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隨著今年11月份有關(guān)中國入世最終法律文件的簽署，中國成為了世界貿(mào)易組織的成員。這不僅意味著中國將進(jìn)入一個嶄新的外部世界，以國際通行的規(guī)則同各成員方開展經(jīng)濟(jì)合作，更意味著一場內(nèi)部深刻變革的開始：轉(zhuǎn)變政府行為，改變法律制度以及進(jìn)行其他方面的社會變革?！皽?zhǔn)備入世”這個最為熱門的話題正逐步走進(jìn)地方人大，在這場廣泛而深刻的變革中，地方人大需要做一些什么呢？

入世為地方人大發(fā)揮重要作用

提供了廣泛的空間

我國是單一制國家，單一制的國家結(jié)構(gòu)決定了地方必須服從中央、局部必須服從整體。根據(jù)憲法規(guī)定，除特別行政區(qū)和民族自治地方外，地方不享有自治權(quán)，地方必須保證中央的各項政策、法律的貫徹執(zhí)行。另一方面，中央和地方的關(guān)系遵循著“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性“的原則。由于我國幅員廣大，地區(qū)間差異較大，因此各地在貫徹中央政策法律的前提下，需要因地制宜采取不同措施，這兩方面的因素決定了中央和地方關(guān)系的基本格局。當(dāng)前影響這一格局的不利因素有：第一，法律在社會生活中還沒樹立至高權(quán)威，部分法律在地方的執(zhí)行狀況不容樂觀；第二，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距過大、一些地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)違背中央政策，實行地方保護(hù)主義，有的甚至形成了獨立王國。例如我國的汽車行業(yè)，地方保護(hù)主義就相當(dāng)嚴(yán)重。根據(jù)WTO協(xié)定“統(tǒng)一實施”的要求，地方必須保證WTO協(xié)定在本行政區(qū)域范圍內(nèi)的的貫徹實施。在入世談判過程中，各成員方主要擔(dān)心之一就是中國中央政府能否保證WTO協(xié)定在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施。因此入世以后，地方執(zhí)行WTO協(xié)定的態(tài)度和作為將對中國在WTO內(nèi)的形象和地位起到極其重要的作用。

入世會給法律的內(nèi)涵帶來新的含義，一國法律不僅將代表一個國家的利益，還將代表這個國家所屬組織的總體利益。因此，監(jiān)督法律執(zhí)行就是在維護(hù)國家的整體利益，保證我們國家對各成員方作出承諾的落實。地方人大作為地方最高國家權(quán)力機關(guān)，主要職責(zé)就是貫徹憲法法律，保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實施。因此，從內(nèi)部而言，入世對人大維護(hù)國家利益提出了更高的要求，從外部而言，入世對我們的法律提出更高的要求，這就給地方人大工作帶來發(fā)展的空間：

強化全局觀念，維護(hù)國家整體利益。我國的入世談判長達(dá)十五年之久，歷盡艱難，這期間，部分國家故意刁難、漫天要價，我們則在談判中始終堅持維護(hù)國家民族利益的原則。中國入世的根本目的是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強國力，提高人民的生活水平。因此在談判中我們始終堅持以發(fā)展中國家的身份入世，要求承擔(dān)的義務(wù)和享受的權(quán)利相一致。維護(hù)國家利益是談判時遵循的原則，更應(yīng)當(dāng)是地方實施WTO協(xié)定時遵循的原則。如果中央在談判時寸步必爭，而地方在實施時為一時一地之利，隨意突破中央設(shè)置的底線，則有違入世的初衷。因此地方人大在立法和監(jiān)督以及決定重大事項等方面，應(yīng)當(dāng)強化全局觀念，打破“地方保護(hù)主義”；堅持人民利益至上，消除狹隘的“部門利益”。在具體措施上，要加強對政府行為和規(guī)范性文件的監(jiān)督；加強執(zhí)法檢查，保證法律法規(guī)在基層的落實；增大法制宣傳的力度和針對性，增強宣傳實效，使法治觀念深入人心。

