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摘要：

政治體制改革最核心的就是人民代表大會(huì)制度的改革。這是由人民代表大會(huì)的地位在理論和現(xiàn)實(shí)上的巨大反差所決定的。我國的人民代表大會(huì)制度理論上不符合現(xiàn)代代議制政治的要求，現(xiàn)實(shí)中運(yùn)轉(zhuǎn)也無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。這就要求我們對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行體制創(chuàng)新，重新構(gòu)造中國的代議制政治。為此需要采納現(xiàn)代的代議制政治原則，把人民代表大會(huì)制度改造為現(xiàn)代議會(huì)制度。這樣，中國的政治民主化才能走上正軌；也只有這種結(jié)構(gòu)性重造才能真正解決當(dāng)前人民代表大會(huì)制度面臨的困境，才能走上現(xiàn)代代議制政治的康莊大道。

【關(guān)鍵詞】人民代表大會(huì)制度；政治改革；代議制政治

世紀(jì)之交，“依法治國”和政治體制改革成為我國學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。目前越來越清晰的是：沒有政治體制改革的配合，“依法治國”只能是一句空話。因?yàn)槲覈F(xiàn)行的政治體制與法治規(guī)范的要求還有相當(dāng)大的差距。政治體制改革涉及到很多方面，但最核心的就是人民代表大會(huì)制度的改革。這是由人民代表大會(huì)的地位在理論和現(xiàn)實(shí)上的巨大反差所決定的。

神圣的憲法明文規(guī)定了人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。在原來的政治設(shè)計(jì)中，人民代表大會(huì)是實(shí)現(xiàn)人民“當(dāng)家作主”的最重要的工具。然而在現(xiàn)實(shí)中，人民代表大會(huì)長期以來卻被視為“橡皮圖章”，根本未能體現(xiàn)憲法中所規(guī)定的“國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位。人民代表大會(huì)作用的“缺位”使得我國的人民民主無法得到有效的保障，政府不能受到有效的監(jiān)督。這就助長了貪污腐敗的滋長蔓延，阻礙了政治民主化。

人民代表大會(huì)的地位為什么長期以來有名無實(shí)，這個(gè)問題已經(jīng)引起社會(huì)各界尤其是學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，為實(shí)現(xiàn)“依法治國”，為發(fā)展人民民主，需要對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行切實(shí)的改革，這已經(jīng)成為廣泛的共識(shí)。但對(duì)于改革的方向和方法還存在不少的爭(zhēng)議。最根本的問題是：是繼續(xù)死守并不現(xiàn)實(shí)的“議行合一”理論還是追隨現(xiàn)代代議制理論，是讓代議制機(jī)關(guān)繼續(xù)做黨政機(jī)關(guān)的附庸還是將其建設(shè)成為真正具有獨(dú)立權(quán)威的人民代議機(jī)關(guān)，是應(yīng)該對(duì)這一制度修修補(bǔ)補(bǔ)，還是進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的重造。這些正是本文所要探討的問題。

一、我國人大制度的存在的問題及原因

人民代表大會(huì)制度面臨的困境形成原因是復(fù)雜的，它不僅與外部因素有關(guān)，也與本身的結(jié)構(gòu)有關(guān)。本文歸結(jié)為三個(gè)主要的方面：

（一）人大尚未成為具有獨(dú)立性的有實(shí)際權(quán)威的代議制機(jī)關(guān)

