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摘要：在我國，社區(qū)建設(shè)首先是從權(quán)力的配置和再優(yōu)化展開的。應(yīng)該說，這是一個針對社區(qū)公共權(quán)力再劃分的制度安排過程。但由于種種原因，我國城市社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出復(fù)雜化的特征，社區(qū)體制因而也呈現(xiàn)出多元化并立的態(tài)勢。本文在總結(jié)社區(qū)建設(shè)的理論構(gòu)架的基礎(chǔ)上，以公共權(quán)力的劃分為主線，探討了社區(qū)組織體制創(chuàng)新的相關(guān)問題。

一、社區(qū)建設(shè)與社區(qū)權(quán)力配置：理論與現(xiàn)實的比較

在社區(qū)范圍內(nèi)，劃定合適的政府(廣義的政府，后文同)權(quán)力邊界涉及到社區(qū)公共權(quán)力的界定，這是一個權(quán)威組織同社區(qū)自治組織的分權(quán)問題。在規(guī)范的理論背景下，社區(qū)權(quán)力配置及其運作產(chǎn)生問題的原因不外是兩個一是缺乏相關(guān)的理論基礎(chǔ)做支撐，二是運作過程中對相關(guān)理論的曲解或者背離。大體總結(jié)起來，政府與社區(qū)公共權(quán)力關(guān)系的理論主要在三種意義上被廣泛地運用：

(一)作為政治發(fā)展理論的構(gòu)架，側(cè)重于政府權(quán)力的權(quán)威地位，主要形式是政府的作用介入社區(qū)生活。

這一理論認(rèn)為，社區(qū)不僅是現(xiàn)代城市生活的源泉，也是考察現(xiàn)代社會權(quán)力的重要場所，因為社區(qū)本身就是國家、政府和社會相互作用的重要領(lǐng)域。美國學(xué)者韋爾什說;“城市政治是否具有良好的功能往往反映出國家政治是否具有良好功能的問題?！?/p>

由于城市社區(qū)建設(shè)涉及到市民的全部生活，它在政治生活上的表現(xiàn)是一個雙向的、互動發(fā)展的系統(tǒng)過程:一方面是國家政治的滲透，另一方面是城市社區(qū)居民的政治訴求。社區(qū)就這樣內(nèi)含著國家的政權(quán)權(quán)力和市民的政治權(quán)利兩個空間，忽視任何一方面都不是完全意義上的社區(qū)建設(shè)。聯(lián)合國1960年出版的《社區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展》文件指出:社區(qū)發(fā)展是政府和市民的雙邊合作的行動，它有兩個條件，即政府的支持和人民的參與。聯(lián)合國文件精神反映的是社區(qū)自上而下的政策執(zhí)行過程，政府用社區(qū)發(fā)展的理念和方法指導(dǎo)地方政治的發(fā)展，并對行政領(lǐng)導(dǎo)、資源動員、政策傾斜與非政府組織的參與等給予支持以外，還以財政支出和福利服務(wù)的方式介入社區(qū)的生活之中，以實現(xiàn)政府對社區(qū)的控制。當(dāng)今發(fā)達國家大都以此構(gòu)架作為社區(qū)發(fā)展的政治政策的理論支撐。顯然，政府介入社區(qū)的管理生活決非中國才有。

事實上，我國城市社區(qū)建設(shè)從概念的提出到實施，改革首先觸及的就是社區(qū)公共權(quán)力同政府權(quán)力的關(guān)系。比如：20世紀(jì)90年代時，為了滿足城市社會管理體制改革的要求，社區(qū)建設(shè)的核心圍繞如何實施民主管理，主要致力于解決政府管理權(quán)力的下移和居民委員會的職能轉(zhuǎn)變兩個問題。這里，問題的關(guān)鍵是政府以何種角色和以何種方式進入社區(qū)，而這恰恰是社區(qū)組織體制的范疇。比如：街道作為政府的“人”該怎樣行動才能體現(xiàn)政府的要求和反映政府的聲音?應(yīng)該怎樣按照政府指令行使管理社區(qū)的職能?一種理論認(rèn)為，政府在社區(qū)公共管理中的角色定位，應(yīng)當(dāng)是以適當(dāng)?shù)氖侄芜M行必要的指導(dǎo)、監(jiān)管、控制、協(xié)調(diào)與服務(wù)，與此相反，事無巨細的管理則不是也不可能是政府的優(yōu)勢，政府可以運用適當(dāng)?shù)姆?、行政、?jīng)濟等手段達到管理的目的，否則便不可避免地會出現(xiàn)政府權(quán)力運作的“失靈”現(xiàn)象。

