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摘要：公共政策“先行先試”在中國改革發(fā)展歷程中發(fā)揮了重要作用，是漸進性政策過程的具體體現。隨著改革的不斷深化，許多試點不斷涌現，它們形式各異，涉及不同的公共政策領域，發(fā)揮的作用也不盡相同。剖析“先行先試”的主體、客體、權力來源和目標等要素,將其分析歸類，對把握共公政策“先行先試”的概念，明晰“先行先試”在實踐中的運用，梳理中國改革發(fā)展的脈絡具有重要意義。

關鍵詞：公共政策先行先試類型要素

公共政策“先行先試”的概念在學界目前還沒有統(tǒng)一的定義，但梳理各個學者的定義，可將“先行先試”歸納為某一地區(qū)或行業(yè)為制定新政策、測試政策的有效性、對比完善政策內容、形成示范效應所進行的風險可控的先行探索和試驗?！跋刃邢仍嚒币辉~最早出現于政府文件是在2006年《國務院關于天津濱海新區(qū)發(fā)展方案的批復》中，但“先行先試”的精神在中國的改革發(fā)展實踐中卻早已被廣泛運用。改革開放以來，中國面臨復雜的國際國內形勢、巨大的社會轉型挑戰(zhàn)和艱巨的改革發(fā)展任務，改革的紅利應迅速釋放而改革的風險卻不能牽一發(fā)而動全身。在全面深化改革的大背景下，如何處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定這三者的關系，成為了擺在改革者面前的一項重大課題。“先行先試”可將改革的風險和成本控制在比較小的范圍之內，不會引起大范圍的波動，具有明顯的優(yōu)勢。

一、公共政策“先行先試”各要素分類的意義

從小崗村的“包產到戶”到經濟特區(qū)的設立，再到綜合配套改革試驗區(qū)的設立和上海自由貿易試驗區(qū)的設立，以及各種政策試點的實踐，中國公共政策“先行先試”可謂是林林總總、不勝枚舉，但也似乎使人眼花繚亂，摸不著頭腦。公共政策“先行先試”的構成要素可以歸納為主體、客體、權力來源和目標，要從紛繁復雜的實踐中理出眉目和頭緒，必須將大量的“先行先試”實踐進行梳理和歸納，剖析各種“先行先試”的構成要素，厘清“先行先試”各構成要素的類型，進而全景式地展現中國改革發(fā)展的漸進性政策過程。對“先行先試”的歸類梳理具有理論和實踐的雙重意義。首先，在理論探索上，國內學者對“先行先試”進行了大量的研究，取得了豐碩的成果。有的從“先行先試”的法制屬性入手，有的概括了“先行先試”經濟模型，有的對某一地區(qū)“先行先試”的具體實踐進行分析，有的對某一具體政策的“先行先試”進行探討。鮮有學者對“先行先試”廣泛的實踐進行總結，將各要素進行分類梳理。本文試圖從“先行先試”要素的視角入手來填補這一空白。第二，在政策實踐中，梳理總結“先行先試”類型，可以清晰地勾勒出“先行先試”發(fā)展的輪廓和框架，發(fā)現問題，趨利避害，對具體實踐產生指導作用。

二、公共政策“先行先試”各要素的類型

（一）“先行先試”主體類型

1.地區(qū)主體。

大量的先行試驗實踐都是以某一地區(qū)為主體和先導，新的政策在先行地區(qū)試驗成功后會逐步向其他地區(qū)擴散。先行主體將依據不同任務和使命制定不同的政策目標、選擇相應的政策工具，規(guī)劃“先行先試”的路徑，同時也會被賦予相應的權限。在政策擴散時，伴隨著政策學習、政策模仿、政策趨同、政策創(chuàng)新甚至跟風等過程。各種綜改區(qū)、自貿區(qū)等都是地區(qū)主體。

2.部門主體。

在我國，廣義的政府包括立法機關、行政機關、司法機關等一切具有公共權力的國家機關，這些機關在縱向維度上有各個層級的劃分，在橫向維度上有各個職能部門。與此同時，人民團體、事業(yè)單位中也有各種部門，具有不同職責。一些部門先行試驗、探索出適合實踐的新路子，繼而在系統(tǒng)內或其他系統(tǒng)的部門中推廣。比如中科院于1994年啟動“百人計劃”;1998年8月，教育部也啟動實施了專項高層次人才計劃即“長江學者獎勵計劃”;2008年，中組部相繼啟動“千人計劃”。