這主要是因?yàn)閼椃ㄖ兴?guī)定的人大“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位不到位，而“黨的領(lǐng)導(dǎo)”卻無處不在。中國共產(chǎn)黨是中國的領(lǐng)導(dǎo)黨，這就包含了對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)。就是說在憲法規(guī)定的最高權(quán)力機(jī)關(guān)之外還有一個(gè)非正式的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”。黨與人大的這種關(guān)系，使人大成了黨的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，人大的權(quán)威大打折扣。既然人大始終處于黨的領(lǐng)導(dǎo)的陰影中，而且自身在結(jié)構(gòu)和功能上都存在嚴(yán)重的缺陷，人大就很難獨(dú)立地行使職能?，F(xiàn)實(shí)中的人大成了黨組織的附屬機(jī)構(gòu)，政府的咨詢機(jī)構(gòu)。人大本來是監(jiān)督政府的，但政府本身在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，而且往往是“以黨代政”。權(quán)力集中于各級(jí)黨委，黨組織代人大作決定、發(fā)指示，即使提交人大，也只不過是走過場(chǎng)，人大代表只能“舉手、拍手”而已。在這種情況下，人大對(duì)政府的監(jiān)督就毫無意義，人大只能是“橡皮圖章”。［1］

這種變形的過分的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”并不是當(dāng)代中國政治的必然要求，它其實(shí)是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的黨政不分、以黨代政的政治體制的延續(xù)，這些東西確實(shí)經(jīng)過了一些改革，但是基本的東西還保留著。于是，黨委代替人民當(dāng)家做主，人民體會(huì)不到當(dāng)家做主的主人翁地位。因此，“如果不把黨委、人大、政府之間的關(guān)系理順，法律至上的權(quán)威就樹立不起來，依法行政、司法獨(dú)立就無從談起，主權(quán)在民的原則也無法體現(xiàn)出來，建設(shè)社會(huì)主義法治國家也就難乎其難?！保?］

為此，高放先生指出：政治體制改革“根本問題是‘黨政分開’，以權(quán)制權(quán)的政治民主化。首先要發(fā)展黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，改善人民代表大會(huì)制度。在這幾個(gè)大的問題方面，目前還沒有提出具體方案。如果一味地只搞些枝節(jié)的改革，時(shí)間長了，會(huì)影響大局。大的問題不動(dòng)，小的方面的改革也難以從根本上解決?！保?］

（二）人大組織存在結(jié)構(gòu)性缺陷，這種組織結(jié)構(gòu)上的缺陷可以說是存在于人大制度的每個(gè)環(huán)節(jié)。首先，人大代表數(shù)字龐大（近三千人），使得會(huì)議組織和會(huì)議討論十分困難。不對(duì)人民代表大會(huì)實(shí)行結(jié)構(gòu)性的改革，就無法有效地推進(jìn)政治民主化。因?yàn)楹茱@然，現(xiàn)行的人大結(jié)構(gòu)下，代表人數(shù)太多，減少代表的數(shù)目是必然的。作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，是實(shí)質(zhì)性的工作機(jī)關(guān)，不是“象征”性的虛設(shè)機(jī)關(guān)，它所做出的決策具有權(quán)威性、強(qiáng)制性，關(guān)系到國家的前途和命運(yùn)。因此全國人大代表名額的確定，必須便于開會(huì)，討論問題和決定問題。［4］

認(rèn)為代表多了，代表性就強(qiáng)了，這實(shí)在是一種誤解。如果代表來開會(huì)只是為了代表，那這種代表性又有什么意義呢？因?yàn)樗麄兊母韭氊?zé)是“代議”而不是“代表”?，F(xiàn)在的情況是“代表”妨礙了“代議”。出現(xiàn)了“代”而不“議”的情況。為增強(qiáng)人大常委會(huì)的在用，擴(kuò)大委員人數(shù)也是必然的。一個(gè)減少，一個(gè)擴(kuò)大，最合理的結(jié)果就是兩者趨同，結(jié)合為一個(gè)所容許的合理的人員數(shù)字。這個(gè)數(shù)字大約是六百至八百人。

