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一、公共政策的概念

解讀公共政策學產(chǎn)生于二戰(zhàn)之后的美國，在此之前，公共政策學并不是一門獨立學科，而是蘊藏在傳統(tǒng)政治學之中。直到美國政治學家哈羅德•D•拉斯韋爾和丹尼爾•拉納于1951年合編的《政策科學：范圍與方法的新近發(fā)展》一書才首次提出“政策科學”的概念，實現(xiàn)了政策科學與傳統(tǒng)政治學的分離。這在很大程度上推動了公共政策研究的蓬勃發(fā)展。目前，學術界關于公共政策的概念尚無一致意見，現(xiàn)將國內(nèi)外學者關于公共政策的解讀作如下梳理：政策科學的創(chuàng)始人哈羅德•D•拉斯韋爾認為“政策是一種為某項目標、價值與實踐而設計的計劃”；美籍學者戴維•伊斯頓認為“公共政策是政府對社會價值所作的權威性分配”；美國政治學家托馬斯•R•戴伊認為“公共政策是政府選擇要做或不要做的事情”。我國臺灣學者張世賢、林水波比較贊同美國學者托馬斯•R•戴伊的觀點，認為“公共政策是政府選擇作為或不作為的行為”；我國內(nèi)地學者張金馬認為“公共政策是黨和政府用以引導、規(guī)范有關機構團體和個人行動的行為準則或行動指南，其表現(xiàn)為一系列的法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭形式的聲明和指示、行動策略與計劃等等”。綜合上述國內(nèi)外學者關于公共政策概念的表述，他們對公共政策的理解主要包含了四點內(nèi)容：一是公共政策是計劃、行為或行動準則；二是計劃或行為等是由政府、政黨等社會權威主體作出；三是計劃或行為準則中蘊含著價值分配；四是計劃或行為準則的制定是基于一定的社會目標，具有目的指向性。根據(jù)國內(nèi)外專家學者對公共政策概念的界定，我們認為公共政策是指國家（或政府）、執(zhí)政黨等社會公共權威主體為了解決社會生活領域存在的問題，實現(xiàn)一定的社會價值追求或目標，制定的公共行為規(guī)范，具體表現(xiàn)為一系列的文件、規(guī)范、措施、辦法等。

二、公共政策的分類

現(xiàn)實社會生活中，每一個領域都離不開公共政策的指導，社會生活的復雜性與社會領域的多樣性決定了社會生活中的公共政策數(shù)量眾多、類型多樣。因此，我們通過不同的分類標準對社會中的公共政策予以劃分，一方面有利于進一步完善公共政策體系；另一方面也方便對已有公共政策的研究以及新公共政策的制定和執(zhí)行。

（一）政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策和文化

政策公共政策按照其適用的社會生活領域的不同，可以劃分為政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策和文化政策。政治政策是指適用于政治領域，由國家政權機關或政黨規(guī)定的調(diào)節(jié)和處理政治生活、政治關系的規(guī)范和準則。政治領域范圍廣闊，與此相適應，政治政策的內(nèi)容也頗為豐富。像涉及國家之間關系的外交政策，關于立法、司法方面的法制政策，國防政策以及政黨政策等均屬于政治政策的范疇。這些政策對于維持穩(wěn)定的政治生活和政治秩序意義重大。經(jīng)濟政策是一國經(jīng)濟領域內(nèi)所規(guī)定的政策，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟關系、經(jīng)濟活動的規(guī)范和準則。經(jīng)濟政策主要包括涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，涉及銀行、證券等金融市場的政策等等。經(jīng)濟政策是否科學，直接關系一國的經(jīng)濟發(fā)展，影響國家的興衰。社會政策是專門解決社會問題，謀求社會利益，改善社會環(huán)境，促進社會平衡發(fā)展的基本原則和規(guī)范。像社會保障政策、就業(yè)政策、社會救助和社會優(yōu)撫政策等，都是比較重要的社會政策。社會政策的制定和執(zhí)行要充分考慮政策齊全、措施配套，只有這樣才能充分發(fā)揮社會政策的整體功效，營造公平、合理、安定、有序、和諧的社會環(huán)境。文化政策是政府在文化領域為處理各種文化問題、發(fā)展文化事業(yè)而制定的行為準則。像科技政策、教育政策、衛(wèi)生政策等均為文化政策。