(二)作為社會整合方案的社區(qū)理論構(gòu)架，側(cè)重于公共權(quán)力的作用與行使，主要的表現(xiàn)形式是社區(qū)參與。

這一理論構(gòu)架有兩層意義一是資本動員。即通過社區(qū)參與的途徑全面調(diào)動政治資本、經(jīng)濟資本和社會資本，以體現(xiàn)民主國家的發(fā)展價值觀和社區(qū)居民的民主訴求。其中，社會資本就是社區(qū)居民作為民主國家的公民所擁有的合法權(quán)利及承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，它是社區(qū)居民民主理念的原動力。資本動員的核心目標(biāo)是尋求社區(qū)發(fā)展的動力，只要激活了社區(qū)的各類資本，就能夠給社區(qū)的發(fā)展帶來綿綿不絕的力量。二是塑造社區(qū)倫理。這是社群主義的觀點，即提倡社區(qū)居民的德行修養(yǎng)和道德義務(wù)，以對抗個體因權(quán)利的膨脹所帶來的社會失序和社區(qū)凝聚力下降的問題。社群主義觀點的核心，是試圖在社區(qū)居民之間恢復(fù)信任和加強社區(qū)的聯(lián)系，因為現(xiàn)代社會中的人們在信任、規(guī)范和聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)方面的弱化，造成了社區(qū)社會資本的消失。而社會資本恰恰是社區(qū)建設(shè)的最重要資源，同物質(zhì)資本和人力資本相比，它更具有社會組織的特征，可以在協(xié)調(diào)和行動的過程中提高物質(zhì)資本和人力資本的效率。因此，這一理論的構(gòu)架實際上也可以看成是社區(qū)的組織化方案，它的目標(biāo)是在社區(qū)自助、制度整合的基礎(chǔ)上重塑社區(qū)。

在此理論架構(gòu)下，衡量社會整合程度高低的標(biāo)準(zhǔn)是考察社區(qū)居民的參與狀況。如聯(lián)合國1960年的文件就把公民參與水平的高低作為衡量一個國家的社會發(fā)展與進步的標(biāo)尺，而聯(lián)合國1981年出版的廣泛參與作為一種戰(zhàn)略推動社區(qū)層面的行動和國家發(fā)展的文件，又進一步把“參與”的觸角延伸到社區(qū)的層面，鼓勵社區(qū)居民能夠帶著創(chuàng)造力的激情參與社區(qū)。但是，目前中國的社區(qū)參與水平卻是極低的，主要表現(xiàn)為：(1)社區(qū)參與的積極性不夠高，社區(qū)動員的成本一收益比例失衡；(2)社區(qū)參與目標(biāo)層次比較低，主要以致力于解決社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的臨時性問題為主；(3)社區(qū)參與的形式不夠豐富；(4)社區(qū)參與的發(fā)展不夠平衡，如參與服務(wù)運作的多而參與決策的少，領(lǐng)受性參與多而貢獻性參與少，老年人和學(xué)生參與的多而青壯年參與的少，單位參與的多而家庭參與的少等。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生顯然是由于體制的設(shè)計和運作都沒有體現(xiàn)出社會整合要求的結(jié)果。

(三)社會沖突的理論構(gòu)架，側(cè)重于政府權(quán)力與公共權(quán)力的整合與競爭，主要表現(xiàn)形式為權(quán)力力量在社區(qū)領(lǐng)域的此消彼長。