其次，在全體大會(huì)上只能聽取一些政府官員的報(bào)告和有限的幾個(gè)代表發(fā)言，大會(huì)的主要活動(dòng)就是以地區(qū)為單位分組討論。事實(shí)上分組會(huì)議往往討論的是各地區(qū)的問題。這樣不僅與與全國性會(huì)議的宗旨相矛盾，而且助長了地方主義。這倒不如由各省組織本級(jí)人大在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行討論，把意見上報(bào)，何必要每年讓幾千人都集中到北京呢？而且在以省為單位的各個(gè)小組，避免不了各省的主要領(lǐng)導(dǎo)唱主角，而一般代表遭冷遇的狀況，造成了人大代表之間的不平等。官僚行政機(jī)構(gòu)中的等級(jí)制度被不應(yīng)該地帶到了人大會(huì)堂。人大的會(huì)期太短。每年只能召開一次會(huì)議，會(huì)期只有十幾天，這樣會(huì)議根本就無法對(duì)國家的大政方針展開充分的討論。每次開會(huì)，人大代表們根本沒有充分的時(shí)間熟悉和研究議題，他們所能做的只是聽聽報(bào)告，舉舉手而已。這就使得人大會(huì)議成了十足的“清談館”。

第三，人大代表兼職不利于人大履行憲法賦予的監(jiān)督職能。在人大代表當(dāng)中有相當(dāng)數(shù)量是現(xiàn)職的黨政官員。這與憲法所規(guī)定的人大的職責(zé)存在著嚴(yán)重的沖突。憲法規(guī)定人大對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，但政府官員本身又是人大代表，這樣的人大如何監(jiān)督政府？政府官員有必要出席人大會(huì)議，但不應(yīng)是坐在代表席上，應(yīng)該坐在被質(zhì)詢的席位上。所以，北京市著名人大代表吳青認(rèn)為政府官員不能當(dāng)人大代表。否則，變成了自己監(jiān)督自己。為此，她還專門向北京市人大常委會(huì)提出“關(guān)于政府官員是執(zhí)行者，不應(yīng)再是監(jiān)督者”的意見。

人大代表的兼職的另一個(gè)危害是人大代表根本沒有足夠的時(shí)間和精力去履行人大代表的職能。事實(shí)上，一個(gè)人大代表只能把本質(zhì)工作放在第一位，而人大的工作反而成了一份“第二職業(yè)”。有的研究者指出，兼職代表制的困難首先是信息不足，缺乏足夠的時(shí)間和能力去履行代表的職責(zé)。而且這種制度性結(jié)構(gòu)本身妨礙了代表素質(zhì)的提高。因?yàn)榇淼倪x拔重先進(jìn)性、代表性，缺乏擇優(yōu)機(jī)制。［5］

第四，人大的領(lǐng)導(dǎo)成員主要不是從人大自身的組織中產(chǎn)生，而是由退職的黨政官員擔(dān)任。這就形成了舊政府監(jiān)督新政府的奇怪格局。由退職的政府官員充任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使得人大成為政治權(quán)力中最薄弱的一環(huán)。因?yàn)檫@些新的領(lǐng)導(dǎo)從別的崗位轉(zhuǎn)到全國人大常委會(huì)工作，對(duì)人大的立法、監(jiān)督等工作，都比較生疏，還得從頭學(xué)起。等到他們熟悉過來，而他們的任期恐怕已經(jīng)過半了。這樣的人大，怎么可能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)呢？

上面所列舉的人大的結(jié)構(gòu)性缺陷，十幾年來，已經(jīng)有許多學(xué)者大量的文章討論過，本文只不過進(jìn)一步歸納總結(jié)而已。這些缺陷充分表明人大制度需要結(jié)構(gòu)性的改革。有學(xué)者深刻指出：“人大及其常委會(huì)自身的狀況難以適應(yīng)代表人民意志、行使國家權(quán)力的要求，在其組織機(jī)構(gòu)、工作制度、選舉制度、代表素質(zhì)、與人民群眾的聯(lián)系等方面都存在著一系列問題。這些問題不加以改進(jìn)和完善，各級(jí)人大及其常委會(huì)就很難真正承擔(dān)起其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重任?！保?］

