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地方政府組成部門的界定與設(shè)置，既是行政管理學(xué)中的一個重要理論問題，又是當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)改革中必然涉及的一個現(xiàn)實(shí)問題。但是，長期以來這個問題并未引起人們足夠的重視。隨著社會主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)，尤其是行政體制改革的深化和依法治國方略的實(shí)施，國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范化、法定化勢在必行。本文僅就地方政府組成部門的界定與設(shè)置問題談點(diǎn)看法。

一、問題的提出

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府組成人員由省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會主任組成；自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府組成人員由州長、副州長，市長、副市長和秘書長、局長、委員會主任組成；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府組成人員由縣長、副縣長，市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長和局長、科長等組成；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府組成人員由鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長組成。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府只設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長之外，其他地方政府組成人員包括兩部分：一部分是政府領(lǐng)導(dǎo)人員，一部分是政府工作部門的主要負(fù)責(zé)人---廳長、局長、主任、科長。人們習(xí)慣將后一種政府組成人員所在的部門稱為“政府組成部門”。由此可見，政府組成部門實(shí)際上是政府工作部門。與政府組成部門相對應(yīng)的是非政府組成部門。從理論上講，政府組成部門與非政府組成部門二者的法律地位、各自所擔(dān)負(fù)的職能的性質(zhì)以及主要負(fù)責(zé)人的任免程序都是不同的。但是，在實(shí)際生活中，人們往往忽視或淡化二者的區(qū)別。特別是有的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，不完全是從政府職能管理的客觀需要出發(fā)，科學(xué)、合理地確定、設(shè)置政府組成部門，而是主觀、任意地確定、設(shè)置政府組成部門；有的在機(jī)構(gòu)與職能沒有任何變化的情況下，昨天列為政府組成部門，今天卻變成了非政府組成部門，以致政府組成部門的確定帶有較大的隨意性。為什么有許多非政府組成部門承擔(dān)著與政府組成部門同樣性質(zhì)的職能呢？除了隨著社會的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)的職能也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變這一積極性因素之外，還有三個消極方面的原因：一是歷次政府機(jī)構(gòu)改革大都要從機(jī)構(gòu)數(shù)量上“砍一刀”，并且這些機(jī)構(gòu)數(shù)量又是由上級政府控制的，特別是政府組成部門的設(shè)立須由上一級人民政府批準(zhǔn)；而設(shè)立非政府組成部門，名義上減少了政府組成部門的數(shù)量，實(shí)際上規(guī)避上級政府對下級政府的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)權(quán)。二是按照《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定，地方政府組成部門的負(fù)責(zé)人即政府組成人員須經(jīng)本級人大常委會任免，而非政府組成部門的負(fù)責(zé)人可以不經(jīng)過這一程序。三是政府及其政府組成部門有義務(wù)向本級人大及其常委會報告工作，接受其監(jiān)督，而非政府組成部門往往游離于本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，從而規(guī)避國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

有鑒于此，科學(xué)地界定和設(shè)置地方政府組成部門，對于搞好地方政府機(jī)構(gòu)改革、建立有中國特色且符合本地實(shí)際的行政管理體系，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、界定的原則

(一)依法批準(zhǔn)原則。按照《地方組織法》第六十四條第三款和第四款的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，須由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。凡未經(jīng)依法批準(zhǔn)而設(shè)置的不得列為政府組成部門。

(二)職責(zé)相符原則。政府組成部門屬于政府的職能機(jī)構(gòu)，它是政府各種職能的分擔(dān)者。政府組成部門與非政府組成部門的區(qū)別，不僅在于是否經(jīng)過依法批準(zhǔn)(這是判別政府組成部門的標(biāo)準(zhǔn)，也稱“事后標(biāo)準(zhǔn)”)，而且要看其是否履行行政管理職能(這應(yīng)當(dāng)成為設(shè)置政府組成部門的標(biāo)準(zhǔn)，也稱“事前標(biāo)準(zhǔn)”)。凡是不具有行政管理職能(外部行政職權(quán))的政府部門，不能列為政府組成部門；反之，凡是行使行政管理職能(外部行政職權(quán))的政府部門，都應(yīng)當(dāng)納入政府組成系列之中。政府組成部門與政府直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)的法律地位是明顯不同的。政府組成部門具有獨(dú)立的外部行政主體資格，可以用自己的名義對社會實(shí)施管理，對下級政府的相關(guān)工作部門行使行政管理職能，如制定和頒布行政規(guī)則，對社會相對方命令，作出處理；還可以用自己的名義參加訴訟活動。此外，政府組成部門的主要負(fù)責(zé)人是政府全體會議的成員，他們直接參與政府重大事項(xiàng)的決策。而政府的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)不享有這種法律地位。

(三)塊管為主原則。我國的行政體制實(shí)行的是條塊結(jié)合的復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)體制。即地方各級人民政府既是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)，對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)，又對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；地方政府的各工作部門既受本級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。顯然，政府組成部門是以“塊”管為主的領(lǐng)導(dǎo)體制或者說是本級政府領(lǐng)導(dǎo)、上級主管部門指導(dǎo)的體制。它是排除以“條條”管理為主的垂管部門的，也不同于政府的派出機(jī)關(guān)。

