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一、前言

黨的十八大報告中強(qiáng)調(diào)，我國現(xiàn)階段要深入改革現(xiàn)行的戶籍體制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)有序市民化。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要從國情出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標(biāo)是：總量平穩(wěn)遞增，布局合理均衡，服務(wù)均等，社會融合順暢。

（一）研究方法本文利用公共政策學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理、人口學(xué)等學(xué)科中的的知識，采用多種分析方法，系統(tǒng)研究我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。在研究方法上，主要采取實證分析法、入戶調(diào)查法、文獻(xiàn)資料分析法、比較分析法等。在撰寫本篇論文的過程中，作者曾先后赴鄭州、許昌、周口、平頂山、南陽5地區(qū)進(jìn)行實地調(diào)查，了解我省域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作歷史演進(jìn)及發(fā)展現(xiàn)狀，獲得第一手調(diào)研材料。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作開展中的各種因素進(jìn)行綜合分析。

（二）研究意義目前，河南省內(nèi)眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正遭受著土地政策、教育政策、社會保障政策等的較大排斥，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之路舉步維艱。因此，河南省在應(yīng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，面對眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中對各項公共政策的需求，要高效率地增加相應(yīng)的公共政策供給，并逐漸縮減這些需求與供給之間的距離，并為供求均衡地實現(xiàn)提供良好的制度環(huán)境的保障，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地融入城市。在河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)這一進(jìn)程中，政府要發(fā)揮積極地主導(dǎo)作用，各級政府應(yīng)是強(qiáng)有力的推進(jìn)者與主導(dǎo)者。因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是簡單地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地域與身份的轉(zhuǎn)變，而是讓其能與城市市民同等地享受到“市民待遇”———同等的城市公共服務(wù)、就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等。由此我們可以說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在依靠市場這只“看不見的手”來自動調(diào)節(jié)的同時，還應(yīng)該依靠政府這只“看得見的手”來進(jìn)行推進(jìn)。如進(jìn)一步深入推進(jìn)入戶積分制度等。本研究具有重要的理論意義與實踐價值。

1.本研究可為河南省委、省政府及有關(guān)單位根據(jù)我省實際情況采取因地制宜、分類推進(jìn)的措施進(jìn)一步整合社會資源，實施具有前瞻性、可操作的政策性、制度性手段來做好推進(jìn)我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作提供參考。

2.對本選題的深入探討有助于我省域內(nèi)各級政府合法性與公信力的提升，增強(qiáng)地方的吸引力和市場要素的凝聚力，對于推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等均有著重要的意義。

3.河南省是一個農(nóng)業(yè)人口大省，研究河南省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題在全國范圍來講都有著較強(qiáng)的代表性。因此，深入剖析和探討河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，對我國其他省份和地區(qū)也有著積極的意義。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的解讀

具體來講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指伴隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程，大量原來在農(nóng)村地區(qū)從事生產(chǎn)和生活的農(nóng)民漸漸離開農(nóng)村和脫離農(nóng)業(yè)勞動，向城市遷移并在城市中居住和生活，從事一些非農(nóng)業(yè)勞動活動，并逐步融入城市生活中轉(zhuǎn)化為城市居民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除了簡單的實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)化和地域的轉(zhuǎn)移之外，還要重點(diǎn)注重以下二點(diǎn)。

（一）身份轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在身份上能夠享有與轉(zhuǎn)入城市的市民同等的權(quán)利和身份，尤其是教育權(quán)、居留權(quán)與選舉權(quán)等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以獲得轉(zhuǎn)入地的市民身份，并可以享受到當(dāng)?shù)爻鞘械墓操Y源和公共服務(wù)。

（二）思想觀念的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在思想觀念、意識形態(tài)上逐漸城市化，要逐步破除轉(zhuǎn)出地中傳統(tǒng)的基于地域、血緣、姻親建立起來的原有的習(xí)俗和行事準(zhǔn)則，真正的在思想觀念上融入所在地，從而最終實現(xiàn)從轉(zhuǎn)入地的農(nóng)民向城市社會中的市民這一轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是“空間和地域的市民化”，更是“人的市民化”。而實現(xiàn)“人的市民化”的關(guān)鍵取決于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口徹底地融入城市社會，從而展現(xiàn)出和城市市民基本一致的身份地位、思想觀念、生活方式與文化素養(yǎng)。實際上，從中央政府至各級地方政府，持續(xù)地推進(jìn)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作高度相關(guān)的土地政策、教育政策、社會保障政策等諸多方面的改革均有著不可小覷的作用。

三、土地政策

土地政策是一項根本性的社會治理政策之一。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的一個不容回避和忽視的問題即是土地政策的改革。河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中需更深層次地深化改革現(xiàn)行的土地政策，使得我省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得較多的選擇機(jī)會，實現(xiàn)眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化之夢”，也使我國的城鎮(zhèn)化方式逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。目前，河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的一個較大的問題即土地城鎮(zhèn)化的速度要快于人口城鎮(zhèn)化的速度。根據(jù)作者在調(diào)研中所了解到的一些情況可得出，各級政府可以考慮構(gòu)建將本地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)入的數(shù)量與新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地計劃指標(biāo)進(jìn)行掛鉤，從而緩解各級政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住所所需要的建設(shè)用地，并對該項工作實施監(jiān)督和管控。鑒于此，我們可以考慮根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度及比率，為了緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房用地這一較為棘手的問題，可以每年增加一部分用地指標(biāo)，實現(xiàn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市居住規(guī)模與接納地用于建設(shè)用地規(guī)模成正比，構(gòu)建二者之間的“掛鉤”機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在獲取原戶籍所在地失去土地的國家補(bǔ)償?shù)耐瑫r，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快在轉(zhuǎn)入地獲得住所。這可以在一定程度上緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題。此外，各級政府還要注意采取多樣化的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式，在使我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離地上樓”的同時，還要確保使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進(jìn)程當(dāng)中得到真真切切的實惠。