（三）人大代表的選舉缺乏實(shí)際的民主和公正。

人大代表的選舉是否民主和公正，直接關(guān)系到代表的素質(zhì)，影響到人大的質(zhì)量。而且我國人大代表的選舉遠(yuǎn)不夠民主和公正。

首先，人大代表的選舉沒有獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)保障和組織，往往操縱在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)手中。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)根據(jù)政治需要而不是人大本身的需要來實(shí)施人大代表的選舉。人大代表往往被當(dāng)成榮譽(yù)職務(wù)安排，這些代表嚴(yán)重缺乏參政議政的意識(shí)和能力。由于需要照顧的方方面面過多，只是選舉成為變相指定，使選民沒有選擇余地。結(jié)果，選出的代表只會(huì)喊“感謝黨、感謝上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，素質(zhì)很差，議政能力很低。［7］

其次，我國人大代表直接選舉的層次很低。目前直接選舉的層次只達(dá)到縣級(jí)，間接選舉層次過多，不利于了代表和選民之間的聯(lián)系和溝通，模糊了代表的責(zé)任感。

第三，目前的選舉辦法不利于民主?，F(xiàn)在的選區(qū)不是按地域劃分，而是按工作單位劃分。這就使各個(gè)單位的負(fù)責(zé)人可以操縱其單位的選舉，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負(fù)責(zé)人。更嚴(yán)重的問題是，選區(qū)的劃分完全按照上級(jí)的意圖安排，劃定的選區(qū)往往有一個(gè)單位在人數(shù)上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，也就是說上級(jí)的意圖是讓該單位的負(fù)責(zé)人當(dāng)選人大代表。這種意圖可能是出于對(duì)人大代表性的安排，但卻給選舉的公正性與民主性造成了極大的傷害。因?yàn)閺V大的選民是看得很清楚的，既然選舉結(jié)果在選舉前就決定了，那么他們的投票有什么價(jià)值呢？因?yàn)橥镀币彩窃诟鱾€(gè)單位進(jìn)行，因此秘密寫票制等必要的選舉規(guī)則都無法實(shí)行。盡管在各個(gè)單位的督促下投票率看似很高，但選舉的質(zhì)量卻很低。

代表是人民選舉出來管理國家事務(wù)的一種嚴(yán)肅而崇高的職務(wù)，本應(yīng)該選舉那些最具有社會(huì)活動(dòng)能力、熱心為民辦事的人來擔(dān)任。但目前，由于過分強(qiáng)調(diào)代表的代表性和廣泛性，硬性規(guī)定代表的結(jié)構(gòu)比例，使得選舉的民主性大打折扣。

選舉中存在的以上問題，使為促進(jìn)選舉的民主性而推行的差額選舉制和選舉聯(lián)名推選代表候選人的制度就不幸成了一紙空文。在這樣的選舉中產(chǎn)生的人大代表，就必然缺乏權(quán)威性和責(zé)任感，在群眾中的威信也就很低。這就不難理解我們?cè)谝恍﹤髅街兴姷降娜舜蟠硎艿讲还龌虮惠p視的事例。群眾對(duì)人大的這種虛弱狀況是十分不滿的。

我國對(duì)代表選舉制度的改革步伐，比起蘇聯(lián)來也是相形見絀。蘇聯(lián)制定1936年憲法后，選舉法也有了實(shí)質(zhì)性改變，至少在形式上很大地?cái)U(kuò)展了民主。從那時(shí)起，蘇聯(lián)就實(shí)現(xiàn)了從村鎮(zhèn)蘇維埃到最高蘇維埃代表的直接選舉。而且由以前的按生產(chǎn)單位選舉，變?yōu)榘吹貐^(qū)選舉。這同樣的十分重要的。因?yàn)榘瓷a(chǎn)單位進(jìn)行選舉很容易受到單位領(lǐng)導(dǎo)人的操縱，使選舉失去公正性。而且取消了以前工農(nóng)在代表名額上不平等的做法，實(shí)現(xiàn)了選舉的平等性。而我國目前這三方面都沒有實(shí)現(xiàn)。而列寧指出：“只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說是民主的選舉?！保?］