（二）總政策、基本政策和具體

政策區(qū)分總政策、基本政策和具體政策，是從公共政策所屬的不同層次，按照層級由高到低進行的分類?？傉呤且粋€國家或地區(qū)在一定時期總的行為準則。它具有根本性、全局性的特征，是政策體系中最高層級的政策，為基本政策與具體政策的制定提供依據(jù)，它具有很強的穩(wěn)定性?？傉咧贫ǖ目茖W、正確與否關系國家、社會發(fā)展的全局?；菊呤窃谏鐣畹哪硞€領域或某個方面起主導作用的行為準則，它是在總政策的指導下制定，服務于總政策的執(zhí)行。同時基本政策的另一端還連接著具體政策，它是連接總政策和具體政策的紐帶。像獨立自主的外交政策、社會主義市場經(jīng)濟政策等均是我國的基本政策。具體政策是基本政策的具體化，具體政策的內(nèi)容往往以措施、方法、條例等形式表現(xiàn)出來，具體政策的內(nèi)容具體、可操作性強，執(zhí)行政策直接體現(xiàn)在執(zhí)行具體政策上。

（三）政黨政策和國家政策

從公共政策制定主體的角度劃分，可以將公共政策劃分為政黨政策、國家政策和政治團體政策。其中，政黨政策和國家政策是公共政策研究中最重要、最核心的政策。政黨政策是政黨立足于自己的階級立場，根據(jù)本階級的利益制定的奮斗目標和路線、方針、政策。國家政策又稱為政府政策，是政府基于國家整體利益的需要，為協(xié)調(diào)社會各方面利益關系而制定的行動準則。在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨制定的一些政策，已超越自身的階級利益、政黨利益，維護的是國家利益，與國家政策所保護的利益具有高度的契合性。

三、公共政策的功能與作用

公共政策的功能也常被稱為公共政策的作用，是公共政策在運行過程中發(fā)揮的價值與影響。不同層次、不同領域的公共政策，作用的范圍與方式雖有不同，但都對社會的發(fā)展、進步發(fā)揮著重要作用。

（一）導向作用

導向作用是公共政策最突出的作用，它是指對人的行為和事物發(fā)展所具有的指導和引導的作用。通過上文提到的關于三農(nóng)問題的中央一號文件，我們可以充分的認識公共政策的導向作用。2004年的中央一號文件，目光聚焦于增加農(nóng)民收入的方向上。2005年的中央一號文件，將關注點放在了提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力上；2006年中共中央下發(fā)的《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》又開始重點關注新農(nóng)村建設。這三年的中央一號文件雖然均關注三農(nóng)問題，然而關注的重點、關注的方向都不同，這其實是每一年的中央一號文件對于三農(nóng)問題的導向性不同。在不同年份中央一號文件的指引下，解決三農(nóng)問題的重點與方向會有不同的側(cè)重，這就是公共政策發(fā)揮其導向作用的緣故。

（二）協(xié)調(diào)、分配作用

公共政策的協(xié)調(diào)作用是指公共政策對社會發(fā)展過程中的各種不平衡狀態(tài)的制約、調(diào)節(jié)功能。以西部大開發(fā)、中部崛起政策為例，是通過向祖國的西部、中部進行政策傾斜，加快西部、中部地區(qū)的發(fā)展，從而實現(xiàn)祖國的東、中、西部的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，這便是公共政策發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的結果。公共政策的分配作用主要體現(xiàn)在政策是對社會利益和價值目標的權威性分配。社會生活中存在不同的利益主體，他們都有各自的利益主張與利益訴求。然而，社會資源是有限的，它不可能滿足所有利益主體的要求，這就需要社會權威主體基于公平公正的立場制定公共政策對有限的社會資源進行合理分配，使不同利益主體的利益訴求得到有效保障。這充分彰顯了公共政策分配作用的意義與價值。

（三）控制作用

公共政策的控制作用是指政策的制定主體通過政策對人們的行為或事物的發(fā)展給予限制或促進，從而對社會實施管理與控制。以計劃生育政策為例，它是我國的一項基本國策，通過發(fā)揮這一政策的控制作用，將我國的人口數(shù)量控制在經(jīng)濟社會發(fā)展所能承受的限度內(nèi)。再以我國的稅收政策為例，就是通過國家財富的再分配，縮小貧富差距，維護社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，公共政策的控制作用不可小覷，我們必須予以充分重視。

作者：劉思源 單位：聊城大學法學院馬克思主義基本原理專業(yè)碩士研究生