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中國(guó)政治體制改革的憲政取向，應(yīng)當(dāng)已成為執(zhí)政黨和絕大多數(shù)關(guān)心政治的民間人士的共識(shí)。中共十六大政治報(bào)告給出的20年時(shí)間表，在某種意義上可解讀為執(zhí)政黨推行憲政的中、長(zhǎng)期計(jì)劃。不少知識(shí)界人士認(rèn)為，在中國(guó)施行憲政的初期階段，應(yīng)當(dāng)以法治的健全和完善為目標(biāo)，即所謂的“先法治后民主”。較為激進(jìn)的觀點(diǎn)對(duì)此表示了異議。筆者認(rèn)為，就此進(jìn)行爭(zhēng)論是沒有多大意義的。因?yàn)椋ㄖ闻c民主雖然內(nèi)涵不同，但有共生性，法治的目的,是對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制和對(duì)個(gè)人權(quán)力的保護(hù)；隨著法治的建立，人民的民主權(quán)利必將得到更充分的體現(xiàn)。正如約翰·洛克所說(shuō)的那樣：“憲政，或者說(shuō)法治，意味著國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力是有限的，并且這些限制可以通過(guò)成文的程序得到實(shí)施。”（《政府論(下集)第四章》)令人欣慰的是，從提出依法治國(guó)到總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布20周年會(huì)議上的講話，都充分表明，執(zhí)政黨的執(zhí)政思維在這一時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)生了較大的變革，中國(guó)的政治現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)步入軌道。

開啟憲政的體制背景及其所能承受的“度”

《南方周末》日前采訪的幾位學(xué)者認(rèn)為，從十六大至十七大的期間，“是開啟憲政的關(guān)鍵時(shí)期”，并引19世紀(jì)末清政府變法失敗為例，提出忠告，“要珍惜改革時(shí)機(jī)”（見該報(bào)2003年3月13日1-4版）。這是十分中肯的意見。應(yīng)該看到，一方面，由于政治體制改革滯后，已成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸，并增大了經(jīng)濟(jì)體制改革的阻力，而社會(huì)諸多矛盾也由此積累，蘊(yùn)藏著危機(jī)爆發(fā)的可能；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，社會(huì)利益多元化、各利益階層在政治上的訴求日趨強(qiáng)烈，都在客觀上要求對(duì)“上層建筑”作相應(yīng)的重構(gòu)調(diào)整。另一方面，中國(guó)正處于近幾十年來(lái)政治環(huán)境最為寬松的時(shí)期，執(zhí)政黨的“執(zhí)政黨意識(shí)”正在強(qiáng)化，其內(nèi)部的（政治體制）改革沖動(dòng)再次發(fā)力；而來(lái)自民間的推動(dòng)力量在日漸增長(zhǎng)的同時(shí)也顯得更為成熟、理智，這些，又都為中國(guó)憲政的開啟提供了有利的條件。因此可以說(shuō)，未來(lái)幾年是我國(guó)大力推進(jìn)政治體制改革的“最有利時(shí)機(jī)”。不過(guò)，在中國(guó)推行憲政的路徑選擇上，卻存在著不同的意見。如前所述，是“先法治后民主”或相反，可視為“兩步論”或“一步到位論”；在改革的切入點(diǎn)和具體的操作實(shí)施方面，則有更多的不同觀點(diǎn)和建議，如實(shí)行兩院制、設(shè)立民選的監(jiān)督委員會(huì)、實(shí)行黨政分開等等。我個(gè)人認(rèn)為，在考察這些意見并作路徑選擇時(shí)，必須充分地考慮這些改革能否成功的現(xiàn)實(shí)可能性，必須清醒地認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行體制給出的背景條件和它所能夠承受的“度”。