3.行業(yè)主體。

一些行業(yè)在政策試驗中發(fā)揮先導作用，先行探索試驗，成功的政策措施向其他行業(yè)輻射。比如在營業(yè)稅改增值稅的政策試驗中，在試點初期，交通運輸業(yè)和部分現代服務業(yè)先行試驗，在試驗成功后，廣播影視業(yè)也被列入試點范圍，隨著試點的擴大，鐵路運輸業(yè)和郵電通信業(yè)也逐漸采用“營改增”的稅收方式。在此過程中，經驗不斷積累，試驗趨于成熟，“營改增”逐漸向各行業(yè)推廣。

（二）“先行先試”客體類型

所謂公共政策“先行先試”的客體是“先行先試”所要試驗的對象，一般是不確定性較強、未知性較大的公共政策，可能是單獨某一項政策，也可能是綜合的系統(tǒng)政策群。單獨某一項政策這樣的“先行先試”客體可以稱為“點政策”客體；某一領域的系列政策這樣的“先行先試”客體可以稱作“線政策”客體；綜合的系統(tǒng)政策群這樣的“先行先試”客體可以稱作“面政策”客體。

1“.點政策”客體。

此類“先行先試”試驗的對象是單一政策，在政策系統(tǒng)方面，政策主體制定政策目標、政策標的群體的確定、政策環(huán)境的考量以及政策工具的選擇，都是圍繞某一項制度或政策開展的；在政策過程方面，政策議程的建立、政策方案的選擇、政策的實施、監(jiān)控評估和終結都在這一政策和制度的統(tǒng)御下。比如在2008年，國務院決定將上海、山西、黑龍江等五省市設為事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，那么這些地區(qū)相關措施的出臺和政策的試驗都是由“事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”這一政策輻射開來。再比如，北京、上海和廣東省成為“知識產權法庭”試點，那么“先行先試”的內容都圍繞“知識產權法庭”展開。

2“.線政策”客體。

“線政策”是先行主體的一切先行試驗都在某一領域的一系列政策目標的統(tǒng)領下展開。這類客體被聚焦在某一領域，而非某一項具體政策，這類試驗客體的政策目標相對宏觀，具有一定的系統(tǒng)性和復雜性，相關的政策數量也比較多，是某領域的一系列政策。這類“先行先試”的客體一般涉及到各種試驗區(qū)、示范區(qū)等。例如，福建在2013年成為生態(tài)先行示范區(qū)，就是在生態(tài)領域進行一系列的“先行先試”為生態(tài)文明建設積累可復制的經驗。再例如，平潭在2014年成為對臺文化交流先行試驗區(qū)。此類試驗的例證還有許多，如中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)、上海自由貿易試驗區(qū)、河南農業(yè)平原示范區(qū)等。

3“.面政策”客體。

以“面政策”為客體的“先行先試”是先行主體對某方面政策的綜合配套試驗，不像以“點政策”為客體的圍繞單一政策和制度所進行的探索試驗，也不像以“線政策”為客體的被聚焦在某一領域的先行試驗，而是結合本地區(qū)實際情況進行綜合全面的改革實踐，具有全面性、系統(tǒng)性和宏觀性，在改革之初，具體政策的目標、種類和數量都不十分明晰，需要在不斷的實踐中探索。在這類“先行先試”的客體中，比較有代表性的是我國的12個綜合配套改革試驗區(qū)（以下簡稱“綜改區(qū)”）所探索試驗的政策。雖然綜改區(qū)有不同的類型，相應地改革的內容和路徑也有所側重，比如，山西省主要圍繞資源型轉型進行政策的探索試驗，武漢城市圈側重城鄉(xiāng)一體化，平潭綜改區(qū)側重對臺工作，但綜改區(qū)試驗客體的總體性、配套性十分明顯。

（三）“先行先試”權力來源類型

所謂“先行先試”的權力來源是指“先行先試”是先行主體獲得了什么樣的權限，“先行先試”的權力依據是什么，上級政府運用什么方式賦予先行主體試驗權力。這里側重于從先行主體與上級政府相互作用的角度分析，即先行主體和上級政府在“先行先試”活動中的行為和所扮演的角色。