總之，以上幾個(gè)方面的問題就造成了人大的虛弱。社會(huì)上對(duì)黨、政、人大關(guān)系有一種“三線說”，即人大與黨組織、政府相比處于最次要的位置。這與憲法中關(guān)于人大是我國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的規(guī)定形成鮮明對(duì)比。這種狀況嚴(yán)重影響了人大在民眾中的威信，嚴(yán)重削弱了人大的作用。事實(shí)表明，現(xiàn)行的人大制度極不完善，嚴(yán)重阻礙了我國的社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)。

二、人大制度改革的路徑

盡管我國不搞西方式的三權(quán)分立，但權(quán)力制衡的原則卻是不能丟掉的。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的代議制機(jī)關(guān)。正如作者所表明的，我國的人民代表大會(huì)制度理論上不符合現(xiàn)代代議制政治的要求，現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)轉(zhuǎn)也無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。這就要求我們不再在人民代表大會(huì)的“堅(jiān)持和完善”上兜圈子，不再一味維護(hù)人民代表大會(huì)制度，有必要對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行體制創(chuàng)新，重新構(gòu)造中國的代議制政治。為此需要采納現(xiàn)代的代議制政治原則，把人民代表大會(huì)制度改造為現(xiàn)代議會(huì)制度。改造后的代議機(jī)關(guān)，可以稱為人民議會(huì)。只有進(jìn)行這樣的體制創(chuàng)新，我國的代議制政治才能柳暗花明。盡管這樣人民代表大會(huì)要走下歷史的舞臺(tái)，但卻會(huì)為開拓中國代議制政治的新局面開辟道路，中國的政治民主化也才能走上正軌；也只有這種結(jié)構(gòu)性重造才能真正解決當(dāng)前人民代表大會(huì)制度面臨的困境，才能走上現(xiàn)代代議制政治的康莊大道。

其實(shí)如果要切實(shí)地彌補(bǔ)本文指出的人民代表大會(huì)制度的缺陷，人民代表大會(huì)制度就必然要過渡到現(xiàn)代的議會(huì)政治。我國代議制機(jī)關(guān)的重造并不是說廢除人民代表大會(huì)制度“重起爐灶”，而是可以在人民代表大會(huì)基礎(chǔ)上進(jìn)行大刀闊斧的結(jié)構(gòu)性改造。

首先，現(xiàn)行的人大結(jié)構(gòu)下，代表人數(shù)太多，減少代議制機(jī)關(guān)的成員數(shù)目是必然的。作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性的工作機(jī)關(guān)，不是“象征”性的虛設(shè)機(jī)關(guān)，它所做出的決策具有權(quán)威性、強(qiáng)制性，關(guān)系到國家的前途和命運(yùn)。因此其名額的確定，必須便于開會(huì)，討論問題和決定問題。那種認(rèn)為代表多了，代表性就強(qiáng)了的觀念，這實(shí)在是一種誤解。因?yàn)樗麄兊母韭氊?zé)是“代議”而不是“代表”?，F(xiàn)在的情況是“代表”妨礙了“代議”，造成了“代”而不“議”的情況。

以前就有學(xué)者提出，為增強(qiáng)人大常委會(huì)的作用，需要擴(kuò)大人大常委會(huì)委員人數(shù)。代表名額的減少和常委會(huì)人員的擴(kuò)大，這兩條思路便可以走到一起，找到一個(gè)趨同點(diǎn)，這個(gè)點(diǎn)便是一個(gè)現(xiàn)代議會(huì)的合理的議員數(shù)字。這個(gè)數(shù)字大約是六百到八百人。這樣，人民代表大會(huì)和常委會(huì)便同時(shí)消失，而一個(gè)現(xiàn)代議會(huì)的結(jié)構(gòu)便產(chǎn)生了。代議機(jī)關(guān)成員數(shù)字的合理化，使他們的專職化和他們的常年開會(huì)也成為可能。他們的稱號(hào)也由“代表”而上升為議員，人民代表大會(huì)也便演化為社會(huì)主義人民議會(huì)。只有這樣一個(gè)議會(huì)，才能掌握憲法賦予的立法、監(jiān)督和制約政府的神圣職責(zé)，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)人民民主的社會(huì)主義要求。這樣，當(dāng)前人民代表大會(huì)制度結(jié)構(gòu)性的缺陷才能完全克服，人民代表大會(huì)制度的困境才能一一化解。

