guān)系的關(guān)系網(wǎng),在經(jīng)濟上互相利用結(jié)成了利益同盟或利益共同體[2];“一把手腐敗”、用人腐敗等政治領(lǐng)域腐敗案件居高不下。“一把手腐敗”、用人腐敗、司法腐敗、公賄、行政腐敗等腐敗形式的流行,究其制度根源在于現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導體制、干部人事制度、司法體制、政府間管理體制和行政管理體制存在著嚴重的缺陷。政治領(lǐng)域腐敗案件多發(fā)高發(fā)趨勢表明,政治體制改革相對滯后于經(jīng)濟體制改革。因此,制度反腐敗的重點應(yīng)當從經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域,通過推動政治體制改革與創(chuàng)新從源頭上預防和治理腐敗,盡快度過腐敗的高峰期。[3]

一、“一把手腐敗”與黨政領(lǐng)導體制改革

在當前各種腐敗形式中,“一把手腐敗”現(xiàn)象最為突出。無論是從發(fā)案的絕對數(shù)量還是從當年查處職務(wù)犯罪案件總量中所占比例來看,各級黨委、政府及有關(guān)職能部門的主要負責人即俗稱的“一把手”腐敗案件發(fā)案率和涉案金額中大案比例近年來都有逐年上升的趨勢,一些地方和部門出現(xiàn)了一把手“前腐后繼”的腐敗接力賽。據(jù)統(tǒng)計,目前在領(lǐng)導干部違法犯罪的案件中,黨政一把手的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更高。[4]從大案在“一把手”職務(wù)犯罪案件所占比例來看,1999年“一把手”職務(wù)犯罪案件中的大案比例是518%,而到2003年這一比例已經(jīng)上升到751%。[5]

“一把手腐敗”案件的高發(fā)頻發(fā)說明它已是一種反復出現(xiàn)的、“前腐后繼”的理性行為,屬于制度性腐敗。其深層的原因在于現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導體制為“一把手腐敗”提供了激勵機制、機會結(jié)構(gòu),同時反映出對“一把手”約束機制的軟化?，F(xiàn)行的黨政領(lǐng)導體制使權(quán)力高度集中于“一把手”同時又缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制,這是“一把手腐敗”得以猖獗的主要根源。因此,改革黨政領(lǐng)導體制成為從源頭上預防和治理“一把手腐敗”的關(guān)鍵。

首先,積極推進黨內(nèi)民主和基層民主,從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機制。在自上而下的權(quán)力授予和逐級向上負責的體制中,腐敗的“一把手”只要“搞掂”與其直接上級的關(guān)系就可以在自己管轄的范圍內(nèi)為所欲為而暢行無阻。只有實行選舉民主,將“一把手”的選擇權(quán)交給選民,才能從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機制,也才能使人人起來監(jiān)督政府從而徹底打破各種各樣的關(guān)系網(wǎng)。選舉民主的突破口是黨內(nèi)民主和基層民主。執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主對人民民主具有很強的示范和推動作用。有人建議,各級黨的“一把手”應(yīng)當堅持差額選舉,同時應(yīng)當實行嚴格的任期制,任期內(nèi)不得隨意調(diào)動,并對連任屆數(shù)做出明確規(guī)定。黨代會應(yīng)當實行常任制,充分發(fā)揮黨代表的作用。充分保證黨內(nèi)言論自由。凡重大問題必須由集體討論決定,實行票決制“一人一票”。[6]“一把手腐敗”的主體是鄉(xiāng)村基層干部,因此推進基層民主對于遏止“一把手腐敗”具有十分重要的作用。村委會直選推動了農(nóng)村黨支部書記的“兩票制”選舉,即首先由黨員和村民進行民主推薦投票,然后黨員根據(jù)民主推薦結(jié)果正式選舉產(chǎn)生黨支部書記。兩票制選舉作為一種制度創(chuàng)新形式較好地解決了人民民主和黨內(nèi)民主的結(jié)合問題,并增加了黨支部書記的民意基礎(chǔ)和政治合法性。兩票制選舉目前正由中組部在全國范圍內(nèi)加以推廣。在農(nóng)村基層干部直接選舉的基礎(chǔ)上,一些地方開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導選舉方式改革。步云鄉(xiāng)在2001年底舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中采取全鄉(xiāng)選民選舉出唯一的鄉(xiāng)長候選人再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正式選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長的“兩票制”選舉方式,將直選的精神實質(zhì)和程序的合法性有機地統(tǒng)一起來。[7]上述鄉(xiāng)村基層選舉民主的制度創(chuàng)新和程序創(chuàng)新代表著中國民主政治發(fā)展的方向,同時對于從制度根源上解決鄉(xiāng)村基層干部的腐敗問題具有關(guān)鍵性的作用,應(yīng)當予以積極鼓勵和適時加以推廣。

