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有點像流行歌曲，聽證會在經(jīng)過了各方面最初的熱烈追捧以后，近一個時期以來好像已經(jīng)失去了其神奇的魅力。雖然民航價格改革聽證會因故推遲，不過，與上次鐵路春運價格聽證會不同的是，這次的聽證會消息似乎一直沒有引起人們太大的興趣，坊間甚至不時傳出一些不同的聲音。人們似乎都在問，聽證會怎么了？我們到底需要什么樣的聽證會？

從事規(guī)制改革研究尤其是民航體制改革研究的人，大致都應(yīng)該知道肯尼迪聽證會。正是這次聽證會，首次啟動了美國民航業(yè)的放松規(guī)制改革，并進而掀起了美國整個傳統(tǒng)壟斷行業(yè)的改革和西方世界自1970年代以來的規(guī)制改革浪潮。最近偶爾重新閱讀由美國聯(lián)邦最高法院Breyer大法官撰寫的這次聽證會的有關(guān)文獻，感觸良多。因此想來談?wù)勱P(guān)于聽證會制度建設(shè)的幾個問題。

一、誰來主持聽證會？

1975年的肯尼迪聽證會以愛德華·肯尼迪參議員的名字命名，足見其個人魅力與領(lǐng)導(dǎo)能力對這次聽證會的巨大作用。不過，在美國參議院舉辦過的無數(shù)次聽證會中，肯尼迪聽證會能夠彪炳史冊，恐怕有著更為深層的歷史原因。

當(dāng)時，美國民航業(yè)的管制機構(gòu)是民用航空委員會（CAB），主要負責(zé)價格監(jiān)管、市場準入監(jiān)管以及反壟斷豁免等職能，美國交通部（DOT）則承擔(dān)交通運輸政策制定職能。盡管當(dāng)時嚴格的民航管制政策造成的弊病已經(jīng)非常明顯，如票價過高、運力過剩、市場準入困難、服務(wù)質(zhì)量差等，但由于這套體制歷時久遠，源自一個多世紀以前的英國鐵路監(jiān)管制度（美國人在很長一段時間里是非常崇拜英國的制度的），因此，誰也沒有勇氣去觸動它，引入一種嶄新的機制。并且，由于各種原因，CAB、DOT、其他一些政府行政部門甚至許多航空運輸企業(yè)一定程度上均成為傳統(tǒng)體制的擁護者和既得利益所有者，指望由利益相關(guān)的政府行政部門來啟動根本性的變革，無異于與虎謀皮。

這種情況下，只有由獨立、超脫并且有權(quán)威的機構(gòu)主持聽證，才能從根本上保證聽證會不會流于形式，并使后續(xù)的體制改革成為可能。實際上，肯尼迪聽證會正是由美國參議院司法委員會政府制度與程序小組委員會主持進行的。肯尼迪聽證會后，美國制定了《1978年民航放松管制法》，不但逐步削減了CAB在價格與準入控制方面的權(quán)力，并最終于1985年廢除了CAB。事實證明，這些影響深遠的改革措施能夠出臺，與這次聽證會的高規(guī)格、權(quán)威性、獨立性是有很大關(guān)系的。當(dāng)初如果是由政府行政部門主持聽證會，甚至是由CAB主持聽證會，不但CAB肯定不會退出歷史舞臺，美國民航業(yè)也很有可能不會得到放松管制的機會。

在我國，投資審批（準入）與定價均屬于炙手可熱的政府權(quán)力，通常情況下由政府計劃管理部門掌控，某些領(lǐng)域（如電信、民航等）則由計劃管理部門與產(chǎn)業(yè)管理部門分享。根據(jù)《價格法》的規(guī)定，近年來各級計劃管理部門在確定價格之前紛紛采取了聽證會形式，應(yīng)該說是一種進步。然而，必須看到的是，這種形式的聽證會有其客觀邊界。當(dāng)涉及到民航究竟應(yīng)該繼續(xù)維持價格管制還是實行市場定價這樣的根本性問題時（實踐中這個問題已經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)，必須予以回答），就不宜再由掌控有價格管制權(quán)的部門來主持聽證會。否則，有自己當(dāng)自己案件的法官和先判后審之嫌，聽證會也不可能對政策制定產(chǎn)生任何實質(zhì)性的影響，甚至?xí)构妼α饔谛问降穆犠C會產(chǎn)生排斥情緒。