四、教育公平政策

我國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，即是經(jīng)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力和素養(yǎng)的提升，同時破除現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全面發(fā)展。人口的市民化是現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化的核心工作。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女的教育問題已然成為當(dāng)今社會的一項突出的社會問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并非單單是一代人的事，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女能否在轉(zhuǎn)入地順利地入學(xué)接受教育也是很重要的一項內(nèi)容。眾所周知，教育是一個后期效應(yīng)很明顯的事，基礎(chǔ)教育更是人所獲得發(fā)展所必須享有的一項基本的權(quán)利。但是，由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多無法取得轉(zhuǎn)入所在地的城鎮(zhèn)戶口，導(dǎo)致其子女在流入地不能正常入學(xué)，或者由于昂貴的借讀費(fèi)而不能順利入學(xué)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女如果能獲得跟城市市民大致相同的教育環(huán)境與教育條件，接受文化教育，這將有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其子女在職業(yè)和社會地位方面獲得向上流動的機(jī)會。顯然，這對于整個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭都有著十分重要的意義。在教育方面，一方面，各級流入地政府要增加有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育資源方面的相關(guān)預(yù)算和具體的財政投入，創(chuàng)造條件使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女能獲得平等的義務(wù)教育權(quán)利和待遇。另一方面，我們要將長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女，按居住地給予城鎮(zhèn)居民子女相同的義務(wù)教育，安排他們順利進(jìn)入學(xué)校讀書。學(xué)校要將農(nóng)民工子女與城市學(xué)生統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編班、統(tǒng)一教學(xué)、統(tǒng)一安排活動，在評優(yōu)獎勵、入隊入團(tuán)、課外活動等方面與城市學(xué)生一視同仁；注重因材施教，加強(qiáng)對農(nóng)民工子女良好學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣的養(yǎng)成教育。如近些年來，河南省許昌市先后出臺了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受教育的若干條具體措施，以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育的質(zhì)量，這些措施在確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員子女平等接受教育方面取得了一定的成績。此外，在建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育制度方面，持續(xù)探索推行異地升學(xué)考試制度，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的教育、升學(xué)問題。

五、社會保障政策

現(xiàn)今，我國施行的社會保障政策因區(qū)域、城市或農(nóng)村、社會身份、工作單位的差異而有所不同。目前，河南省域內(nèi)也較難確立統(tǒng)一的社會保障相關(guān)制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障工作更是任重道遠(yuǎn)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會保障政策方面，首先，我們要厘清各級地方政府與中央政府在社會保障工作方面的各自的責(zé)任和分工，同時予以各責(zé)任主體相對應(yīng)的財權(quán)。如將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)保障、住所保障劃歸為各級地方政府來承擔(dān)，將醫(yī)保和養(yǎng)老保險確定為地方政府與中央政府來共同承擔(dān)。其次，鼓勵各地方政府“因地制宜”地做好所需要擔(dān)負(fù)的社會保障內(nèi)容，即基于本區(qū)域內(nèi)的的實際情況來制定針對性強(qiáng)、可操作性和可控性高的社會保障政策；對于地方政府和中央共同承擔(dān)的社會保障項目，則由中央政府擔(dān)負(fù)需要全國統(tǒng)一的社會保障事項，在此基礎(chǔ)上，地方政府也要逐步擔(dān)負(fù)其針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障中的部分內(nèi)容；對于中央需要承擔(dān)的社會保障內(nèi)容，則要注意逐步破除當(dāng)前碎片化的社會保障政策，從而確立起在全國區(qū)域內(nèi)的覆蓋面廣而又城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障政策體系。最后，河南省要探索將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入至流入所在城市的統(tǒng)一的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、低保和城鎮(zhèn)住房保障體系等社會保障政策覆蓋范圍之內(nèi)，為我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障政策。

六、結(jié)束語

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題已成為我國現(xiàn)代社會當(dāng)中的一個引人關(guān)注的熱點(diǎn)問題。結(jié)合國家和我省現(xiàn)階段的實際情況，要做到“有序推進(jìn)”這一過程是任重而道遠(yuǎn)的。河南省內(nèi)的各級政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中有著不可推卸的責(zé)任，如何根據(jù)河南省域內(nèi)特定的省情和民情，因地制宜，分類推進(jìn)，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化工作將是我省今后一段時期面臨的一個重要課題。河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題是一個涉及多方主體的一項系統(tǒng)工程，這一過程中遭遇著一些列的掣肘和困局，破解這些掣肘與困局，需要增加相應(yīng)的公共政策的供給，深入推進(jìn)各類制度改革，確保我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作有序突進(jìn)。此外，為了達(dá)到預(yù)期效果，還必須增加財政投入、推進(jìn)公共服務(wù)均等化、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移人員素質(zhì)的提升等工作。因此，我們要鼓勵各級政府從公共政策的角度來進(jìn)行分析和評估，力爭早日解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。該問題的解決，對于推進(jìn)河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，維護(hù)社會穩(wěn)定和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級均有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

作者：古桂琴單位：許昌學(xué)院法政學(xué)院