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一、公共政策正義性的價值基礎(chǔ)

從統(tǒng)治行政到管理行政，從服務(wù)型政府到公共治理，政府的服務(wù)范圍越來越寬泛，介入的社會事務(wù)越來越多，需要處理的社會問題和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作為利維坦的怪獸是不得不必須的罪惡，但隨著民主進程的加快，傳統(tǒng)的粗暴、強制性命令手段已不適應(yīng)決策民主化、科學化進程，根據(jù)中國歷史文化傳統(tǒng)和制度延續(xù)，學者王紹光把政策議程的設(shè)置歸為“關(guān)門模式、內(nèi)參模式、上書模式、動員模式、借力模式、外壓模式”。隨著利益分化的加劇，專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的作用越來越來，關(guān)門模式和動員模式日漸式微，內(nèi)參模式成為常態(tài)，上書模式和借力模式時有耳聞，外壓模式出現(xiàn)頻繁。單一行政命令的動員型管理正轉(zhuǎn)向多元化回應(yīng)型服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府履行的職能越來越多，雖然有制度和技術(shù)層面的支撐，但“市場失靈”下的政府干預(yù)同樣會陷入“政府失靈’的怪圈。作為理性治理方法的公共政策擔負著資源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策評估繞不過去的“卡夫丁”峽谷。和諧社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現(xiàn)利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。權(quán)威專家俞吾金教授提出，公平正義是當代文明社會的基本價值觀念,作為后發(fā)國家的中國還缺乏作為現(xiàn)代公平正義價值觀念的支援意識的文化土壤。就分配正義而言，孔孟儒家主張政治的目的在于實現(xiàn)和保障民眾的私利，公家之利則用于維持國家的運轉(zhuǎn)及養(yǎng)老、救濟、賑災(zāi)等社會福利，這些觀念轉(zhuǎn)化為歷史上的土地、賦稅、農(nóng)商、教育、社會保障等相關(guān)制度。”就政治哲學而言，孔孟從“天”、“正名”和“民本論證政治合法性的根據(jù)，其中蘊含有公共責任意識和民權(quán)意識的萌芽?！币虼?，程序正義是前提，效果最優(yōu)是目標。公共政策程序正義是在公共政策的制定、執(zhí)行、評價與終止的過程中，依照憲法與行政法規(guī)的要求，按照法定的順序、方式與步驟作出政策選擇的行動。其內(nèi)在價值在于確保政策選擇不偏離公共性的方向，以及國家公共權(quán)力在決策過程中對公民權(quán)利的尊重和社會秩序的自覺合理建構(gòu)。

二、公共政策評估的方法演進

西方政策評估研究自19世紀末開始至現(xiàn)在可分為四個階段，第一階段是政策效果評估階段，自19世紀末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點是政策實施的效率與政策目標的實現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀70年代初，關(guān)注點是評估結(jié)果的價值和實用性分析；第三階段是20世紀70年代至80年代中期，關(guān)注點是政策價值取向，即政策所體現(xiàn)的社會公平、公正問題；第四階段是20世紀80年代中期以后，關(guān)注點是政策評估過程中的多方需求，多元互動，綜合了對政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。美國學者豪斯曾將西方政策評估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評估的目標是為了增進社會福祉，促進社會公正、意識形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會理論評估，執(zhí)行過程中采取價值堅持和價值批判的立場，并擁護政治民主理念，與此同時，在社會價值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運用多種方法進行評估，如響應(yīng)式評估、參與式評估、民主審議評估等。我國對公共政策科學性的研究肇始于20世紀80年代中后期，陳振明認為,公共政策評估方法主要有前后對比法、實驗和準實驗?zāi)Ｐ头?、影子控制法等。徐家良認為,公共政策評估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個方面去進行。公共政策評估除了項目驗證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情景、社會目標、社會基本價值理念等方面對公共政策進行分析和評價，強調(diào)復述、分析、批判、再復述、再分析等不斷的辯證評價。