三、設(shè)置的思考

《地方組織法》第六十四條對地方政府組成部門的設(shè)置原則及其程序作了規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！秉h的十五大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，機(jī)構(gòu)改革必須遵循“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則。這些都是設(shè)置地方政府組成部門的重要指導(dǎo)思想和基本依據(jù)。具體講，政府組成部門的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)考慮以下幾點(diǎn)：一是要根據(jù)政府的法定職能來設(shè)置?！兜胤浇M織法》第五十九條第(五)項(xiàng)規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府行使的職權(quán)之一是“執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。依據(jù)法律賦予的上述職能，地方政府可相應(yīng)設(shè)立若干組成部門。二是要依法設(shè)置。《地方組織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。《監(jiān)察法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。可見，審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上成了法定的政府組成部門。三是要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求來設(shè)置?，F(xiàn)在許多地方設(shè)置的政府組成部門，還帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，一些與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行密切相關(guān)的行政管理機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻沒有列入政府組成部門。如工商行政管理部門，它既是規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要行政組織，又是重要執(zhí)法監(jiān)管部門(是合同法、企業(yè)法、反不正當(dāng)競爭法、消費(fèi)者權(quán)益保障法、廣告法、商標(biāo)法等多項(xiàng)法律的執(zhí)法主體)，實(shí)際上擔(dān)負(fù)著大量行政管理職能。然而，在近年來的機(jī)構(gòu)改革中，工商局卻退出了政府組成部門系列。此外，在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，社會保障是政府的一項(xiàng)重要職能，應(yīng)當(dāng)將社會保障管理部門納入政府組成部門系列。總之，在政府機(jī)構(gòu)改革中，在考慮政府組成部門的設(shè)置時，要切實(shí)按照黨的十五大報告的要求，把綜合經(jīng)濟(jì)部門改組為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門。

四、相關(guān)問題

(一)地方人大常委會可否決定本級政府組成部門的設(shè)置問題。根據(jù)《地方組織法》第六十四條的規(guī)定，政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，這屬于政府的職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由其上一級政府批準(zhǔn)，只是報本級人大常委會備案，不需要經(jīng)過人大及其常委會決定。那么，地方人大在機(jī)構(gòu)改革中有何作為，如何作為呢？有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革屬于“重大事項(xiàng)”，依據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，地方人大及其常委會對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)有決定權(quán)；有人甚至認(rèn)為，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革問題就是提交到全國人民代表大會決定的，地方人大同樣可以這樣做。這種觀點(diǎn)，看起來似乎有一定的道理，其實(shí)不然。理由有兩點(diǎn)：一是法律賦予的職權(quán)不同。《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并，由全國人民代表大會決定，在全國人民代表大會閉會期間，由全國人大常委會決定；《地方組織法》規(guī)定，地方人民政府的工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由上一級人民政府批準(zhǔn)。二是機(jī)構(gòu)改革雖然屬于地方的“重大事項(xiàng)”，但問題在于決定的具體內(nèi)容。如果法律已經(jīng)明確規(guī)定屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，那么，它就對人大及其常委會的決定(此處僅僅指決定，不包括“討論、決定重大事項(xiàng)”中的“討論”)具有排他性。也就是說，人大及其常委會不能決定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)決定的事項(xiàng)，否則就是越權(quán)。地方政府機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置問題，雖然不屬于地方人大及其常委會職權(quán)范圍，但這并不等于說地方人大在機(jī)構(gòu)改革方面就不能行使決定權(quán)，就無所作為。這里關(guān)鍵在于決定權(quán)的理解與把握。決定權(quán)的主要內(nèi)容之一是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。而其中的“討論”與“決定”是有所區(qū)別的?！皼Q定”必須經(jīng)過“討論”，但“討論”并不一定“決定”；“討論”可以是應(yīng)由人大及其常委會決定的事項(xiàng)，也可以是應(yīng)由“一府兩院”決定的事項(xiàng)，可以是人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，也可以是“一府兩院”職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)，而“決定”只能是本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。人大及其常委會對“一府兩院”職權(quán)范圍的事項(xiàng)進(jìn)行討論，其目的主要是根據(jù)“一府兩院”提交的工作報告，對其在職權(quán)范圍內(nèi)采取的重大措施和行動，給予監(jiān)督。筆者認(rèn)為，地方人大常委會可以對政府機(jī)構(gòu)改革這一重大事項(xiàng)行使決定權(quán)，但要區(qū)別情況，分別對待：有的問題(如政府機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置，且在未報上級政府批準(zhǔn)之前)可以議而不決，提出“審議意見”，供政府參考，或者作出“程序性”的決議或決定，即同意本級政府將有關(guān)方案報請上一級政府批準(zhǔn)；有的問題(如機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則、方法步驟和目標(biāo)要求等)可以作出“實(shí)質(zhì)性”的決議或決定，并付諸實(shí)施?？傊谟懻摃r機(jī)和決定的內(nèi)容上要把握一個“度”，做到既不失職，又不越權(quán)。

(二)何為地方政府組成人員？地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人員(如省長、副省長，市長、副市長)屬于政府組成人員這是毫無疑問的，問題是哪些政府部門的負(fù)責(zé)人屬于政府組成人員，現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定。依法理理解，筆者認(rèn)為，凡是依法經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的具有行政管理職能、能夠獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任的政府工作部門，其主要負(fù)責(zé)人(如廳長、局長、主任)是政府的組成人員，而政府直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人(有的也稱局長、主任)，則不是政府組成人員。反過來講，哪些政府部門的主要負(fù)責(zé)人屬于政府組成人員，完全取決于其所在的部門是否是上級人民政府批準(zhǔn)的工作部門。屬于上級人民政府批準(zhǔn)的工作部門，其主要負(fù)責(zé)人就是政府組成人員，否則就不是。在實(shí)際工作中，地方各級人大大都是根據(jù)上級政府批準(zhǔn)設(shè)立的工作部門來確定政府組成人員范圍的。這一點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)通過立法予以界定和確認(rèn)。