一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)是：在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不容挑戰(zhàn)，任何對(duì)這一現(xiàn)實(shí)構(gòu)成危害的選擇都不可能有生長(zhǎng)的空間；改革只能在執(zhí)政黨的主導(dǎo)下進(jìn)行。這是一個(gè)至關(guān)重要的“度”。其次，作為我國(guó)現(xiàn)行根本政治制度的人民代表大會(huì)制度同樣在相當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)不可動(dòng)搖，只能在其框架內(nèi)發(fā)展和完善，而不能推倒重構(gòu)。第三，改革是利益的調(diào)整，各利益階層的政治訴求是不相同的，改革的成功只能是政治上的妥協(xié)而不是針鋒相對(duì)，那些可能在根本上危及各個(gè)層面權(quán)力群體利益的改革都很難有完成的可能。顯而易見，在這樣的前提條件下，實(shí)行兩院制、設(shè)立民選的監(jiān)督委員會(huì)等等，都可能與上述三方面的要求相背立，無(wú)法取得進(jìn)入改革通道的“許可證”。這里再就“黨政分開”談一點(diǎn)看法?！包h政分開”是小平同志在上一世紀(jì)80年代提出來(lái)的，任何真正意義上的法治國(guó)家，黨政分開都是必然的選擇。在中國(guó)施行憲政，同樣不能例外。不過(guò)，執(zhí)政黨在1989年后對(duì)此表示出盡可能的沉默，原因是多方面的，除了擔(dān)心局面可能會(huì)由此失控外，其中一個(gè)潛在的因素，應(yīng)該是各個(gè)層面的權(quán)力群體憂慮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)成員會(huì)因此而被“架空”。因此，要實(shí)現(xiàn)“經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，”就必須在制度上有一種“妥協(xié)”的安排，“使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”，化阻力為動(dòng)力。

從另一個(gè)角度看，中國(guó)現(xiàn)行的制度體系為憲政的生成提供了基本的平臺(tái)，初步的政治體制改革完全可以在這個(gè)平臺(tái)上構(gòu)建。這一點(diǎn)已為國(guó)內(nèi)外不少專家學(xué)者所肯定。例如，武漢大學(xué)副教授褚建國(guó)先生就是在這個(gè)基礎(chǔ)上提出了“一黨立憲”的建議。他認(rèn)為“一黨制國(guó)家可以有意識(shí)、有計(jì)劃地培養(yǎng)選舉性權(quán)力，”“一黨立憲意在利用現(xiàn)有的制度框架，在不改變執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，使其權(quán)力得到有效的制約?！保ㄒ姟皯椪摵狻本W(wǎng)：《一黨立憲：中國(guó)憲政新路》）應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是一種很有新意的觀點(diǎn)，尤其是該文充分地注意到了開啟憲政的現(xiàn)實(shí)條件，與那些一廂情愿、近乎空談的“一步到位論”者有明顯的區(qū)別。不過(guò)，褚先生借鑒君主立憲的先例并引伸出的“一黨立憲”的概念還有待推敲，毋如仍用執(zhí)政黨倡導(dǎo)的“政治體制改革”更為貼切。因?yàn)椤耙稽h立憲”不等同于憲政，而現(xiàn)行的制度體系在文本上并不缺少“立憲”的意義。

再?gòu)牧硪粋€(gè)視角看，任何劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩都將會(huì)遲滯中國(guó)的歷史性進(jìn)步，都將會(huì)給民眾尤其是弱勢(shì)群體帶來(lái)無(wú)法預(yù)料的空前災(zāi)難，即使是如某些人提及的那樣，以前幾代人的犧牲換取后幾代人的福祉，也將會(huì)得不償失，其負(fù)面影響同樣難以預(yù)料。近來(lái)不少學(xué)者著文對(duì)辛亥革命前后中國(guó)的“憲政運(yùn)動(dòng)”進(jìn)行了回顧，基本的共識(shí)就是暴力革命最大的負(fù)面影響是往往導(dǎo)致專制的又一個(gè)輪回。在這樣的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)將受到毀滅性打擊，民眾生活將一落千丈。因此，在執(zhí)政黨的主導(dǎo)下，循序漸進(jìn)地進(jìn)行改革，是中國(guó)憲政之路的唯一正確選擇.

綜上所述，在未來(lái)的五至十年間中國(guó)憲政的啟動(dòng)性階段，最為可行的路徑選擇應(yīng)當(dāng)是催生現(xiàn)體制框架內(nèi)的權(quán)力制衡機(jī)制、加快法治建設(shè)的步伐并最后完成中共向法治意義上的執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這一階段性目標(biāo)，可嘗試從以下三個(gè)方面進(jìn)行改革：