其次，前文所提出的黨的領(lǐng)導(dǎo)與代議制機(jī)關(guān)的權(quán)威的矛盾問題也有待解決?，F(xiàn)在我國的政治體制就像有一段時(shí)間我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭械摹半p軌制”一樣，也存在一個(gè)“雙軌制”，這就是人大作為“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”和實(shí)際上的最高決策機(jī)關(guān)——中共中央政治局。這種雙軌制導(dǎo)致了我國在政治體制上的混亂，也導(dǎo)致了長久以來困擾我國政治生活的以黨代政問題。從法理上說，這與憲法中的規(guī)定是存在著矛盾的。這在理論上就表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)之間的矛盾。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)原則之間，人民主權(quán)原則應(yīng)該是占首位的，而黨的領(lǐng)導(dǎo)又是不能放棄的。這個(gè)矛盾不解決，政治體制改革就寸步難行。

高放先生指出：政治體制改革的“根本問題是‘黨政分開’，以權(quán)制權(quán)的政治民主化。首先要發(fā)展黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，改善人民代表大會(huì)制度。在這幾個(gè)大的問題方面，目前還沒有提出具體方案。如果一味地只搞些枝節(jié)的改革，時(shí)間長了，會(huì)影響大局。大的問題不動(dòng)，小的方面的改革也難以從根本上解決?！保?］

由此可見，只有代議制機(jī)關(guān)的權(quán)力得到落實(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)才能真正地納入到法治的軌道。郭道暉先生曾經(jīng)指出共產(chǎn)黨在政治思想上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不同于國家權(quán)力，并非一種政治強(qiáng)制力，對(duì)全社會(huì)也不具有普遍的約束力。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不同于，不能高于人民主權(quán)。在社會(huì)主義國家中，共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)并非天賦，共產(chǎn)黨也不是凌駕于人大之上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。［10］有的學(xué)者認(rèn)為“把黨與人大的關(guān)系概括為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系并不符合現(xiàn)行憲法的基本精神”，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在人大方面是工作上的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，黨應(yīng)該在人大內(nèi)對(duì)人大進(jìn)行工作上的領(lǐng)導(dǎo)而不是在人大外對(duì)人大進(jìn)行遙控。已經(jīng)有學(xué)者提出把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大結(jié)合起來的具體思路。這種思路認(rèn)為應(yīng)該把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入到人大中來，這是使黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的最根本辦法。現(xiàn)在僅把黨的領(lǐng)導(dǎo)歸結(jié)為政治領(lǐng)導(dǎo)和路線方針的領(lǐng)導(dǎo)，不講黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上也就放棄了黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性，而為貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能采取非法制的方式，政治領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生異化。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入人大內(nèi)，以人大的領(lǐng)導(dǎo)形式表現(xiàn)出來，黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為中共主持人大工作，在人大處于支配地位。這對(duì)黨政分離也意義深遠(yuǎn)，黨政分離改革最不成功，主要原因就是迄今沒有正確解決黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)模式。黨組織仍然包辦一切。黨政分離，并不是黨放權(quán)，不過是要求改變包辦一切的現(xiàn)狀，恢復(fù)一個(gè)執(zhí)政黨應(yīng)有的功能作用。［11］這一思路已經(jīng)被很多人所接受。