增強戰(zhàn)略意識，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尋求主導(dǎo)規(guī)則的能力。入世后，各行各業(yè)充分做好應(yīng)對準(zhǔn)備是當(dāng)務(wù)之急。但更要看到，應(yīng)對規(guī)則僅僅是一時之舉，而非長遠(yuǎn)之策。因為WTO協(xié)定是西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)制定的貿(mào)易規(guī)則，隱藏在規(guī)則之后的是其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化實力。實力決定發(fā)言權(quán)，如果沒有強大的國力，我們將永遠(yuǎn)只有應(yīng)對規(guī)則的資格，而沒有參與以至主導(dǎo)規(guī)則的能力。因此我們既要積極準(zhǔn)備應(yīng)對入世，更要放眼長遠(yuǎn)，苦練內(nèi)功，增強經(jīng)濟(jì)實力。中央在盡可能的范圍內(nèi)為入世后的各行各業(yè)爭取了過渡時期和較好保護(hù)措施，各地方應(yīng)充分利用這個條件，抓住機會提高政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化水平，為綜合國力的增強作出貢獻(xiàn)。地方人大應(yīng)增強戰(zhàn)略意識，著眼全局，積極發(fā)揮職能作用，為入世后地方經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好、規(guī)范、適宜的環(huán)境，為國家在WTO中能夠有更大的發(fā)言權(quán)奠定基礎(chǔ)。

抓住契機，進(jìn)一步推進(jìn)依法治國進(jìn)程。貫徹依法治國方略，推進(jìn)依法治省（市）是地方人大的重要職責(zé)。加入WTO，近期的影響可能體現(xiàn)在某些行業(yè)的興衰、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及大規(guī)模法律制度的變革上，中長期的影響可能體現(xiàn)為政府行為方式的逐步轉(zhuǎn)換。從長遠(yuǎn)來看，入世對我國社會的影響將從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴展到社會生活的每一個領(lǐng)域，從制度層面深入到整個社會的運轉(zhuǎn)方式。首先，入世將確立以法律改革為主導(dǎo)的社會改革模式。通常的社會改革，或以政治改革（政策、文件）為先導(dǎo)，或者以民間自發(fā)改革為突破口，法律制度的改革往往是在新的社會變革大局已定的情況下才姍姍來遲，這樣的改革固然穩(wěn)妥，卻有著破壞法律權(quán)威的隱憂。而入世將第一次賦予法律以社會改革的主導(dǎo)地位和評判標(biāo)準(zhǔn)，確立法律不改革，社會改革將無法推進(jìn)的觀念，這對于依法治國方略的貫徹將起到積極的作用。其次，入世將有助于法律進(jìn)一步確立權(quán)威性和可預(yù)測性。入世以后，中國的貿(mào)易政策將定期接受審查，各成員方也將以觀察中國的法律作為判斷中國投資環(huán)境的主要標(biāo)準(zhǔn)，因此法律的權(quán)威性和可預(yù)測性可能得到進(jìn)一步的增強，這種要求不僅來自國家內(nèi)部，而且來自國家外部。只有法律是權(quán)威的、穩(wěn)定的、公開的，各成員方企業(yè)才愿意根據(jù)中國法律的規(guī)定放心地安排自己的財產(chǎn)，自由地進(jìn)行貿(mào)易和投資。而政府及其官員嚴(yán)格遵守法律，依法行政是樹立法律權(quán)威的最好保證。因此地方人大應(yīng)當(dāng)抓住入世的契機，采取有效措施，提高法律權(quán)威，規(guī)范政府行為，從而推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。

入世后地方人大可以采取的具體措施

嚴(yán)格貫徹立法法，全面執(zhí)行立法法，服務(wù)于國家利益的總體目標(biāo)。要切實啟動立法法設(shè)置的法律監(jiān)督程序，維護(hù)法制統(tǒng)一。能否維護(hù)國家法制統(tǒng)一是關(guān)系國家利益的重大問題，根據(jù)WTO協(xié)定，地方經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)法律制度將被視為國家政策和法律制度的組成部分，地方立法違反法律或者地方政府違反協(xié)定都將會引起國家責(zé)任。立法法設(shè)置了保證法制統(tǒng)一的監(jiān)督程序，規(guī)定任何個人組織只要認(rèn)為政府規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)同上位法相抵觸的，都可以提出審查要求，有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。我們要重視正在開展的政府規(guī)章備案核查工作，特別關(guān)注其中是否存在違反WTO協(xié)定的內(nèi)容，同時還要擴大核查范圍，逐步將政府的立法性的規(guī)范性文件納入核查范圍。

要善于利用立法法賦予地方人大的立法空間采取不同的措施促進(jìn)國內(nèi)弱勢行業(yè)增強競爭力：外貿(mào)、金融、保險、電信等行業(yè)在入世后將受到較大沖擊，在這些領(lǐng)域地方人大應(yīng)著力于嚴(yán)格執(zhí)行國家的法律，以維護(hù)國家利益。在知識產(chǎn)權(quán)方面，入世后我國受到?jīng)_擊也將較大，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，地方人大可以根據(jù)實際情況在具體實施制度上作出規(guī)定，以保護(hù)和培育我國自主知識產(chǎn)權(quán)成果。

