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一、服務(wù)型政府建設(shè)中存在的公共政策執(zhí)行力問(wèn)題

1.觀望式執(zhí)行研究表明，當(dāng)一種政策實(shí)施有損執(zhí)行主體利益，而政策決策者又沒(méi)有運(yùn)用恰當(dāng)?shù)氖侄沃萍s和監(jiān)督執(zhí)行主體的執(zhí)行活動(dòng)時(shí)，公共政策執(zhí)行主體往往會(huì)采取觀望式態(tài)度執(zhí)行政策，進(jìn)而造成政策執(zhí)行效果不明顯。所謂觀望，就是一種被動(dòng)的、坐壁上觀的心態(tài)。觀望式執(zhí)行實(shí)際是指公共政策執(zhí)行主體在“執(zhí)行”與“不執(zhí)行”某一政策之間搖擺不定，在政策執(zhí)行活動(dòng)中采取“軟拖”“硬泡”的對(duì)策。

2.象征式執(zhí)行所謂象征式執(zhí)行，也叫政策敷衍，是指在政策實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)行主體僅在表面上做文章，建設(shè)“形象工程”，在執(zhí)行活動(dòng)中往往只做宣傳而不務(wù)實(shí)際，或者前緊后松，或者陽(yáng)奉陰違，而規(guī)避可操作性的政策措施。在這種執(zhí)行模式中，執(zhí)行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書(shū)面形式表態(tài)，但卻沒(méi)有按照決策者的期望做任何事情。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是將政策束之高閣而不予執(zhí)行。它的欺騙性特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致“錯(cuò)失政策執(zhí)行的最佳時(shí)間，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)不可避免地造成政策資源的浪費(fèi)”。

3.上有政策，下有對(duì)策在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，執(zhí)行不力最常見(jiàn)一種表現(xiàn)就是富含替代性執(zhí)行特點(diǎn)的“上有政策，下有對(duì)策”。事實(shí)上，這種表現(xiàn)所體現(xiàn)的是上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的一種利益博弈：當(dāng)上級(jí)決策符合下級(jí)利益時(shí)，下級(jí)會(huì)設(shè)法擴(kuò)大利益范圍；當(dāng)上級(jí)決策與下級(jí)利益不符時(shí)，下級(jí)會(huì)努力使上級(jí)決策盡量滿足下級(jí)的利益需求；而當(dāng)上級(jí)決策約束下級(jí)行為時(shí)，下級(jí)往往會(huì)尋找替代辦法規(guī)避約束或打政策的“擦邊球”。在這個(gè)利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導(dǎo)致政策既定目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，更重要的是會(huì)損害中央政府的形象，進(jìn)而降低政策決策的社會(huì)認(rèn)同。在這種模式下，政策執(zhí)行往往會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行腐敗。

4.機(jī)械式執(zhí)行機(jī)械式政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行中常見(jiàn)的一種現(xiàn)象。所謂機(jī)械執(zhí)行，是指在政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體對(duì)上級(jí)下達(dá)的政策機(jī)械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實(shí)情；明知政策有漏洞，也不補(bǔ)救；明知政策執(zhí)行起來(lái)會(huì)有偏差，也不糾正。實(shí)質(zhì)上，這嚴(yán)重違背了理論聯(lián)系實(shí)際的哲學(xué)規(guī)律?！斑@種呆板地執(zhí)行政策的做法不但不能解決實(shí)際問(wèn)題，還容易出現(xiàn)責(zé)任推諉，把過(guò)錯(cuò)歸咎于政策本身，認(rèn)為問(wèn)題之所以沒(méi)有解決是政策的質(zhì)量問(wèn)題?！本C上所述，公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式是多種多樣的。但是，這些政策執(zhí)行不力的表象，無(wú)一例外地突出了政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中存在著主客觀因素制約的問(wèn)題。公共政策執(zhí)行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結(jié)果。所謂主觀因素，主要包括政策執(zhí)行者的自身利益和需求、執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷以及政策宣傳過(guò)程中存在的缺陷等?？陀^因素則主要包括政策本身的質(zhì)量問(wèn)題、政策環(huán)境的變化、目標(biāo)群體所施加的壓力、政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)供給的缺位及相應(yīng)法制不全、方法不當(dāng)?shù)仍斐傻膶?duì)政策執(zhí)行行為監(jiān)督缺位與乏力。