一、完善法制，構(gòu)建制度化、程序化的執(zhí)政機(jī)制

完善法制，是推動(dòng)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。在現(xiàn)代政治語(yǔ)境中，那種以法治民的“法制”已不再成為可能。隨著法制的健全和完善，依法治國(guó)方有可操作性和現(xiàn)實(shí)可能性。不能設(shè)想，當(dāng)許多違憲或相互沖突、存在著大量的“空白、模糊和混亂”的法規(guī)及其它的一些具有權(quán)力效能的“文件”依然生效時(shí)，依法治國(guó)能有效地推行。因此，現(xiàn)階段政治體制改革當(dāng)務(wù)之急的一個(gè)重要方面，就是完善法制。這也是構(gòu)建制度化、程序化執(zhí)政機(jī)制的基礎(chǔ)平臺(tái)。制度化、程序化的執(zhí)政機(jī)制，就是一種建立在法治精神上、法制化的施政組織結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)作方式。構(gòu)建這樣的一種的機(jī)制，也是完成中國(guó)共產(chǎn)黨由“革命黨”向“執(zhí)政黨”最后轉(zhuǎn)變的基本標(biāo)志。中共十六大政治報(bào)告就這一取向作了一些原則性的闡述，其要點(diǎn)是：改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。在這里，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)范的應(yīng)是“政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”。這是一個(gè)內(nèi)涵及外延都很廣泛的概念，沒有嚴(yán)格的界定，黨的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)被隨意引申和解釋，其執(zhí)政方式的制度化、程序化就不可能實(shí)現(xiàn)。十六大政治報(bào)告雖然對(duì)此作了進(jìn)一步的表述，但要使之化作國(guó)家政治運(yùn)作的實(shí)際方式，就必須制定成文的程序和規(guī)范。同時(shí)，對(duì)“按照黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)與人民團(tuán)體的關(guān)系”要給出明確的有法定效力的規(guī)則，這也是執(zhí)政黨“依法執(zhí)政”、完善法制的一個(gè)重要內(nèi)容。因此，可以考慮制定“中華人民共和國(guó)政黨法”，除了對(duì)包括派在內(nèi)的政黨的一般性質(zhì)、活動(dòng)方式等進(jìn)行規(guī)范外，更重要的是對(duì)執(zhí)政黨與國(guó)家政治生活（以及與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)）的關(guān)系做出界定。這些規(guī)范應(yīng)大致包括以下內(nèi)容：

1、黨的主張必須經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家意志后方能在國(guó)家政治生活中施行。國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)（包括人大和一府兩院）要發(fā)揮實(shí)質(zhì)的職權(quán)作用，執(zhí)政黨不應(yīng)再將自己的主張直接施諸于國(guó)家政治生活。例如，黨的施政方針、對(duì)重大事項(xiàng)的決策和立法方面的要求、重要的人事安排等，都應(yīng)以建議的方式提交國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由其通過(guò)后分別以法律法規(guī)、政府令等方式予以施行。當(dāng)執(zhí)政黨的主張?jiān)趪?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)未能獲得通過(guò)時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整自己的主張另行提出建議。

2、黨的主張成為國(guó)家意志只能通過(guò)對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的主導(dǎo)予以實(shí)現(xiàn)。執(zhí)政黨“對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”不等同于各級(jí)黨委為同級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其主導(dǎo)方式主要地是利用執(zhí)政黨的優(yōu)勢(shì)資源，依照法定程序，推薦安排在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)職位以及表決的多數(shù)比例。同時(shí)，可在法律范圍內(nèi)通過(guò)制度安排確立一些有效的主導(dǎo)性機(jī)制，例如，在權(quán)力機(jī)關(guān)中執(zhí)政黨黨團(tuán)（黨組）的特別動(dòng)議權(quán)和否決權(quán)；執(zhí)政黨對(duì)違紀(jì)表決的黨員代表、委員或官員的撤換程序等等。

3、黨的主導(dǎo)必須符合憲法和法律的規(guī)定。一方面，執(zhí)政黨不得提出與法律相違背的主張，并運(yùn)用其主導(dǎo)力使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)而予以施行；另一方面，黨的主導(dǎo)在程序上、在適用范圍等方面都不得違背諸如“選舉法”、“組織法”等各相關(guān)的法律。

在某種意義上說(shuō)，“政黨法”是實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的必要保證。在構(gòu)建了制度化、規(guī)范化的執(zhí)政機(jī)制后，中共于政治體制改革發(fā)動(dòng)之初提出的“改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”的目標(biāo)將會(huì)得到實(shí)現(xiàn)。由于執(zhí)政黨的政黨屬性和職能范疇有了明確的界定，它的執(zhí)政運(yùn)作方式即被導(dǎo)入法治化的軌道，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)將成為在國(guó)家政治生活中唯一發(fā)揮職能作用的權(quán)力和行政、司法]機(jī)構(gòu)。有了這樣的基礎(chǔ)，我國(guó)的法治化建設(shè)也將會(huì)步入一個(gè)新的階段，國(guó)家治理的運(yùn)作效率、國(guó)家政治生活的有序化程度將進(jìn)一步提高，憲政中國(guó)之路，就有了一個(gè)良好的開端。