為今之計，上策可由全國人大專門委員會或新科專職常委設(shè)立強有力的工作班子，主持民航價格改革聽證會，并向國務(wù)院提出推動民航業(yè)改革的建議。這種模式可以直接與立法對接，充分體現(xiàn)了改革的權(quán)威性。中策可由國務(wù)院相對獨立部門或者不操控監(jiān)管權(quán)力的宏觀政策部門，主持聽證會，代表國務(wù)院提出改革方案。目前這種由綜合了宏觀政策職能與微觀監(jiān)管職能于一身的國家發(fā)展與改革委員會主持聽證會，顯然有失獨立性。

二、聽證會應(yīng)該聽什么？

傳統(tǒng)上，民航、鐵路、電信與電力等行業(yè)均被視為政府應(yīng)該加以管制的行業(yè)，其中，對民航加以管制的主要根據(jù)在于防止所謂的“過度競爭”。在政府管制框架中，最為重要的管制手段是事先的價格與準入控制。由此可見，民航價格是整個民航管制制度的中樞神經(jīng)。對價格的改革，可以說是民航管制方式改革的啟動點，牽一發(fā)而動全身，其連鎖效應(yīng)怎么估計也不會過分。它必將對市場結(jié)構(gòu)、政府管理方式、政府機構(gòu)、執(zhí)法手段、競爭政策、管制框架、民航業(yè)的發(fā)展、消費者權(quán)益等都帶來巨大的影響。這一點，從近年來民航市場上激烈的價格競爭與管制政策的演變上就可以得到驗證。

肯尼迪聽證委的目的正是為了政府程序改革，并希望對CAB的改革能夠進而推廣到州際商業(yè)委員會（ICC）、聯(lián)邦海事委員會（FMC）以及其他眾多的獨立管制機構(gòu)。因此，其聽證的問題遠遠超出了單純的價格范疇，包括價格管制的必要性，價格管制與運力過剩的關(guān)系，事后的反壟斷措施的合理性，CAB的管制資源配置與成效，CAB的航線政策與消費者政策等，貫穿其中的主線是自由競爭與政府管制的關(guān)系與選擇。所謂取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。肯尼迪聽證會的這種高起點本身就決定了其后來成功的必然性，如果當(dāng)初僅僅局限在價格浮動范圍這樣的技術(shù)問題上，肯定不可能產(chǎn)生巨大的歷史影響。

雖然包括民航在內(nèi)的我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)傳統(tǒng)管理體制的弊端近年來屢遭學(xué)術(shù)界與社會各界的批評，國務(wù)院也決心對壟斷行業(yè)進行全面的改革，并相繼出臺了改革的指導(dǎo)文件，但是，不論是去年的鐵路春運價格聽證會，還是本次的民航價格改革方案，似乎都只是孤立地在就價格論價格，只是在考慮政府指導(dǎo)價的浮動范圍問題。由于聽證會的范圍被人為地預(yù)先劃定，使我們失去了對傳統(tǒng)壟斷行業(yè)進行通盤改革的思考機會，也使聽證會失去了應(yīng)有的作用。至于行業(yè)重組、脫鉤與監(jiān)管機構(gòu)改革等問題則被放在其他的環(huán)境下分別單獨處理，這樣，不但人為加大了改革的成本，也使各種制度之間失去了聯(lián)動改革的機會，容易造成彼此之間的矛盾與沖突。