擴大立法計劃編制的民主性，實現(xiàn)立法項目的優(yōu)化配置。編制立法計劃的目的在于合理配置審議資源，即在常委會審議資源有限的情況下，使資源分配到最優(yōu)的立法項目上。目前立法項目的申報人主要來自政府部門，法規(guī)項目中行政管理類立法占據(jù)了較大比例。隨著入世后政府行為的轉(zhuǎn)變，一些政府的部分職能將轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會和社會團(tuán)體，要實現(xiàn)這些組織的自我管理和行業(yè)自律；一些政府職能將完全放開，通過市場機制的自發(fā)作用實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)?？傊?，入世后的政府將由萬能政府走向小政府，社會的自我管理和自我服務(wù)的功能將會進(jìn)一步增強。立法計劃的編制也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這一變化，更多地關(guān)注社會性立法。每年在編制立法計劃時可以面向全社會征集若干立法項目，使各類社會組織都有機會提出立法建議，實現(xiàn)項目來源的多元化，通過專家評析和常委會的充分審議，保證項目選擇的逐步優(yōu)化，在源頭上保證立法符合社會發(fā)展的需要。

清理法規(guī)工作要立足實際，著眼長遠(yuǎn)。根據(jù)WTO協(xié)定清理法規(guī)要注意遵循三項原則：首先要符合憲法規(guī)定。這是最為重要的原則。其次要遵循趨利避害的原則。即要合理利用世貿(mào)組織各項規(guī)定中的彈性條款和有利于發(fā)展中國家的規(guī)定進(jìn)行清理，而不能與WTO的各項協(xié)定作簡單對接；特別是一些技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)從我國實際出發(fā)，不必完全按照國際標(biāo)準(zhǔn)制定。第三，要善于運用主動實施（在WTO協(xié)定生效之前或者生效后即刻使國內(nèi)相關(guān)立法和措施與WTO協(xié)定相一致）和被動實施（被訴諸爭端解決機制并敗訴后再考慮取消或調(diào)整與WTO協(xié)定不符的國內(nèi)立法）兩類手段。WTO成員普遍采取主動和被動實施相結(jié)合的方式，但各國國情不同，其側(cè)重點也不同。例如歐共體一般坐等被其他成員起訴，然后采取拖延戰(zhàn)術(shù)，用盡爭端解決機制所需要的全部程序。即使敗訴，歐共體也情愿提供補償或者承受勝訴方的報復(fù)來換取與保留與WTO不一致的國內(nèi)立法。而美國、加拿大等國在敗訴后大多采取積極修改立法的措施。地方人大在根據(jù)國家部署清理法規(guī)的同時也要善于靈活運用這兩種手段。

清理法規(guī)的工作要實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。迎接入世需要大規(guī)模地清理法規(guī)，但不可能通過一次性的清理就使所有的法規(guī)內(nèi)容都符合WTO協(xié)定，并且WTO協(xié)定涉及的內(nèi)容也在不斷擴展。不久前，部長級會議談判包括了貿(mào)易與投資、貿(mào)易與環(huán)境、貿(mào)易與競爭政策、貿(mào)易與勞工標(biāo)準(zhǔn)等七個議題，這些議題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域。因此法規(guī)的清理只有實現(xiàn)制度化才能夠適應(yīng)WTO協(xié)定涵蓋范圍不斷擴展的趨勢。另外，法律自身具有穩(wěn)定性、長期適用性和嚴(yán)謹(jǐn)性的特點，在短期內(nèi)運動式地進(jìn)行大量的法規(guī)修改，與法律自身的特性并不相符，不利于法律的權(quán)威的樹立。因此清理工作還要實現(xiàn)規(guī)范化和程序化，防止在立法時字斟句酌，反復(fù)研究，在修改時則缺乏嚴(yán)謹(jǐn)，一哄而上追求轟動效應(yīng)。擬清理的法規(guī)應(yīng)當(dāng)在編制立法計劃時逐件立項，并經(jīng)過嚴(yán)格的程序?qū)彶楹蛯嶓w認(rèn)證。

立法過程需要進(jìn)一步完善。立法過程要增加透明度和公開性。WTO透明度原則要求公開所有有關(guān)外貿(mào)的法規(guī)、行政管理措施，便于公眾隨時查詢。透明度原則包括了過程透明和結(jié)果透明。對于地方立法而言，首先應(yīng)當(dāng)提高法規(guī)制定過程中的透明度，盡可能地將立法意圖、立法背景、立法過程中遇見的難點以及法規(guī)中同人民生活和切身利益密切相關(guān)的問題通過各種媒介公之于眾，增強人們對立法的關(guān)注程度，擴大人們在立法過程中的參與面和提高法規(guī)在社會上的知曉度。其次，與法規(guī)施行有關(guān)的一些配套規(guī)范性文件應(yīng)盡量與法規(guī)同步起草、同步協(xié)調(diào)、同步公布，保證法規(guī)規(guī)范的全面公開，便于人們準(zhǔn)確理解法規(guī)內(nèi)容。

