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論文關鍵詞：政治行政二分

論文摘要：政治與行政的特殊關系，既在于最初的行政學脫胎于政治學，密不可割，也在于政治與行政分合關系的歷史流變，在于圍繞政治行政二分法進行的不休爭論和思考。筆者以為，把政治與行政二分法放置于歷史的視野，審視政治行政關系的分合演變，有助于我們全面把握二者關系，正確認識其現實意義和價值。

一、西方國家政治與行政關系的分合演變

(一)混沌時期：行政從屬于政治

以英國為例，英國于1688年正式確立了資產階級君主立憲制，但政治制度的改變并沒有帶來政治與行政關系的變化，和過去一樣，英國社會中政治與行政之間界限不清，行政只是作為政治的組成部分出現，行政功能受政治的支配。尤以行政官員的錄用為甚，當時英國官員的錄用制度仍沿襲帶有封建色彩的“官職思職制”——由國王、大臣或貴族議員掌握直接任命官員的權力，這不僅導致了嚴重的舞弊和腐敗，也使得行政官員受政治恩主的鉗制和掌管，行政功能實際上就是政治統治的體現。美國也同樣也經歷了一段行政從屬政治的混沌時期，十九世紀美國的行政以“政治分贓制”為標志性特征，執(zhí)政黨領袖把政府官職作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信，行政官員與所在政黨共進退，政治分贓制下的行政官員是政黨的附庸，政府行政從屬于政黨政治，毫無獨立地位可言。

在這一時期，政治與行政的關系基本未進入人們的視野，部分重要原因是當時學界普遍相信亞當．斯密關于市場這只“看不見的手”的觀點，認為依靠市場就可以自動調節(jié)經濟活動的運行，政府只須當好“守夜人”，完成防衛(wèi)、法制和市場秩序維護等有限的職能。這種觀點的流行使得在實踐中政府以“政府要好，管得要少”的原則行事，政府行政事實上處于“人微言輕”的弱勢地位，既不可能很好地履行政治意志執(zhí)行的職能，也無法成為與政治并論的另一方，總體來說，該時期政府行政活動從屬于政治且職能弱小，行政關系處在完全政治化的狀態(tài)中。

(二)混沌初開時期：政治行政二分的提出

從十九世紀中期開始，美國行政體系面臨著諸多問題的挑戰(zhàn)，一方面是行政分贓制的弊病大量顯現，致使政府行政效率低下、管理混亂、貪污舞弊現象嚴重，連帶政治也處在極不穩(wěn)定的狀況。另一方面，十九世紀末期，隨著美國從農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型，大量的農村人口涌入城市尋求工業(yè)化發(fā)展中的機會，城市化進程加速，城市設施供給與需求之間的缺口加大，良好的城市管理與政府行政成為了稀缺品，政府面臨著管理的困境，要求政府行政職能超出簡單的防衛(wèi)、市場秩序維護等有限的幾項理論預設，行政職能應變得復雜化和多樣化，以應對不斷出現的矛盾和問題，來滿足社會變革所提出的要求。在此情勢下，政府行政的地位和作用開始彰顯，人們認識到，再將行政置于政治范圍中一隅，使行政作為政治的附屬品而存在已不再合乎時宜。

順應當時社會現實提出的要求，1887年威爾遜在《行政學之研究》中明確提出：“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的，行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構”…，這段話可視為對政府行政地位的正名，政治行政二分白此被正式提出，成為了學者關注的焦點，1900年，古德諾發(fā)表了《政治與行政——對政府的研究》一書，對政治一行政二分做了進一步的全面深入探討，古德諾認為，無論政府體制之間的差異如何，所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，政治的功能和對國家意志的表達有關，執(zhí)行國家意志的功能稱之為行政。

與理論上政治行政二分的提出相一致，在實踐中，諸多西方資本主義國家進行了旨在使行政脫離政治控制與影響的政府改革，如美國針對“政治分贓制”進行了著名的文官制度改革，“行政的發(fā)展正是通過公務員制度才真正成了一個獨立的技術性領域”，經過改革，西方國家的政府職能和行政權力得到了極大的擴張，“守夜人”政府向全能型政府過渡轉型，政府原有的行政管理模式和價值理念也遭到了摒棄。政治一行政二分法下，如何提升政府行政管理的效率成為廣受關注的課題，正如威爾遜指出的：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”¨與此相應，以提高生產效率為中心的泰羅的科學管理方法應運而生，它不僅在企業(yè)管理中廣泛運用，也在政府行政管理中得以大量采用，而韋伯的官僚制理論成為了西方公共行政的重要理論基石，官僚制以其技術理性見長的優(yōu)越性提升了公共行政的效率。