顯而易見，民航價格改革聽證會要想獲得成功，必須考慮許多更為宏大的體制改革問題，如競爭政策與管制政策相互替代的可能性，市場定價與惡性價格競爭的關(guān)系，市場定價與民航企業(yè)的國際競爭力，市場定價對民航普遍服務(wù)的影響，政府定價對運力過剩與價格進一步上升的影響，包機服務(wù)的管制方式，國際機票與國內(nèi)機票的價差原因，我國加入WTO承諾對政府指導(dǎo)價的限制，禁折令的實際效果，航線聯(lián)營的合理性，民航服務(wù)質(zhì)量問題，民航的市場準入政策，民航虧損的深層原因，目前民航管制的中立性與有效性等。只有將這些問題引入到聽證會中，才能避免使民航價格改革聽證會變成為一場毫無吸引力的簡單智力游戲。

三、誰應(yīng)該參加聽證會？

盡管聽證會體現(xiàn)了政府決策的民主化，但是，聽證會本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機會均等、多數(shù)決定原則之上的決策程序，而聽證會只是政府機關(guān)決策前的一種征求意見程序，聽證會本身并不決策。正因為如此，聽證會的運作過程與民主的運作過程存在著很大的差別。比如，民主決策過程由投票產(chǎn)生代表，每名代表有同樣的投票權(quán)，而聽證會的參加人由政府機關(guān)選擇，參加人以其專業(yè)知識而不是投票權(quán)影響決策；民主必須根據(jù)多數(shù)人的意見決策，而聽證會完全有可能采納少數(shù)派的意見。這樣，聽證會的參加人構(gòu)成及其專業(yè)素質(zhì)對于聽證會的成功與否就具有決定性的作用。以搖號、抓鬮、抽簽或者選舉等“民主”方式選擇聽證會的參加人，首先就是對聽證會程序與民主程序的一種誤讀和錯誤嫁接。

肯尼迪聽證會的成功，很大程度上應(yīng)該歸功于聽證會的參加人?？夏岬下犠C會總共進行了7天，參加人主要來自于政府機關(guān)與學(xué)術(shù)界，包括交通部部長與助理部長、總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會成員、總統(tǒng)工資與價格穩(wěn)定委員會辦公廳主任、司法部反壟斷局局長、聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席以及一些從事管制改革研究的著名學(xué)者。這些人參加聽證會，不但能保證聽證會的專業(yè)水準與權(quán)威性，也能通過公開聽證的壓力，迫使他們亮出真實的想法，真正形成“高手過招”的格局，并進而形成決策過程的公開化。正是因為諸如司法部、交通部、總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會這樣的機構(gòu)在聽證會上均認為民航體制存在缺陷，才堅定了國會進行改革的決心。當(dāng)然，CAB的諸位委員、主要航空公司的代表以及類似于AviationConsumerActionProject這樣的消費者組織的代表也參加了聽證會。

對于一些重大的體制改革問題，存在不同的觀點或意見，是再正常不過的事，聽證會的作用之一就在于給各種意見一個表達與比較的機會。在我國民航改革中，國務(wù)院發(fā)展研究中心、民航總局以及原國家計委就有不同改革方案。如果能讓這些不同版本的設(shè)計者同時參加聽證會，再加上諸如國務(wù)院體改辦方案、中國社科院方案、北京大學(xué)方案等等，就能真正形成不同方案之間的比較與選擇，也能使學(xué)術(shù)界與決策部門之間以及不同決策部門之間形成真正的良性互動，整合全社會的資源，使決策過程公開化。民航價格改革聽證會目前的參加人員結(jié)構(gòu)，無法形成臺面上不同方案的正面交鋒，最終會導(dǎo)致聽證會上說話的不算數(shù)，算數(shù)的不到聽證會說話的局面，使決策過程與聽證會過程完全脫節(jié)。

聽證會制度的目的之一是為了保護消費者權(quán)益，對于這一點，沒有任何疑問。但是，正如保護兒童的權(quán)益不能依靠兒童一樣，政府機關(guān)保護消費者權(quán)益的任務(wù)也不能簡單地踢給消費者自己，尤其在我國消費者組織尚不健全的情況下。因此，如何超越樸素民主的思維方式，使聽證會真正起到保護消費者權(quán)益的作用，顯然還有許多工作要做。