但問題是，如果人大仍然是一個(gè)無足輕重的機(jī)構(gòu)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入人大的軌道豈不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)嗎？事實(shí)上，一個(gè)擁有實(shí)際權(quán)威的社會(huì)主義人民議會(huì)作為既能成為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則的有效工具，同時(shí)也是黨在法治軌道上實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的天然載體。只有確立了代議制機(jī)關(guān)的權(quán)威，黨才能夠放心地把自己的活動(dòng)納入到法治的活動(dòng)軌道。其具體做法應(yīng)該是，黨在議會(huì)內(nèi)成立議會(huì)黨團(tuán)，也允許其他派成立議會(huì)黨團(tuán)。為確保中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，可以以法律的形式規(guī)定中共擁有議會(huì)一半或一半以上的席位。同時(shí)，黨把自己的主要活動(dòng)都放到議會(huì)中進(jìn)行，也就是議會(huì)黨團(tuán)中進(jìn)行。這樣中共中央政治局頂替代議制機(jī)關(guān)作為實(shí)際上的最高決策機(jī)關(guān)的現(xiàn)象才會(huì)得到糾正，才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化，才能邁出建設(shè)社會(huì)主義法治國家的關(guān)鍵性一步。只有這樣，才能使代議制機(jī)關(guān)成為國家政治生活的中心，才能建立起現(xiàn)代的民主政治。

與此同時(shí)，選舉制度的改革和提高選舉的民主程度也是必須的。直接選舉人大代表的層次即使尚不能達(dá)到全國一級(jí)，至少也應(yīng)該推進(jìn)到省級(jí)，直接選舉行政首腦的層次即使達(dá)不到省級(jí)、國家全國級(jí)，提高到縣級(jí)、市級(jí)總歸是可行的。在選舉的程序上，應(yīng)該允許各人民團(tuán)體、派直接推舉候選人參加選舉、組織競(jìng)選，而不是由單一地由人大主席團(tuán)來推薦。這樣選舉出來的代議制機(jī)關(guān)成員才能具有參政議政能力和意識(shí)。

綜上所述，對(duì)我國人大制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革以致重構(gòu)代議制機(jī)關(guān)，同時(shí)提高直接選舉的層次和提高選舉的自由度則應(yīng)該盡快提上政治體制改革的議程。無疑，這將成為我國政治民主化的決定性一步?，F(xiàn)在從中央領(lǐng)導(dǎo)人到普通的學(xué)者都在談?wù)撝贫葎?chuàng)新（或稱體制創(chuàng)新），但如果最關(guān)鍵的政治體制上沒有創(chuàng)新，其它各種體制的創(chuàng)新必然受到極大的制約?，F(xiàn)在我們對(duì)提高國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力充滿緊迫感，對(duì)政治體制改革也應(yīng)該充滿緊迫感。對(duì)人大制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革已經(jīng)成為我國社會(huì)政治進(jìn)步的當(dāng)務(wù)之急，是政治體制改革的真正突破口。須知鴕鳥漠視，坐失時(shí)機(jī)，其結(jié)果終將會(huì)令人沮喪的。

注釋：

1，吳偉范明英著《中國社會(huì)主義民主政治論綱》。中共中央黨校出版社1991年1月版，第149頁。

2，張文麒《政治法治化：人民當(dāng)家做主的保證》，載《人大研究》1999年第10期

3，見高放《關(guān)于加快政治體制改革的若干問題》一文，載《人大研究》1999年第5期

4，見梓木等著《民主的構(gòu)想——論我國人民代表大會(huì)制度的發(fā)展與改革》，光明日?qǐng)?bào)出版社1989年版，第187頁

5，參見張正德《依法治國及其路徑》（下）一文，載《探索》1998年第五期。

6，吳偉范明英著《中國社會(huì)主義民主政治論綱》。中共中央黨校出版社1991年1月版，第149頁。

7，見《民主的構(gòu)想》162頁

8，《列寧全集》第18卷，第273頁

9，見高放《關(guān)于加快政治體制改革的若干問題》一文，載《人大研究》1999年第5期

10，《權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利——對(duì)黨和人大關(guān)系的法理思考》，見1994年第4期《法學(xué)研究》

11，參見《復(fù)旦學(xué)刊》99年第1期，第8頁