(三)行政強化時期：政治讓步于行政

1929—1933年的經濟危機使整個資本主義世界面臨著崩潰的危險，以凱恩斯主義為基礎、以國家干預為核心的羅斯福“新政”的推行，使危機得到了解救。此后，政府干預經濟與社會生活成為了普遍共識，政府的行政權滲透到了社會生活的各個領域，政府已不再扮演“守夜人”的角色，而是成為了經濟和社會事務管理中的主導力量，所謂“行政國家”正是這段時期的產物。美國行政國家的興起，使得行政機構和行政人員大量增加，行政職能和權力大為擴張，與此同時，由于行政事務日益復雜，行政人員擁有的自由裁量權也迅速增長。

在這個時期，從行政系統本身來看，行政官員的地位和作用越來越顯著，其被賦予的權力和職責已大大超越了布隆赤里所言的“行政管理是國家在個別和細微事項方面的活動……政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情”；從行政系統與政治系統的關系來看，起碼有以下四個原因使得“政治系統對行政系統的指導和控制越來越難”，一是技術的進步和專業(yè)知識得到了越來越廣泛的運用。在政府行政運行過程中，有關立法事項和民事、行政案件越來越多地涉及專門技術和專業(yè)知識，因職業(yè)便利、常任制造成的熟練，這些技術及知識多為業(yè)務領域內的行政官員掌握或壟斷，而政治家實際上遠離了要求專門技術知識的公共政策領域；二是行政事務的復雜化。在行政事務日益復雜多變的情況下，立法機關更不可能制定出包羅萬象的法律規(guī)范來完全約束政府的行政行為，越來越多的社會事務只能交給行政機關與官員來自由裁量及處理，因此，在事實和法律上行政機關就被賦予了較之過去更多的自由裁量權，導致行政系統掌握了過去為政治系統所擁有的部分權力；三是議會民主日漸衰落。十九世紀以后，由于政黨制度日益發(fā)展和多數黨內閣對議會的控制，議會民主日漸衰落，不僅議會對政府的監(jiān)督作用弱化，立法權旁落于行政機關的現象也頻有出現。四是官僚制的產生和完善。政治行政二分之下，官僚制的確立有利于行政效率的提高，行政官員借官僚制取得了巨大的權力，進而對社會事務進行全面的干預?？偠灾?，這一時期受各種因素的作用，行政系統的地位及作用得到了極大加強，原屬政治系統的部分領地已被行政系統占領，政治讓步于了行政，政府行政具有了極其濃厚的政治色彩。

(四)混合時期：政治行政二分遭受批判

1969—1982年，美國經歷了歷時l3年的滯脹時期，實際GDP平均增長速度只有2．9％，與此同時通貨膨脹率前所未有地高漲，年平均通貨膨脹率達到10．46％。滯脹使得政府行政面臨著雙重問題：一是如何進一步提升行政的效率和質量——以最少的錢完成最多的工作為納稅人提供更好的服務；二是公共行政管理過程如何實現和增強社會公平，以化解尖銳的社會矛盾，總括來說即為效率與公平的問題。在理論上，與此相回應的是，出現了強調社會正義和社會公平、突出政府行政管理“公共”性質的新公共行政運動，以及以彈性市場機制為基礎．主張采用商業(yè)管理的理論、方法和技術對公共部門進行全方位改革和再造以提升公共管理水平和質量的新公共管理運動。

盡管兩者關注的重點存在很大的差異，但在政治與行政的關系問題上，新公共行政和新公共管理卻一致地反對政治行政二分：一是新公共行政運動反對政治與行政的分離，時代的變化要求行政不僅是政策的執(zhí)行，也要參與進行政策的制定，而且，行政管理者要把社會公平的價值理念帶入到政策的制定和執(zhí)行過程中；其次，新公共管理運動旗幟鮮明地提出政治和行政實際上是密不可分的。在“新公共管理”看來，行政具有濃厚的政治色彩，政策制定與行政管理不可能截然分開，行政管理者必定要參與到政策的具體制定過程中去，對社會價值進行權威性的分配，成為政治生活中有影響力的組成部分。由于滯脹引發(fā)了各種激烈的社會矛盾，因此為了有效緩解矛盾，政治系統和行政系統開始擯棄以往各自為政的習慣做法：行政官員開始注重社會公平價值目標對行政行為的引領，設法對社會公民承擔更多的政治責任；政治官員則不再回避社會生活，重新介入到行政事務當中，增強了政治系統面對社會問題的活力和能力。從理論和實踐兩個方面看，這個時期，政治與行政二分在理論上遭受了自產生以來最嚴厲的批判和質疑，而在實踐中，政客與行政官僚的職責之間也不再是涇渭分明，政治系統與行政系統之間的界限變得模糊不清，開始走向了相互間的混合(也有學者將其稱之為“整合”)。