二、黨政合一，強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的法定權(quán)力職能

在現(xiàn)階段，企圖成功移植西方國(guó)家政黨政治的方式是行不通的，它超越了現(xiàn)體制所能承受的“度”。構(gòu)建制度化、程序化執(zhí)政機(jī)制最為可能的途徑之一就是推行“黨政合一”，借鑒國(guó)外一些成功的經(jīng)驗(yàn)，改革黨的內(nèi)部運(yùn)作方式和組織結(jié)構(gòu)，使之與法治化的國(guó)家治理方式相適應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的法定權(quán)力定位。在這一方面，中共曾提出了一個(gè)初步的設(shè)想：“為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。今后，各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。黨委辦事機(jī)構(gòu)要少而精，與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部門應(yīng)當(dāng)撤銷，它們現(xiàn)在管理的行政事務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理．．．．．．現(xiàn)在由上級(jí)行政部門黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和機(jī)關(guān)工作人員，由各級(jí)黨委管理；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，建立類似國(guó)家公務(wù)員的制度進(jìn)行管理；群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理?！保ㄒ姟爸泄彩笳螆?bào)告”）應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是一個(gè)可行性很強(qiáng)的體制改革選擇，它雖然被概括于“黨政分開”的表述之中，但卻又可以構(gòu)成“黨政合一”的要素之一。因?yàn)?，本文所提出的“黨政合一”的內(nèi)涵，簡(jiǎn)約的說(shuō)，就是指執(zhí)政黨的核心領(lǐng)導(dǎo)層同時(shí)為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的核心領(lǐng)導(dǎo)層；黨的組織機(jī)構(gòu)要“少而精”、不再與國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)重疊；黨組織的運(yùn)作由同時(shí)擔(dān)任國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的核心領(lǐng)導(dǎo)層主導(dǎo)。筆者在《合二為一：改革執(zhí)政方式的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)》中曾就此作過(guò)一些較為具體的論述，現(xiàn)將相關(guān)的研究心得補(bǔ)充陳述如下。

在現(xiàn)代憲政國(guó)家中，“一個(gè)政黨通過(guò)贏得選舉而獲得國(guó)家權(quán)力后，實(shí)際上只可能由該黨贏得選舉的那些黨員代表它來(lái)行使國(guó)家權(quán)力?！边@就面臨著執(zhí)政黨的內(nèi)部關(guān)系和黨的運(yùn)作方式的問(wèn)題，包括那些獲得國(guó)家權(quán)力的黨員與本黨在國(guó)家機(jī)關(guān)外的黨員處于何種關(guān)系，或者說(shuō)這兩方中的哪一方掌握本黨的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)？“總起來(lái)看，六國(guó)各大政黨普遍奉行一條準(zhǔn)則，即由獲得國(guó)家權(quán)力的黨員及其組織掌握黨的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！保ā度舜笱芯俊?002年第6期蔣勁松：《美英法德瑞以六國(guó)議會(huì)與政黨的關(guān)系》）當(dāng)然，我國(guó)的選舉制度與之不同，通常，執(zhí)政黨推薦并通過(guò)選舉而成為人大代表、委員和政府主要官員的黨員，并不意味著代表執(zhí)政黨，他們與國(guó)家機(jī)關(guān)以外的黨員一道，通通服從于完全獨(dú)立的、擁有很大實(shí)際權(quán)力的黨的組織系統(tǒng)。這就使得這個(gè)系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)過(guò)于龐大，其機(jī)構(gòu)設(shè)置又往往與國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)重疊，造成了雙重領(lǐng)導(dǎo)、以黨代政的情況。這樣的治理方式，既不符合依法治國(guó)的精神，效率上也是不高的。雖然，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)同或移植西方國(guó)家政黨政治的方式和準(zhǔn)則，但作為借鑒則可以促進(jìn)和完善我們的政治體制改革。因此應(yīng)當(dāng)在執(zhí)政黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)上作一種整合。可以設(shè)想，從改革黨的運(yùn)作方式和組織結(jié)構(gòu)入手，將黨的“指揮中心”轉(zhuǎn)移至國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層的黨員集體中。也就是說(shuō)，執(zhí)政黨的組織體系，除了分管純粹黨務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)及“少而精”的辦事機(jī)構(gòu)外，不再設(shè)置實(shí)際管理國(guó)家事務(wù)的專職領(lǐng)導(dǎo)職位和處理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的歸并至國(guó)家機(jī)關(guān)中；黨的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（各級(jí)黨委的常委會(huì)）的主體，由擔(dān)任國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)（包括人大和一府兩院）主要領(lǐng)導(dǎo)的黨員集體構(gòu)成。在運(yùn)作上，黨務(wù)與政務(wù)分開，在“指揮中心”的主導(dǎo)下，黨內(nèi)事務(wù)，由黨的組織體系直接管理，國(guó)家治理則依照法定程序，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行（具體設(shè)想?yún)⒁姟昂隙橐弧币晃模?。?yīng)當(dāng)說(shuō)，這樣的治理方式比較符合法治精神，同時(shí)將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)法定權(quán)力職能。