從根本上說，這是由社會變遷演變而來的社區(qū)發(fā)展理論。如德國社會學(xué)家達倫多夫和美國社會學(xué)家科瑟爾等“沖突論”者認(rèn)為，社會體系是一個各個部分被矛盾地聯(lián)結(jié)在一起的整體，其過程不是均衡的狀態(tài)，任何社會成員都在為權(quán)力的分配與再分配進行斗爭，一切復(fù)雜的社會組織都建立在權(quán)力分配的基礎(chǔ)之上。人們對于權(quán)力再分配的欲望是無止境的，圍繞權(quán)力所進行的斗爭是持續(xù)不斷的，由此造成的社會沖突是社會內(nèi)部固有的現(xiàn)象。按照此理論推理，對社區(qū)沖突的研究只有涉及與權(quán)力相聯(lián)系的沖突時才是有價值的，無論是政府權(quán)力還是社區(qū)的公共權(quán)力都是如此。

布爾迪厄的“場域論”則顯示出，無論是政府還是社區(qū)的組織與個人，他們在社區(qū)范圍的不同位置利用“習(xí)慣”與“資本”相互爭奪權(quán)力運作的空間，并在滿足自我的過程中出現(xiàn)諸如原則、對策、人力、場所等方面的交易，不同的參與者——尤其是作為個體的參與者——在其行動過程中因為各自權(quán)力基礎(chǔ)的不同，會出現(xiàn)“競爭”、“合作”、“沖突”和“妥協(xié)”等關(guān)系，這是深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系在基層社區(qū)的體現(xiàn)。在我國的社區(qū)層面，政府權(quán)力的延伸觸角同社區(qū)公共權(quán)力的“場域”存在著以上四種關(guān)系，其中的“沖突”體現(xiàn)為政府沒有完全放開對“公域”的控制權(quán)，城市社區(qū)的關(guān)系規(guī)則又經(jīng)常變化不定，從而使社區(qū)的權(quán)力關(guān)系處于相互排斥的狀態(tài)之中。

二、我國的社區(qū)改革：分權(quán)探索中的相關(guān)問題

我國關(guān)于社區(qū)建設(shè)的官方正式文件最早可以追溯到1991年，先后經(jīng)歷了“社區(qū)服務(wù)建設(shè)”和“社區(qū)組織建設(shè)”兩個階段。應(yīng)該說，社區(qū)改革從城市啟動之時就是權(quán)力重新配置和分化之始，政府在社區(qū)的一元化權(quán)力格局開始逐漸向社區(qū)公共權(quán)力轉(zhuǎn)移。在實行向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌后，伴隨著城市行政管理體制改革的整體進程，關(guān)于社區(qū)公共權(quán)力的觀念、組織與制度等的創(chuàng)新又邁上了一個新的臺階。但是，值得指出的是，創(chuàng)新過程是一個復(fù)雜的集合體：它既可能是自覺的，也可能是不自覺的；既可能是漸變的，也可能是突變的；既可能是理性的，也可能是非理性的。所以單從社區(qū)的組織體制與權(quán)力配置的關(guān)系來看，我國社區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新一直呈現(xiàn)著多元化的態(tài)勢：