二、政治行政混合是一種新的二分法

從最初的行政內涵于政治，到政治和行政兩者的分離，再回到政治與行政之間界限的模糊化，政治與行政分合關系在實踐中的歷史演變呈現出了“終點又回到了起點”的特點，政治行政二分只是政治行政關系當中的一段插曲，一切似乎沒有改變：政治與行政二者不可分割。政治行政二分在實踐中被遠離，學者們更是對它提出了犀利的批評，政治行政二分被歸入了歷史的故紙堆，美國政治學家J·E·安德森就曾如是說：“除了少數幾個老古董和信息不通者之外，今天再也不會有人接受這種政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和評價政治行政二分?

學者對政治行政二分的歷史功績予以了一致的肯定，首先，政治行政二分將多黨制下政黨之間的競爭限制在了政治領域，消除了政治分贓制下黨派競爭對社會造成的破壞性影響，在實踐中對當時的社會進步和發(fā)展有著巨大的貢獻。其次，就理論價值而言，人們也普遍認為，政治行政二分的提出，使得行政學從政治學中獨立出來成為一門獨立學科，如胡象明就認為，政治與行政兩分法觀點的確立，對于行政學的形成和發(fā)展有著至關重要的意義，另有學者指出，如果沒有政治行政的兩分，就不可能產生今天的行政科學的體系大廈。筆者認為，上述觀點不庸置疑，政治行政二分原則的確適應了十九世紀末西方國家時展的需要，它既具有歷史的必然性，同時又作出了歷史性的貢獻，具有重大的歷史價值。那么，政治行政二分在實踐中是否還有其適用性?當今這種混合型的政治行政關系是否已背離二分法?轉歷史發(fā)展到現今，在實踐中政治與行政的關系已經趨于混合，但是，這種混合的關系與最初行政從屬于政治、行政就是政治的組成部分這種情形是有著本質區(qū)別的，政治行政關系的歷史演變并非真正的“終點回到了起點”。當前，政治和行政的混合并不等于二者的混同，混合仍以政治與行政的基本分離為前提，政治與行政在執(zhí)行的主體、職能劃分等方面仍然有著明顯的不同。例如：當前行政官員雖被賦予政治角色的功能和作用，但是其主要精力和時間依然用于執(zhí)行政策，政客們絕大部分精力仍集中在政黨內部事務和政策制定上；行政與政治官員的界限趨向模糊化，但最終制定政策的合法權威仍然是各個國家的政客；較低層級的文官與政治之間仍然保持著一定的界限，政治與行政角色的模糊化更多地發(fā)生在政府的高級職位上，數量有限。

曾有學者認為，“從某種意義上說，政治與行政的混合只是一種新的二分法”，筆者非常贊同這一觀點，追根溯源，威爾遜、古德諾對政治和行政進行的劃分，并非絕對的完全分離，政治行政二分法的重要意義在于它昭示著后來者政府存在著兩種不同的職能：表達國家意志以及執(zhí)行國家意志上的職能，兩種職能應當基本分離，但絕非完全分離。作為表達國家意志的政治和作為執(zhí)行國家意志活動的行政，實際上是存在于一個統一的過程中的。就具體的行政事務和公共事務而言，政治和行政實際上也無法做到完全分離，無法人為割斷。所謂絕對的分離，只是政治與行政二分法的一種理想狀態(tài)，永遠不可能達到。在實踐中，官僚機構和政策制定機構中諸多事例正在說明，當代政治與行政的關系只是不同于初期的另一種形式的二分，在這種新的二分法中，政治與行政角色雖在具體的事務中發(fā)生著密切的聯結，但在其職能定位上卻是基本分離的，如果以此來審視當代政治行政關系的話，可以認為：政治行政二分法并未宣告終結，它還在用新的形式表征其強大的生命力。