其次,從體制上解決“一把手”責任無限、權(quán)力無邊的情況?！耙话咽帧必熑螣o限必然要求權(quán)力無邊,否則難以承擔第一責任人的重任。實行黨政分開和政治與行政分開,就是為了明確黨政領(lǐng)導干部、行政管理干部各自的職權(quán)和責任,做到各司其職、各負其責。實行黨政分開,最重要的是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開,避免三種權(quán)力同時集中于一個人身上。按照黨政分開的思路,黨委會要負責提名推薦政府首長和法官的人選,提出政策方針路線,交由政府首長去執(zhí)行,并根據(jù)政府首長的執(zhí)行結(jié)果決定其去留。黨委會成員可通過法定選舉程序進入人大常委會任職,實現(xiàn)黨委會和人大常委會重大事項決策權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的銜接,黨的“一把手”同時擔任人大常委會主任。政府要實行行政首長負責制,行政首長有權(quán)挑選和任命副職官員和部門首長,同時改變黨政聯(lián)合決策聯(lián)合發(fā)文的機制,將行政決策權(quán)真正交給行政首長,這樣才能真正建立起政府向民眾負責的責任政府體制來。在黨政分開的基礎(chǔ)上,還要落實政治和行政分開的原則。只有實行政治和行政分開,嚴格限制政治任命官員的范圍,依法明確劃分政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員各自的職責權(quán)限,事務(wù)類公務(wù)員實行考試錄用、考績晉升和常任制,才能使事務(wù)類公務(wù)員依法行政、科學管理,抵制“一把手”對自己職責范圍內(nèi)事情的不當干預。

最后,實行參與式?jīng)Q策和決策過程透明化,從決策機制和程序上改變“暗箱操作”、“一言堂”和“拍腦袋決策”等現(xiàn)象。所謂參與式?jīng)Q策就是保障公眾參與政府決策并在其中擁有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)的決策方式。參與式?jīng)Q策的具體制度安排包括,重大事項決策必須舉行公開聽證會,廣泛聽取利害相關(guān)各方的意見;實行專家咨詢論證制度,決策方案的設(shè)計和決策可行性的評估必須由相對獨立于政府的思想庫和智囊團及與之相聯(lián)系的專家學者來進行;建立相對獨立的民意調(diào)查系統(tǒng),搜集民眾對政府決策的評價并據(jù)此調(diào)整政府的政府。參與式?jīng)Q策的制度安排應(yīng)當上升為法定的決策程序,不經(jīng)過這些程序做出的決策應(yīng)當被判定為程序違法而歸于無效。決策過程的透明化,要求政府通過新聞媒體、因特網(wǎng)等手段對重大決策信息及時進行社會公示,并開辟專欄或?qū)^(qū)鼓勵公眾就相關(guān)決策問題展開自由的、理性的討論和辯論,開展決策者與公眾的協(xié)商對話。在民主協(xié)商凝聚共識的基礎(chǔ)上做出決策。

總之,改革現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導體制,改變權(quán)力高度集中于“一把手”同時又缺乏監(jiān)督制約的狀況,是從源頭上預防和治理“一把手腐敗”的治本之策。

二、“用人腐敗”與干部人事制度改革

所謂“用人腐敗”就是黨政領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部利用人事任免調(diào)動等干部管理權(quán)謀取私利的行為。用人腐敗的具體表現(xiàn)形式包括:買官賣官,跑官要官,任人唯親,賄選等。用人腐敗經(jīng)歷了一個發(fā)展演變的過程。90年代初,用人腐敗仍被稱為用人問題上的不正之風,90年代中期以后“吏治腐敗”、“用人腐敗”等術(shù)語在黨和政府文件中的使用頻率越來越高,買官賣官等用人腐敗案件日益增多。這一方面表明,用人腐敗開始從“灰色腐敗”走向“黑色腐敗”,越來越不為人們所容忍,反對用人腐敗的呼聲日益高漲。另一方面也表明,用人腐敗呈現(xiàn)上升趨勢,且危害也越來越大。