目前，在我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的法定權(quán)力職能尚存在一定的虛化傾向，在某種意義上是為黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這是由于執(zhí)政黨的現(xiàn)行執(zhí)政方式所決定的。實(shí)行“黨政合一”，在實(shí)質(zhì)上就是構(gòu)建制度化、程序化執(zhí)政機(jī)制最可行的操作步驟之一，是在現(xiàn)階段、現(xiàn)體制框架內(nèi)推進(jìn)依法治國(guó)的有效途徑。朝這一方向發(fā)展，今后國(guó)務(wù)院的部長(zhǎng)和國(guó)務(wù)委員也應(yīng)該逐步改從全國(guó)人大常委會(huì)成員中選任；各級(jí)黨委一半以上的委員由經(jīng)過(guò)民主投票程序而當(dāng)選為各級(jí)人大常委后，將有效地培養(yǎng)議會(huì)內(nèi)政黨的活動(dòng)習(xí)慣。“指揮中心”轉(zhuǎn)移到國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)，不僅不違背而且有效加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家機(jī)關(guān)作為在國(guó)家政治生活中唯一具有法定權(quán)力職能的地位，也將在實(shí)際運(yùn)作上得以確立?！包h、政權(quán)組織同其他社會(huì)組織的關(guān)系制度化，國(guó)家政權(quán)組織內(nèi)部活動(dòng)制度化”（見“十三大政治報(bào)告”）也就能夠得以實(shí)現(xiàn)。

三、“委員”專職化，催生現(xiàn)體制內(nèi)的權(quán)力制衡機(jī)制

國(guó)家治理的“指揮中心”轉(zhuǎn)移后，它的權(quán)力也將隨之膨脹，就會(huì)面臨誰(shuí)來(lái)監(jiān)督“中心”的問(wèn)題。眾所周知，“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，不受制約的權(quán)力是與現(xiàn)代政治理念格格不入的。法治的基本精神就是對(duì)公權(quán)的限制。這種限制，又主要是通過(guò)權(quán)力制衡的方式加以實(shí)現(xiàn)的。如前所述，在現(xiàn)階段實(shí)行三權(quán)分立、或設(shè)立民選的監(jiān)督委員會(huì)等，缺乏必要的體制支持平臺(tái)，在無(wú)法對(duì)現(xiàn)行體制特別是根本制度作重構(gòu)性的重大調(diào)整時(shí)，實(shí)行人大常委委員（包括執(zhí)政黨黨委委員）的常任制、專職化，幾乎是催生現(xiàn)體制內(nèi)的權(quán)力制衡機(jī)制唯一可行路徑。

作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，實(shí)行的是非常設(shè)制，每年的會(huì)期一般為15天。一方面，源于虛化的“人民”主權(quán)理論，人大代表的人數(shù)太多，代表構(gòu)成的象征性意義大于權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“政治家”的要求，幾千人的大會(huì)也很難有效地議事論政；另一方面，作為常設(shè)機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)又規(guī)模過(guò)小，難以承擔(dān)在實(shí)質(zhì)上愈來(lái)愈繁重的立法和監(jiān)督工作，常委會(huì)成員在嚴(yán)格意義上也不是專職和職業(yè)化的，因此，即使在技術(shù)層面上也存在著有效發(fā)揮職能的障礙。但又必須看到，在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)，成在著一定的權(quán)力制衡的生長(zhǎng)空間。人大的基本職能之一就是對(duì)一府兩院的監(jiān)督，只不過(guò)由于種種原因，這種監(jiān)督的效能打了折扣，如果將這種一定程度上被虛化的職能落到實(shí)處，加上人民政協(xié)民主監(jiān)督的剛性化，就會(huì)結(jié)構(gòu)成一個(gè)基本的平臺(tái)，形成一個(gè)基本而有效的權(quán)力制衡機(jī)制。