1.默許肯定型。

在此種類型“先行先試”的路徑中，政府扮演相對弱的角色，對先行主體的試驗行為予以默許，既不加授權，也不加干涉，在試驗成功后會通過媒體宣傳或政府文件的方式予以肯定和推廣。此種類型的先行試驗權力來源一般產生于“先行—肯定”的路徑中。先行主體在誘致性變遷的推動下產生了先行一步的需要，在合理合法的基礎之上展開試驗，但一定是以上級政府的許可為先決條件的。例如上海市在官員財產公開和審查方面先行一步，積極探索行之有效的方法，取得了良好的成效，中央及時予以肯定，并希望上海進一步積累可復制經驗向全國推廣。

2.預先支持型。

在這種情況中，先行主體的權力來源于上級政府的預先部署和大力支持，在法律法規(guī)的框架之內，一切有利于改革發(fā)展的試驗都可以大膽進行，正所謂“法無禁止即可為”。這種政府的支持在一些國務院文件中有所體現，比如，《國家發(fā)展改革委關于設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)的通知》提到：要秉持先行先試的精神，抓住與資源型經濟轉型密切相關的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，推進改革，率先突破。在《國務院關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》中提到：給予天津濱海新區(qū)一定的財政稅收政策扶持。對天津濱海新區(qū)所轄規(guī)定范圍內、符合條件的高新技術企業(yè)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。但是，這些上級政府的支持都是建立在依法試驗的基礎之上的，上級權力主體并沒有授予試點突破現有法律法規(guī)的權力，在中國的12個綜合配套改革試驗區(qū)中，上級政府都給予政策方面的支持，但目前還沒有文件表明給予其變通法律法規(guī)的權力，也就是“法無授權不可為”。

3.例外賦權型。

在改革的過程中，一些地區(qū)或行業(yè)的試驗和改革可能受到原有法律法規(guī)的禁錮，不能放開手腳，激發(fā)改革活力，所以在依法改革的原則下，由有權力主體對改革進行授權，對原有的法律法規(guī)進行暫停實施或調整實施。先行主體的權力來源于專門的、例外的授權，此過程必須嚴格按照《立法法》所規(guī)定的立法主體的權限層級來逐級授權，不能越權，不能隨意變通法律法規(guī)。依照法定程序，對行政法規(guī)、國務院及部門文件設定的行政審批項目，國務院可以批準地方政府停止實施或進行調整；對法律設定的有關行政審批，國務院必須經最高立法機關的授權進行調整。比如2013年8月自貿試驗區(qū)成立伊始，國務院就及時提請全國人大常委會審議通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》，授權國務院在自貿試驗區(qū)內，對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經營企業(yè)法》規(guī)定的有關行政審批。為了保障試驗地區(qū)的先行試驗不受條框的束縛，國務院向全國人大常委會第三十次會議提交了決定草案，提請全國人大常委會作出決定，授權其批準廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批。而對于國務院有權利授權調整的行政法規(guī)和文件等，國務院可以進行調整，國務院于2013年12月了《關于在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)內暫時調整有關行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》，暫時調整《中華人民共和國船舶登記條例》等8部行政法規(guī)和國務院文件的有關規(guī)定。再例如，根據立法法規(guī)定，全國人民代表大會授予經濟特區(qū)對法律法規(guī)的變通權，可以結合本地實踐需要來變通調整法律法規(guī)。這意味著地方政府首次擁有了一把“尚方寶劍”，即對于法律明文規(guī)定的某些行政審批項目，可以在本行政區(qū)域內自行決定停止實施和調整。這些權力主體授予試點的“先行先試權”不是每個試點都具有的，而是要經過嚴格程序來確定的，這種通過調整法律法規(guī)對“先行先試”的賦權與以上兩種權力的來源有本質區(qū)別。

（四）“先行先試”目的類型

1.內生探索型。

這一類型的公共政策“先行先試”的目標主要是“拓荒”。在某些領域改革創(chuàng)新，先行突破，先為改革“試水”，激發(fā)先行主體內生動力，在政策空白的領域結合本地區(qū)優(yōu)勢探索出新的政策，提供可復制的經驗，走出一條新路子，現在的很多試驗區(qū)都屬于這種類型。很多國務院的文件都要求“先行先試”主體實現探索新政策這樣的目標“，探索”這樣的字眼在政府文件中也是頻頻出現。