自上而下選拔任用干部的現(xiàn)行干部人事制度使干部管理權(quán)集中在少數(shù)黨政領(lǐng)導者手中同時對他們的權(quán)力又缺乏有力的監(jiān)督制約機制,這是導致用人腐敗的重要制度誘因。因此,改革現(xiàn)行的干部人事制度成為從源頭上預防和治理買官賣官等用人腐敗的關(guān)鍵。一是要擴大干部任用工作中的民主,逐步從選拔政治過渡到選舉政治。自上而下的干部選拔任命體制使干部選用權(quán)集中在少數(shù)幾個人手中,買官者所需要賄賂的對象數(shù)量有限,賄賂成本也有限,買官者很容易把賄賂成本轉(zhuǎn)嫁給普通民眾。而在自由的、競爭性的選舉體制中,賄賂者所需要面對的是人數(shù)眾多的選民,賄選的成本高于買官的成本,而且賄選者在當選后很難把賄選成本轉(zhuǎn)嫁給選民,否則他將難以再次當選,不僅如此,當選后他還要兌現(xiàn)選舉時的承諾為選民謀福利。由于競爭對手的揭發(fā)和反對,由于賄選成本會增加到賄選者難以承擔,由于選民的權(quán)利意識蘇醒而越來越難以被收買,隨著選舉的重復進行,賄選等選舉腐敗會呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。因此,從選拔政治過渡到選舉政治是遏止用人腐敗的治本之策。90年代中期以來,以擴大干部任用工作中的民主為方向的黨政領(lǐng)導干部選拔制度改革取得了不少積極有益的成果,如實行民主推薦、民意測驗、考察預告、任前公示等。2002年頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用條例》將這方面的改革成果加以制度化并全面推廣實行,在遏制用人腐敗方面產(chǎn)生了良好的效果。應(yīng)當繼續(xù)堅持以擴大干部任用工作中的民主為方向,進一步健全干部選拔制度?？梢钥紤]制定民主推薦程序的實施細則,對“群眾公認”原則做出具體的量化要求,適當增加民主推薦的輪次,適度公布民主推薦、民意測驗的結(jié)果,民主推薦會召開之前干部考核公告并民意測驗的結(jié)果,民主推薦會召開之前干部考核公告并鼓勵受考核干部進行述職報告以及擴大民主推薦和個別談話中的知情群眾參與范圍等。[8]此外,四川、江蘇等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導甚至縣市領(lǐng)導產(chǎn)生方式上實行“公推公選”,即實行公開報名、閉卷筆試、面試接受公開民主測評、根據(jù)民主測評得票數(shù)進行正式選舉等。[9]“公推公選”在傳統(tǒng)的干部選拔制度中引入了公開性、競爭性并擴大了群眾的參與。這種制度創(chuàng)新一經(jīng)產(chǎn)生就被證明具有強大的生命力,并在一定范圍內(nèi)得到了推廣?！肮乒x”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記制度應(yīng)當向全國推廣并向更高的層級延伸。

二是要改進干部考察考核方式、方法,實現(xiàn)干部考評管理的科學化。建立對干部能力和業(yè)績的科學考評指標體系和方法,避免考察考核評價中感情、關(guān)系等人為因素的干擾,對于防止用人腐敗具有十分重要的意義。正如有的學者指出的那樣,選人用人的主要依據(jù)應(yīng)當是能力,政績是人的能力的表現(xiàn)形式之一,包含在廣義的能力之中。依據(jù)能力選人用人,需要借鑒能力主義管理思想,后者的基礎(chǔ)是對人的能力的公正評價。應(yīng)當將黨政領(lǐng)導干部任職條件量化、細化為一個科學的指標體系,使之具有很強的可操作性。同時還應(yīng)組織力量研究、開發(fā)出一套測評干部素質(zhì)能力的方法和技術(shù)。[10]干部考察應(yīng)當將平時考察與任前考察相結(jié)合,建立起經(jīng)常性考察、階段性考察、年度考察與任前考察相結(jié)合的考核機制。干部考察還應(yīng)建立先進合理的干部考察體系,使考察內(nèi)容細化、量化,民主測評表應(yīng)設(shè)計得科學合理并盡可能量化,由群眾對根據(jù)被評判對象的實際表現(xiàn)給予“判分”。還應(yīng)建立干部考察工作責任追究制度,促使考察組深入群眾全面了解被考察對象情況。[11]此外,還應(yīng)當借鑒國外做法和經(jīng)驗,探索建立公共部門績效評估指標體系,由上級主管、同事、服務(wù)對象或管理對象(客戶)根據(jù)相應(yīng)的指標體系進行評判,并根據(jù)考評結(jié)果決定升遷獎懲。