在現(xiàn)體制的框架內(nèi)，要充分地發(fā)揮人大及其常委會(huì)的作用，唯一的方法就是將人大常委會(huì)改革成為由職業(yè)政治家組成的、一定意義上類似議會(huì)的機(jī)構(gòu)。這就應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人大常委會(huì)的規(guī)模，實(shí)行委員的常任制、專職化；同時(shí)，相應(yīng)的調(diào)整、完善其議事規(guī)則，改善其工作條件。即使是按照人大常委會(huì)的現(xiàn)行運(yùn)作方式和議事規(guī)則，一個(gè)專職化、進(jìn)行了“類議會(huì)改造”的人大常委委員集體，不論在技術(shù)層面上還是政治上，都很難受到少數(shù)人（包括常委會(huì)核心領(lǐng)導(dǎo)層）的操控，其職責(zé)所在，將會(huì)順理成章地對(duì)“指揮中心”發(fā)揮監(jiān)督主體的作用。此外，大家都知道，中共黨章規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是它的各級(jí)代表大會(huì)及其所產(chǎn)生的各級(jí)黨委會(huì)，但在實(shí)際運(yùn)作中，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職能如同人大一樣在一定程度上被虛化了。實(shí)行黨委委員的常任制、專職化，并將其中的絕大多數(shù)推薦當(dāng)選為人大常委委員，不僅能在實(shí)際運(yùn)作中有效地落實(shí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)職能，而且由于黨委會(huì)的主體實(shí)際上已寓于人大常委會(huì)中，人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位也將在實(shí)質(zhì)上得以確立。同時(shí)，這一主體對(duì)核心領(lǐng)導(dǎo)層的制約和監(jiān)督，將具有不可爭(zhēng)辯的剛性效力。這樣的制度設(shè)計(jì)具有雙重的內(nèi)意義，一是堅(jiān)持和完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度，二是由黨委會(huì)主體為多數(shù)構(gòu)成的人大常委會(huì)（而不是人數(shù)眾多的人大本身），在一定的意義上，將發(fā)揮著議會(huì)的功能。

構(gòu)建現(xiàn)體制內(nèi)的權(quán)力制衡機(jī)制，另一有效的途徑就是實(shí)行政協(xié)委員（或常委）的常任制和專職化。筆者在《試論人民政協(xié)的定位與制度保證》一文中曾對(duì)此作了較為具體的論述，其“要害”就是通過(guò)立法，將人民政協(xié)改革成為某種程度上具有議會(huì)上院性質(zhì)的、在法定意義上實(shí)施參政議政、民主監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。在這樣的定位上，專職化的政協(xié)委員（或常委），不但對(duì)一府兩院，即使是對(duì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，也具有法定効力很強(qiáng)的制約和監(jiān)督作用。

一個(gè)有效的權(quán)力制衡機(jī)制，是一個(gè)法治國(guó)家不可或缺的構(gòu)成要素?！拔瘑T”的專職化，黨、人大、政協(xié)三位一體的“委員”合力，將形成我國(guó)現(xiàn)體制下的基礎(chǔ)“制衡”體系，使我國(guó)的法治化建設(shè)，步入一個(gè)有了質(zhì)的飛躍的新階段。

總的說(shuō)來(lái)，本文認(rèn)為，“開啟憲政”必須從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮所選擇路徑的現(xiàn)實(shí)可能性；必須按照順序漸進(jìn)的原則，分階段推進(jìn)；必須避免發(fā)生劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩，實(shí)現(xiàn)改革的“軟著陸”，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過(guò)渡。憲政之路，就是中國(guó)的政治現(xiàn)代化之路，一個(gè)國(guó)家，無(wú)論其經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭多么強(qiáng)勁，如果沒有現(xiàn)代化的政治制度予以保證，都是不可能持續(xù)長(zhǎng)久的；而在現(xiàn)代社會(huì)，人民充分地享受平等、自由的民主權(quán)利，不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段，更是目標(biāo)的主體，人類文明的體現(xiàn)。