三、政治行政二分的現實意義和價值

(一)提升效率是公共行政的恒久目標

在政治與行政兩者分離的情況下，行政相對獨立于政治領域，效率研究則成為行政學的主要課題之一，凡是能夠有利于效率提升的組織結構與技術，都能為公共行政所用，例如，登哈特認為，行政二分法下，政府行政與任何組織的管理是相同的，效率是其首要目標，因此，公共行政領域可以從企業(yè)管理領域學到很多東西，企業(yè)管理的技術和方法得以在公共行政領域廣泛運用，正是在這一點上，政治行政二分取得了巨大的象征性影響力。上世紀80年代，新公共管理運動對政治行政二分法提出了批評和質疑，但如果深究新公共管理運動的主要內容，無論是彈性市場機制的引入，還是私人企業(yè)管理技術和方法的借用，其實都是建立在政治一行政二分的原則之上的，在相對獨立的行政領域用技術手段或市場外生力量等來進行管理和調節(jié)，效率的提升就具有了可達性。

從當代來看，無論是理論上還是實踐上，技術化和科學化依舊是政府工作中的重點，至今為止沒有哪種理論或觀點完全脫離了對行政效率的追求。正是在政治行政二分的觀念之下，公共行政在西方成為了“真正的獨立的技術性的領域”，民主和效率也在政治和行政兩分法的觀念中得到了統一。在中國，提高效率已被提上政府的議事日程，黨的十六大指明了深化行政管理體制改革的方向和目標，這就是：“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”從現實來看，中國的官僚制還處在初步建設階段，私人管理的技術、理念開始引入到政府管理的實踐中，公務員制度仍不夠完善，由于這些因素的掣肘，公共行政還未能成為一個高效的領域。把握政治與行政的相對二分，將使得效率保留其在中國公共行政領域中的重要地位，提升效率也將成為中國公共行政的恒久目標之一。

(二)保持行政機關的相對獨立性

我國的實行的是中國共產黨領導下的一黨執(zhí)政多黨參政的制度，政治領域和行政領域兩者都處于中國共產黨的領導下，政策的制定中體現了黨的思想，政策的執(zhí)行也處在黨的控制之下，政府機關在黨的領導和控制下開展工作。同時，由于中國特定的黨政關系的存在，黨政不分、以黨代政的情況比較突出。從制度安排和實際層面觀察，中國的政治和行政兩者之間相互整合，是一個統一的整體，和西方國家政府系統雖有區(qū)別，但同樣相互影響和作用、關系復雜。

從學界的觀點看，我國行政學界普遍認為在中國政治國情下，政府行政不能脫離政黨政治。如有學者從公共政策的角度指出，“政府行政過程實際上是一個執(zhí)行政策的過程；而政黨政治過程則是一個制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統一于政策過程。因此，政治必須對行政進行控制，才能夠保障政府行政在政策執(zhí)行過程與政治價值的協調一致，體現政治的意愿?！币灿袑W者從政治體系的角度闡述了“在我國具體的政治背景下，政黨與行政二分的問題實質上關于政黨和行政的關系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結構性分離，從我國政治體系的穩(wěn)定性和行政系統功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性。”

但是，筆者認為，以上觀點并不等于說在實踐中就可以實行以黨代政，也并不等于說黨政不分的現象是一種正常合理的現象；政治與行政二分法在中國其實有其應用的空間和土壤，應當保持行政機關的相對獨立性。堅持保持行政機關的相對獨立性，有利于行政部門獨立而負責任地行使管理權限，選擇正確的行政行為策略與路線，避免因“政治過度侵占行政”造成行政機關管理權限被肢解，管理主體的功能被替換等不利后果，尤其值得指出的是，如果行政權力必須借經政治系統的力量來發(fā)揮功效，將可能使行政系統取得行政霸權地位，權力得到不合理地擴張，使很多問題不僅得不到解決，反而變得復雜化，造成嚴重的政治問題。同時，抹殺政治與行政職能上的區(qū)別，強調政治對行政的絕對和全方面的控制，將可能嚴重挫傷行政的效率和生命力，也可能導致權力過分集中，滋生腐敗等諸多不利于社會健康發(fā)展的問題。

在我國，黨和行政機關的職能應該合理分開，在保持黨的領導地位的同時，應當明確各自不同的職責以及履行這些職責所需要的組織方式、工作手段，使黨和政府各司其職。中國共產黨對政府的領導，主要應是政治領導，即在國家法制、政治原則、政治方向和重大決策上的領導。在具體的行政事務性的執(zhí)行和管理中，在行政機關的具體業(yè)務活動中，政黨的力量無須具體參與并加以干涉和指導。只有這樣，政治與行政在中國才能實現真正有意義的功能性分離，這當然并不是否認中國共產黨的領導地位和作用，也不是否認政黨政治對行政的控制和領導，只是強調在行政系統能自行其事、自我管理，以保持對政治系統的相對獨立性地位。超級秘書網：