三是要健全干部分類管理制度,不斷改革和完善公務(wù)員制度。首先要健全黨政干部管理制度。黨政主要領(lǐng)導干部應(yīng)當實行“競爭上崗”的選舉制。各級黨組織的負責人可以通過“兩票制”選舉的方式產(chǎn)生。為了體現(xiàn)黨的領(lǐng)導,同級黨委應(yīng)當掌握行政首長人選的提名權(quán),后者經(jīng)由人大通過法定選舉程序選舉產(chǎn)生,同時應(yīng)當賦予行政首長以政府組成人員的委任權(quán)和人大以審查批準權(quán),這樣才能真正落實行政首長負責制。選舉和委任產(chǎn)生的黨政領(lǐng)導干部應(yīng)當依法實行任期制,事務(wù)類公務(wù)員應(yīng)當嚴格實行考試錄用,考績晉升和常任制。無論是委任制官員還是實行考任制的事務(wù)類公務(wù)員都不應(yīng)實行“競爭上崗”的辦法,同時也不應(yīng)把黨政領(lǐng)導干部選拔任用程序用到委任制和考任制官員身上,否則就將影響到行政首長負責制的落實。要結(jié)合完善國家公務(wù)員制度,逐步建立體現(xiàn)崗位職責、能力、業(yè)績等因素,職務(wù)工資與績效工資相結(jié)合的工資制度。適當拉開不同職務(wù)和職級的收入差距,發(fā)揮職務(wù)和職級工資的激勵功能,同時抓緊建立廉政公積金,增加公務(wù)員對廉潔從政的收入預期。其次要完善事業(yè)單位人事管理制度。對不同類型事業(yè)單位領(lǐng)導人員區(qū)別不同情況分別實行聘任、選任、委任和考任,建立重實績、重貢獻的分配制度,收入分配向關(guān)鍵崗位和優(yōu)秀人才傾斜。最后要改革和完善國有企業(yè)經(jīng)營管理人才的選拔任用方式。對作為國有資產(chǎn)出資人代表的董事會或監(jiān)事會成員應(yīng)依法實行派出制并對各級國有資產(chǎn)管理委員會負責,國有企業(yè)經(jīng)理則應(yīng)由董事會或監(jiān)事會聘任并實行契約化管理,并將企業(yè)經(jīng)營管理者的薪酬與其責任、風險和業(yè)績相掛鉤,逐步推廣年薪制、股權(quán)期權(quán)激勵等分配方式。

[參考文獻]

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[3]參見李雪勤深化政治體制改革是度過腐敗高峰期的關(guān)鍵[A]反腐敗研究論文集,第3集[C]杭州:浙江大學出版社,371—373;何增科反腐倡廉與政治體制改革黨政干部學刊(北京),2002,(6)

[4]李雪勤“一把手綜合癥”透析[A]民主與改革[M]北京:中國方正出版社,200111

[5]曹忠良,田凱尋找根治“一把手”腐敗的良方———河南省懲治和預防領(lǐng)導干部職務(wù)犯罪調(diào)查報告[N]檢察日報(北京),2004-2-17

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[8]詹玉榮關(guān)于健全干部選拔制度的思考[J]中共中央黨校學報,2002,(6)

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[10]薄貴利當前我國干部人事制度改革亟待研究和解決的幾個問題[J]新視野(北京),2003(1)

[11]詹玉榮關(guān)于健全干部選拔制度的思考[J]中共中央黨校學報,2002(6)