三、改進和提升評估的措施與手段

1956年，政策科學家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評估七個階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評估框架、倡導聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，PaulA）與漢克·C·簡金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡導聯(lián)盟框架較好地分析了導致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導聯(lián)盟，同時注意聯(lián)盟之間的互動關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國的實際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點事件的觸發(fā)機制為時機，用調(diào)查實驗和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實施效果。首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評估理念。公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。政策制定時要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時地感知和搜素問題流，用科學的判斷前瞻性的眼光來解決社會問題。例如，可以設(shè)立專門評估委員會，該委員會由各利益集團的代表所組成，委員會的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個過程的具體工作上，避免人為因素導致評估結(jié)果丟失或瞞報。其次，完善制度，形成多方參與評估長效機制，強化評估組織的作用。對于政策的評估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個偶然的公民或社團組織參與，也不是一個象征性的意見調(diào)查。而是作為一個考核政府的指標實實在在的把公平評估結(jié)果放入到社會管理實踐中。目前，公共政策評估缺乏科學認識和認真態(tài)度，評估的工作方法與方式主要是以政府為主，評估成本意識不強，評估積極主動性孱弱，往往是花費大量時間金錢，評估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評估結(jié)果的可信度下降。政策評估要達到更為科學、合理的程度，就要在政策評估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團操控的人參與評估活動之中，即可稱之為政策評估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學者、政策受益對象共同組成評估組織，通過權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場的散失，凝聚力與感召力不強的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時交匯來打開“機會之窗”，政策制定、實施、修正、終結(jié)各個階段都進行跟進式評估，及時糾偏，努力提升政策評估的效用。再次，評估指標與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個性。西方的評估標準與技術(shù)是在后工業(yè)化時期和信息化時代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進的階段，用過高的評估標準和過于現(xiàn)代化的評估技術(shù)手段會不適應(yīng)我國現(xiàn)代化的實際，所以，構(gòu)建適合我國國情的公共政策評估指標體系，比如GDP的績效增長與環(huán)境保護措施的同步進行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險等社會保障制度的推進程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段相匹配。復次，評估信息化和常態(tài)化。目前的政策評估多是在實踐中遇到了阻力和問題才進行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時代信息化的優(yōu)勢，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進行動態(tài)測評與數(shù)據(jù)采集，適時分析輿論傾向，少用價值判斷引導，多用事實證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實驗證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對象理解政策，進行合理化評估；常態(tài)化的評估方式就要有健全的組織與人員，積極主動地形成慣例和制度，每出臺一項政策就要注意配套相應(yīng)的評估辦法、評估標準和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。

四、結(jié)語

政策評估應(yīng)該具有適用性、適當?shù)膬r值導向、應(yīng)該簡單易行。評估既是一門科學，又是一門藝術(shù)，評估的價值取向與方法一定程度上是政策環(huán)境的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，由于受到統(tǒng)治階級意識形態(tài)的影響，受到預(yù)算資金和價值導向的限制，缺乏系統(tǒng)性的分析，因此，設(shè)計和選擇評估模式與方案時要具有正確的普世價值，評估應(yīng)專注于政策目的，不應(yīng)為迎合和緊密聯(lián)系統(tǒng)治階級而成為證明“現(xiàn)有政策和統(tǒng)治是卓越而有效”的工具。應(yīng)把政策評估是否以提高社會效率和增加社會福利作為一個客觀的評判標準，用量化和統(tǒng)計分析的方法避免自身價值傾向影響評估效果。公平、正義作為人類具有永恒意義的價值追求和基本行為準則,是時值21世紀的中國乃至世界呼喚的時代主題。在我國由一個傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)型過程中,公平、正義的實現(xiàn)程度更是衡量社會進步的重要指標。公共利益是公共行政研究的邏輯起點,是現(xiàn)代政府公共政策制定和執(zhí)行的價值取向。公共利益作為一種價值主要體現(xiàn)為正義價值。公平、正義是評價公共利益正當與否的價值性標準，亦是公共利益獲得正當性評價的結(jié)果,這種評價標準體現(xiàn)了公共利益與正義的統(tǒng)一性。以公平、正義的標準來審視當前中國城市化進程中公共利益的實現(xiàn)問題是最恰當?shù)慕嵌取?/p>

作者：周榮超單位：河南大學民生學院