二、對(duì)策四位一體機(jī)制構(gòu)建

服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中所暴露的公共政策執(zhí)行力問(wèn)題，在深層次上是執(zhí)行者素質(zhì)薄弱、執(zhí)行體制缺位、執(zhí)行力文化缺失及執(zhí)行激勵(lì)缺乏的產(chǎn)物。因此，要提升我國(guó)政府的公共政策執(zhí)行力，必須積極構(gòu)建“執(zhí)行者素質(zhì)——執(zhí)行體制——執(zhí)行力文化——執(zhí)行激勵(lì)措施”四位一體的運(yùn)行機(jī)制。首先，加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行者執(zhí)行素質(zhì)和執(zhí)行能力的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從主體層面提升政府公共政策執(zhí)行能力。在具體操作方法上，第一，要加強(qiáng)現(xiàn)有公共政策執(zhí)行者的技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并將培訓(xùn)活動(dòng)推向制度化；第二，要加強(qiáng)理論聯(lián)系實(shí)際，建立公共政策執(zhí)行者之間的溝通交流平臺(tái)；第三，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人才的重點(diǎn)引進(jìn)和使用工作。其次，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行的制度和體制建設(shè)，從制度和體制層面不斷提升政府公共政策執(zhí)行的效度與效能。對(duì)于服務(wù)型政府的公共政策執(zhí)行力建設(shè)而言，制度建設(shè)和體制建設(shè)是最具根本性質(zhì)或者說(shuō)是最核心的工作。公共政策執(zhí)行力的制度建設(shè)和體制建設(shè)包括五個(gè)方面：第一，建立和完善公共政策執(zhí)行制度，塑造“以制度管人管事”的良好氛圍；第二，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體制改革，健全公共政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)施公共政策執(zhí)行績(jī)效管理；第三，推進(jìn)并加強(qiáng)公共政策執(zhí)行機(jī)關(guān)效能建設(shè)，從效能建設(shè)層面促進(jìn)公共政策執(zhí)行力的提升；第四，強(qiáng)化督辦，建立健全監(jiān)督機(jī)制；第五，加強(qiáng)責(zé)任追究力度，對(duì)公共政策執(zhí)行不力者要根據(jù)相關(guān)制度進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。再次，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行力文化建設(shè)，以執(zhí)行力文化建設(shè)提升政府公共政策執(zhí)行潛在影響力?！霸谝粋€(gè)擁有好的組織文化的政府組織內(nèi)，其‘執(zhí)行’的氛圍濃厚，對(duì)執(zhí)行的速度、質(zhì)量和紀(jì)律非常講究，注重執(zhí)行的效益。在這樣的執(zhí)行環(huán)境中，政府決策會(huì)較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行，具有較高執(zhí)行力。”據(jù)此，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行力文化建設(shè)，必須要積極創(chuàng)建“即事即辦”的執(zhí)行力文化，同時(shí)，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行力鍛煉，進(jìn)而形成高效的公共政策執(zhí)行習(xí)慣。最后，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)，通過(guò)物質(zhì)和精神的激勵(lì)，褒獎(jiǎng)具有良好強(qiáng)勁執(zhí)行力的執(zhí)行行為，懲處執(zhí)行不力的做法，促使政府公共政策執(zhí)行卓越的執(zhí)行力文化生成。例如，在政府公共政策執(zhí)行力文化構(gòu)建過(guò)程中，可以“運(yùn)用辭職、辭退等手段，使一些無(wú)法適應(yīng)政府執(zhí)行工作、執(zhí)行力低下的人員離開(kāi)政府部門(mén)”。值得一提的是，在“四位一體”運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建中，不能忽視對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行“成本—收益”分析這一重要前提。事實(shí)上，公共政策執(zhí)行本身就是以利益為中心的公共資源選擇、調(diào)整和分配的過(guò)程?？梢哉f(shuō)，利益問(wèn)題尤其是經(jīng)濟(jì)利益是公共政策執(zhí)行不力產(chǎn)生的主要?jiǎng)右?。因此，加?qiáng)對(duì)公共政策進(jìn)行“成本—收益”分析，有利于明確公共政策執(zhí)行不力的成因，進(jìn)而加強(qiáng)政策變通和利益協(xié)調(diào)，消除政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體之間的利益沖突，爭(zhēng)取獲得目標(biāo)群體更多的理解和支持，以促進(jìn)公共政策的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

作者：陳志強(qiáng)肖夢(mèng)航