1、注重政治權(quán)力延伸和社區(qū)基層民主建設(shè)的

體制創(chuàng)新模式。這是統(tǒng)合政治權(quán)力和社區(qū)公共權(quán)力的建設(shè)思路，目的是借發(fā)展民主以實現(xiàn)社區(qū)組織體制構(gòu)建的設(shè)想，期望以此作為我國基層政治體制改革和民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，使社區(qū)的公共權(quán)力與政治體制的權(quán)威權(quán)力相吻合。這種體制模型的特點是把社區(qū)體制及其權(quán)力成分區(qū)分成三個相互聯(lián)系的不同層面：(1)在政治層面上，不放松政治權(quán)力的權(quán)威地位，黨、人大、政府、政協(xié)的空間都有充分體現(xiàn)，其中黨的政治核心領(lǐng)導(dǎo)一直垂直到基層；(2)在政府組織的層面上剝離非政府權(quán)力成分，把社區(qū)理性地從政府的概念中剝離出來，街道辦事處的一級政府職能也被剝離，主要承擔(dān)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的職能；(3)在社會組織方面發(fā)育社區(qū)的公共權(quán)力空間，居委會是基層民主的重要標(biāo)志，其他服務(wù)中介組織則扮演著把“選區(qū)”和“社區(qū)”建立起實質(zhì)性聯(lián)系的樞紐的角色。

2、培育社區(qū)公共權(quán)力的自治型體制創(chuàng)新模式。

這是從社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)和功能上著眼的管理體制創(chuàng)新嘗試，體現(xiàn)了自治對社區(qū)公共權(quán)力的基本訴求：

(1)在縱向上區(qū)分政府權(quán)力與公共權(quán)力的界限，突破了“街道”一級的行政區(qū)限制，不但將街道“行政區(qū)”與社區(qū)做了區(qū)分，而且還將行政管理事務(wù)與社會管理事務(wù)區(qū)分開來。這樣在客觀上要求轉(zhuǎn)變社區(qū)組織的整合方式，實行有效的分權(quán)和放權(quán)，使行政力量與社會力量平衡發(fā)展。(2)在橫向上廣泛配置社區(qū)的公共權(quán)力，重點培育和發(fā)展各種社區(qū)組織的社會性功能，并賦予其相當(dāng)?shù)臋?quán)力。如：議事、決策型的社區(qū)組織主要擔(dān)負起調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種社會資源、統(tǒng)一規(guī)劃社區(qū)發(fā)展與社區(qū)服務(wù)的功能；咨詢、智囊型社區(qū)組織擔(dān)負著社區(qū)事務(wù)評議、咨詢與協(xié)調(diào)的功能；有償服務(wù)型組織則要具備管理、服務(wù)與中介的職能等。

3、以社區(qū)體系建設(shè)為重點的體制創(chuàng)新模式。

這種模式以社區(qū)公共權(quán)力和政府權(quán)力在不同領(lǐng)域的分權(quán)為前提，凸顯了社會發(fā)展和社區(qū)發(fā)展的兩條主線，呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型交織的、相互關(guān)聯(lián)的特征：(1)突出社區(qū)建設(shè)的三大行為主體(政府、社區(qū)、居民)的不同權(quán)力地位和作用：政府及其派出機構(gòu)的權(quán)力地位具有不可動搖的權(quán)威地位，是當(dāng)前的主要推動者和倡導(dǎo)者；社區(qū)組織承擔(dān)公共權(quán)力的職能，居委會是聯(lián)系政府和市民的紐帶，并同時滿足社區(qū)組織的需求，其未來的發(fā)展取向應(yīng)較多地向市民傾斜，而社區(qū)成員，特別是社區(qū)居民是最重要的行為主體。(2)將社區(qū)建設(shè)劃分出三個不同的領(lǐng)域，即政治、經(jīng)濟和文化建設(shè)等領(lǐng)域。在我國的城市社區(qū)中，建設(shè)“小政府大社會”是社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)之一，這既包含著政策制定和執(zhí)行的過程，也意味著權(quán)力的再分配和利益的再調(diào)整。因此，這三個領(lǐng)域的建設(shè)過程就是動員經(jīng)濟、政治和社會文化力量的過程，也是整合二種力量的過程，它們彼此之問相互關(guān)聯(lián)、相互作用，并直接關(guān)系著社區(qū)建設(shè)的面貌和進程。