立法要重視程序性規(guī)定。地方立法不同于國家立法的一個特點是，程序性規(guī)定與實體性規(guī)定往往合并規(guī)定在一個法規(guī)中，并且存在重實體輕程序的傾向，有時甚至是有實體無程序。因此，在地方立法中，要強化對程序規(guī)范的研究。首先要完善行政機關(guān)的行政管理程序規(guī)定和管理相對人行使權(quán)利的程序規(guī)定，其次要明確程序性規(guī)定的表述，包括步驟、次序和時間，再次要增加對違反程序的法律責(zé)任的規(guī)定。地方立法重視程序性規(guī)定既是規(guī)范政府行為，督促政府依法行政，又能夠為行政執(zhí)法提供程序規(guī)范和保障。

立法要適應(yīng)政府行政管理行為轉(zhuǎn)變的新情況。目前的政府行政行為對照WTO規(guī)則還存在許多不適應(yīng)的方面，一是計劃經(jīng)濟(jì)下的管理手段還在相當(dāng)程度上存在。比如，苛刻、繁瑣、不透明的許可審批制度；以分口管理為特征的中介機構(gòu)管理制度等。這類管理手段往往在法規(guī)中得到確認(rèn)，并且在許多立法者的頭腦中已成思維定勢。二是WTO協(xié)定對政府行為和非政府行為的劃分同我們的理解存在差異。例如WTO協(xié)定將服務(wù)業(yè)分為十一類近百項，包括了教育服務(wù)（初級中級高等教育及人教育），環(huán)境服務(wù)（排污，廢物處理，衛(wèi)生），醫(yī)療服務(wù)等，而我們現(xiàn)在并沒有將這十一類全部列為服務(wù)業(yè)的范圍，有些行業(yè)是國家壟斷經(jīng)營，有些甚至是政府行為，并且在立法中是將其作為政府行為加以規(guī)范的。入世以后，政府行為要轉(zhuǎn)變，立法也要適應(yīng)政府管理行為的轉(zhuǎn)變，而且要推動政府行為的轉(zhuǎn)變，給政府管理行為重新定位。

其他方面的制度建設(shè)。首先需要建立法規(guī)信息交流系統(tǒng)。法規(guī)信息交流系統(tǒng)包括了信息的收集、管理、分析、評價以及傳遞等各個子系統(tǒng)，建立這個系統(tǒng)的目的在于對法規(guī)的施行狀況進(jìn)行經(jīng)常性的跟蹤研究。目前，各地人大已經(jīng)制定的法規(guī)數(shù)量龐大，現(xiàn)在一些?。ㄊ校┤砸悦磕晔畮准母咚俣冗M(jìn)行立法。而每年常委會和專門委員會執(zhí)法檢查的次數(shù)十分有限，因此，人大對法規(guī)實際施行情況的了解尚不夠全面。人大的法制工作部門可以主動通過媒體、政府以及其他渠道收集信息，人大的專門委員會、代表聯(lián)系部門、信訪部門、研究室等在工作中也會接觸到有關(guān)法規(guī)施行狀況的信息，因此通過建立信息交流系統(tǒng)可以將各方面的信息進(jìn)行匯總，通過整理、分析后，微觀而言可以了解每一件法規(guī)的實際執(zhí)行情況，便于及時準(zhǔn)確地修改和廢止法規(guī)；宏觀而言可以把握政府依法行政的基本情況、存在的主要問題，有利于人大有效地開展監(jiān)督工作，更有助于人大扎實地推進(jìn)依法治國方略。這項工作與入世并無直接聯(lián)系，但對提高人大整體工作水平，加強內(nèi)部溝通聯(lián)系意義十分巨大，是一項基礎(chǔ)性的工作。

其次要建立人大與工商界溝通的專門渠道。人大代表起著反映民情民意的橋梁作用，而目前人大代表的活動主要是以代表團(tuán)為單位的，界別特征不突出，因此反映到人大的專業(yè)信息不夠充分。除此之外，目前人大還缺乏同各類社會群體的溝通渠道。入世后在反映工商界信息、要求的作用外，還要更多地組織以界別為單位的代表活動，通過季度例會等方式建立起與工商界溝通的專門渠道，為人大正確決策提供方便。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）