2.外生測試型。

該類型“先行先試”的目標是檢驗已有外生的政策，總結經驗，吸取教訓，將準備實施的政策放在試驗地區(qū)運行，考量政策的效率和效能，為在全國推廣做準備，并非先行主體通過自身探索來形成新的政策。此種類型的“先行先試”并不少見，例如，財政部頒布的《關于在中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)進行中央級事業(yè)單位科技成果處置權改革試點的通知》，進一步明確了科技成果處置（將科技成果進行產權轉讓或注銷產權的行為，包括無償劃轉、對外捐贈、出售、轉讓等）的權限，激發(fā)事業(yè)單位和科研人員的積極性，將關于科技成果處置的政策在中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)內的中央級事業(yè)單位中試運行，檢驗政策的效果。再例如，國務院將中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)探索出的4項新政策推廣至其他自主創(chuàng)新示范區(qū)來測試政策效果，試驗成熟后，這些新的政策就會在全國推廣。

3.帶頭示范型。

一些地區(qū)或行業(yè)之所以能夠成為“先行先試”的試驗田，是因為其在某一領域有優(yōu)勢或特色，具有開展試驗的有利條件。許多試驗區(qū)、示范區(qū)的設立都在相關領域起到了帶頭和示范的作用，只有先行地區(qū)做好了，其他地區(qū)才能有范本、有目標、有信心。先行地區(qū)“示范帶頭”作用的這一戰(zhàn)略定位在中央各種文件中體現得淋漓盡致，“示范帶頭”等提法在國務院文件中不勝枚舉。具體來講，沿海地區(qū)如廣東、福建等地經濟發(fā)達、國際交通往來便利，憑借其區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)惠已經領跑中國經濟30余年，而這種優(yōu)勢將在未來繼續(xù)下去，經濟特區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)和自由貿易試驗區(qū)的設立是其加速發(fā)展的引擎，這些地區(qū)更加具有培育先行試驗的土壤和發(fā)展先行試驗的潛力，所以其“先行先試”的示范帶頭作用不言而喻。中關村是中國科技創(chuàng)新的排頭兵，其在創(chuàng)新發(fā)展的示范帶頭作用不可小覷。先行一步不僅意味著快速地發(fā)展，政策的傾斜，更意味著示范和表率。

4.互補對比型。

某一地區(qū)或行業(yè)的先行試驗往往不一定能得到具有推廣價值的、可復制的經驗，所以多個同一種類型的先行主體同時結合本地實際進行先行試驗十分必要。這些同一類型的試點既要有相同點，即具有相同的政策目標；又要有各自的特征，即政策環(huán)境和政策工具的選擇不同。這樣一對矛盾是對立統(tǒng)一的，因為在不同政策環(huán)境中不同政策工具的運用可以更好地為既定的政策目標服務，如果所有的先行主體都千篇一律則無法形成互補、對比和借鑒，對政策目標的實現不利。這方面的典型事例是福建、天津、廣東三個新的自由貿易試驗區(qū)的設立，為政策的創(chuàng)新提供了更加充足的實踐經驗和理論依據。廣東側重于港澳溝通，福建側重對臺工作，天津則面向東北亞和京津冀，這三個試驗區(qū)結合自身實際情況對上海自由貿易試驗區(qū)的經驗進行補充，同時也可提供相互對比的試驗，四地同時創(chuàng)新，也會形成競爭態(tài)勢。

三、討論

“先行先試”的主體、客體、權力來源和目標等要素可以分為很多種類型，這里所研究的“先行先試”的主要參與者———“先行者”即各種試點，而“先行先試”的過程中還有一些其他參與者，如“跟進者”，盡管“先行先試”的主體通常是指先行地區(qū)或行業(yè)，但如果沒有跟進者的參與，先行者的試驗工作就無法推廣，而“跟進者”又可以被分成很多類型。同時，新政策的推廣與擴散也是一個復雜的過程，這方面也有很大的可以挖掘的空間。

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作者：石晉昕 單位：山西大學