上述三種社區(qū)組織體制的權(quán)力配置模式是分別從不同的側(cè)面考察和設(shè)計的結(jié)果，在沒有具體參照系的情況下，很難說孰優(yōu)孰劣。由于對社建設(shè)的內(nèi)涵理解存在著差異，再加上我國社區(qū)發(fā)展的不均衡，這三種模式都有其合理性，也都可以在不同城市社區(qū)中找到自己的位置。如果說這些模式有共性的話，那便是它們都體現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)對分權(quán)的共同要求，體現(xiàn)了對社區(qū)公共權(quán)力及其運作空間的關(guān)注。自去年起開始展露風(fēng)采的“四平模式”把社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)定位于“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、管理型、自治型”，其落實的核心仍然在于體制與權(quán)力的配置。

從市場經(jīng)濟的大背景而言，社區(qū)改革的重心無疑是社區(qū)自治，在社區(qū)的權(quán)力體系中政府必須讓度更多的權(quán)力空間，政府現(xiàn)在的一些不合理的職能要被重新分解，政府原先的不合理的權(quán)力負荷也要找到承載的主體。居委會和街道辦事處層面止住發(fā)生的變化，表明了改革的方向和社區(qū)公共權(quán)力更迭的趨勢。

即便有如此豐富的體制模式，我社區(qū)公共權(quán)力的劃分仍然問題頗多，有些已經(jīng)直接涉及到社區(qū)體制的層面。當(dāng)這些問題同我們的成就相比時，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)權(quán)力與體制的關(guān)系問題是最突出的：首先，我國社區(qū)權(quán)力的配置在政治層面上表現(xiàn)為互動性不足，政府權(quán)威組織的地位優(yōu)勢明。政治、社會和社區(qū)關(guān)系的構(gòu)建本來具有系統(tǒng)性、長期性和艱巨性的特點，再加上我政治層面的渚關(guān)系的特殊性，除了政府與社區(qū)的關(guān)系需要正確的定位以外，還需要解決好黨同社區(qū)的權(quán)力關(guān)系問題?？傊?，社區(qū)體制內(nèi)的黨、政府和社區(qū)三者的權(quán)力關(guān)系仍然處于待建的狀態(tài)之中。其次，體制內(nèi)的權(quán)力配置并沒有完全走出轉(zhuǎn)型期的調(diào)整格局，社區(qū)公共權(quán)力的空間比較狹小，權(quán)力整合的共同基礎(chǔ)薄弱。集中表現(xiàn)為傳統(tǒng)的“街居制”與社區(qū)的自治體制的權(quán)力沖突。“街居制”是計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，它對現(xiàn)代城市社區(qū)體制的影響是歷史的，今天“街道”與“社區(qū)”模糊不清的尷尬局面即來源于此。盡管社區(qū)公共管理的改革動作已經(jīng)觸動了，傳統(tǒng)的衡道管理模式，但根據(jù)憲法和城市街道辦事處組織條例的有關(guān)規(guī)定，街道是“政府的派Ⅲ機構(gòu)”，其權(quán)力地位的法定性同自治的社區(qū)公共權(quán)力之間任體制的運作下一·直沖突不止。另外，“街居制”的權(quán)力慣性在客觀上提高了社區(qū)體制轉(zhuǎn)軌的成本。如：政府機構(gòu)所特有的行政惰性，把官僚主義、效率低下等弊端“傳染”給了社區(qū)的公共權(quán)力組織，消磨了社區(qū)公共管理的資源。第三，社區(qū)權(quán)力運作的制度化和規(guī)范化程度偏低，社區(qū)組織體制的法制保障薄弱。

最突出的表現(xiàn)是社區(qū)管理的規(guī)章制度不健全，社區(qū)組織的職、權(quán)、責(zé)的規(guī)范性不明確。比如：城市的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)所在的社區(qū)組織(主要是街道)同開發(fā)區(qū)管委會之間的矛盾就比較典型。雙方就某些問題都有權(quán)管，但也存在著都無權(quán)管的無奈。表現(xiàn)在對社區(qū)公共權(quán)力主體的培育上，我國尚未形成規(guī)范、互動的多元格局：除了政府和企業(yè)以外，其余權(quán)力主體的參與基本上還是空白，各主體作用的發(fā)揮同社區(qū)公共管理的實際要求有較大的距離，少數(shù)管理主體壟斷社區(qū)資源的局面尚未得到徹底地打破。

三、幾點思考

1、社區(qū)組織體制的構(gòu)建是一個權(quán)力配置的復(fù)雜過程，它涉及到政治、經(jīng)濟和社會文化的諸多層面。從社區(qū)建設(shè)的理論構(gòu)架分析，政治發(fā)展的方案、社會整合、社會沖突等理論都可以給社區(qū)改革提供實施的可行性支撐。但是，正像沒有哪一種理論可以適應(yīng)于所有社區(qū)建設(shè)的實踐一樣，社體制的改革實際上也決不可能只有某一種權(quán)力配置的模式具有唯一的普適性。筆者的結(jié)論止是基于此，我們認(rèn)為既然沒有統(tǒng)一的普適性體制模式，那么社區(qū)體制與權(quán)力的配置便應(yīng)該孜孜以求劃一的形式，只要我們注意了社區(qū)建設(shè)的原則要求，同樣可以達到體制創(chuàng)新的目的。反過來說，不同的體制模式不但給禮區(qū)權(quán)力的配置提供了一個解釋的框架，而且也將成為社區(qū)組織體制建設(shè)的新的理論源泉。

2、社區(qū)改革應(yīng)該充分考慮我國的實際：一方面，我國的社區(qū)建設(shè)在整體上處于極不均衡的狀態(tài)；另一方面，由于我國長期形成的政黨和國家二元并立態(tài)勢的歷史事實，使我國的社區(qū)權(quán)力配置具有獨特的復(fù)雜性、困難性、艱巨性和敏感性的特征；再一方面，我國的社區(qū)建設(shè)自始至終是同城市行政管理體制改革相同步的，目的是建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城市社會組織方式，社區(qū)組織體制的創(chuàng)新不可能是孤立的。由此引出的結(jié)論是：第一，社區(qū)改革與社區(qū)公共權(quán)力的劃分應(yīng)該充分照顧社區(qū)內(nèi)不同利益的需求，從體制上給予制度的保障。當(dāng)前，城市社區(qū)的利益要求已經(jīng)產(chǎn)生了分化，社區(qū)組織體制的設(shè)計應(yīng)該考慮這些變化和要求的不同。如，在平民社區(qū)，對社會救濟、工作機會、社工幫助和服務(wù)的需求很大；而在單位社區(qū)，需要加強的是社區(qū)的聯(lián)系以增加共同體意識和溫暖感，克服社區(qū)參與冷漠的民主淡化現(xiàn)象。第二，社區(qū)改革要注意階段性和側(cè)重性相結(jié)合的原則。社區(qū)公共權(quán)力的劃分不可能一步到位，在這個漸進的過程中，可以在不同階段確立不同的目標(biāo)和任務(wù)，穩(wěn)步推進．以減少社區(qū)沖突的發(fā)生。第三，注意社區(qū)體制中的不同權(quán)力問關(guān)系的整合與維持的功能。社區(qū)內(nèi)不同權(quán)力主體間在系統(tǒng)的運作過程中是一個互動的關(guān)系，它們各自發(fā)揮著不同的功能與作用，有些是互補的，而有些則是重疊甚至是矛盾的。不同的社區(qū)權(quán)力主體之間通過關(guān)系的整合，一方面實現(xiàn)了社區(qū)體制的和諧與運作的順暢，另一方面維持了社區(qū)秩序、協(xié)調(diào)了社區(qū)的體制關(guān)系，達到了實現(xiàn)對體制資源的骼合與再利用的目的。然，社區(qū)公共權(quán)力的劃分就是要在禮區(qū)不同的組織中尋找統(tǒng)合與互補的機制．從而使不同的組織在體制系統(tǒng)內(nèi)進行信息的交換，并最終形成完整的互動的社區(qū)組織體制。超級秘書網(wǎng)：