收入清算制度鐵路運(yùn)輸論文
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雖然鐵道部已正式走入歷史，但是原來存在于各鐵路局、專業(yè)運(yùn)輸公司、合資鐵路、地方鐵路之間的運(yùn)輸收入清算制度仍在照舊運(yùn)行，制度的監(jiān)督、協(xié)調(diào)與執(zhí)行職能暫由新成立的中國鐵路總公司承擔(dān)。盡管鐵路運(yùn)輸收入清算制度在從1950年建立至今的64年時(shí)間里幾經(jīng)改革，不斷完善，但是，隨著鐵路部門政企分開和經(jīng)濟(jì)管理體制改革的深化，隨著各鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位的確立和多元化投資的引入，中國鐵路運(yùn)輸市場將會逐步形成適度競爭的局面。那么，就需要相應(yīng)地建立更加符合市場規(guī)律，公平合理的鐵路運(yùn)輸收入清算制度。目前正在實(shí)行的，2005年新修訂完善的運(yùn)輸收入清算制度，雖然基本貫穿了運(yùn)輸生產(chǎn)的全過程，初步體現(xiàn)了“收入來自市場”，但是，由于很多運(yùn)價(jià)仍是按照原來鐵道部和國家發(fā)改委統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，所以不可避免仍存在一些問題：
1未能真實(shí)反映市場供需
不同地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人員流動特征的不同，對鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。各個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)由于基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸裝備、員工素質(zhì)和盈虧狀況的不同，對運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力、供給效率也會呈現(xiàn)一定差異。這種供給和需求的地區(qū)差異本應(yīng)該通過不同的運(yùn)價(jià)有所體現(xiàn)，并通過運(yùn)價(jià)進(jìn)行調(diào)節(jié)，開行列車的數(shù)量、車種、等級等也需要根據(jù)市場供需來確定，并與相應(yīng)的運(yùn)價(jià)匹配。但是，現(xiàn)行的由原鐵道部規(guī)定統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的收入清算制度，幾年調(diào)整一次，不但不能及時(shí)反映而且也不能真實(shí)反映運(yùn)輸市場的供求狀況。比如運(yùn)輸?shù)?，很多線路列車空跑現(xiàn)象嚴(yán)重，但也不能取消列車和降價(jià)攬客，極大浪費(fèi)了運(yùn)輸資源。
2未能真實(shí)反映運(yùn)輸企業(yè)成本
鐵路運(yùn)輸企業(yè)若要成為真正獨(dú)立的市場主體，就不僅要考慮日常運(yùn)營，還要考慮未來發(fā)展，所以，其成本支出除了客貨運(yùn)輸、管理運(yùn)營、設(shè)施設(shè)備維護(hù)之外，還應(yīng)該包括基本建設(shè)投資、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、人力資源開發(fā)、運(yùn)輸市場開發(fā)等等。因此，鐵路運(yùn)輸收入清算所遵循的運(yùn)價(jià)應(yīng)該是包含了上述成本再加上適當(dāng)利潤。但是，目前所執(zhí)行的運(yùn)輸收入清算制度包括為體現(xiàn)區(qū)域成本差異而制定的價(jià)格調(diào)整系數(shù)，僅是在全路平均運(yùn)輸成本的基礎(chǔ)上，對各鐵路運(yùn)輸企業(yè)所做的成本補(bǔ)償，并未真實(shí)反映企業(yè)的實(shí)際成本，影響了鐵路運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和主動適應(yīng)市場的積極性。在這種全路統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的清算制度下，鐵路運(yùn)輸企業(yè)很難成為真正意義上的市場主體。
3未能有效激勵(lì)
鐵路運(yùn)輸企業(yè)兼顧運(yùn)輸數(shù)量與質(zhì)量目前的鐵路運(yùn)輸收入清算制度，是和運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量即工作量相掛鉤的，但是缺乏和運(yùn)輸質(zhì)量相掛鉤的激勵(lì)制度。原鐵道部統(tǒng)一規(guī)定了大部分運(yùn)輸清算單價(jià)，尤其是直通運(yùn)輸清算單價(jià)，使得鐵路運(yùn)輸企業(yè)完成的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量越多，獲得的收入就越多，這就大大激發(fā)了鐵路運(yùn)輸企業(yè)通過增加運(yùn)量來增加收入的積極性，但同時(shí)也導(dǎo)致了鐵路運(yùn)輸企業(yè)間在爭搶運(yùn)量時(shí)的內(nèi)耗競爭。管界相鄰的各鐵路運(yùn)輸企業(yè)在每天清算時(shí)間節(jié)點(diǎn)（18:00點(diǎn)）重復(fù)上報(bào)和搶報(bào)相同的分界口接入交出車輛，就是這種內(nèi)耗性競爭的明證?，F(xiàn)行清算制度也導(dǎo)致了在運(yùn)輸質(zhì)量方面對鐵路運(yùn)輸企業(yè)的負(fù)向激勵(lì)，因?yàn)榧偃邕\(yùn)輸企業(yè)過多關(guān)注運(yùn)輸質(zhì)量，就會提高運(yùn)輸成本，降低周轉(zhuǎn)效率，從而降低運(yùn)輸收入。事實(shí)上，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在提供運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象普遍存在，諸如野蠻搬運(yùn)、野蠻裝卸、缺乏對承運(yùn)物品的保護(hù)措施等等現(xiàn)象，廣受詬病。這使得鐵路運(yùn)輸企業(yè)從事的大多是低附加值運(yùn)輸服務(wù)，而喪失了高附加值運(yùn)輸服務(wù)市場。這種重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致近年來鐵路運(yùn)輸在整個(gè)運(yùn)輸市場中所占份額不斷下降的重要原因之一。但是，由于原鐵道部的政企不分和目前政企初步分開后仍然維持的垂直一體化及壟斷經(jīng)營的模式，使得現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸收入清算制度存在的上述問題對鐵路運(yùn)輸企業(yè)造成的影響尚未顯現(xiàn)。然而，隨著鐵路經(jīng)營管理體制改革的深化，這些問題終將凸顯。所以，未雨綢繆，提前著手研究適應(yīng)市場化改革要求的中國鐵路運(yùn)輸收入清算制度，顯得尤為重要。因此，本文在已有的鐵路運(yùn)輸收入清算制度基礎(chǔ)上，針對前文總結(jié)出的三大問題，提出相應(yīng)的政策建議。
二對鐵路運(yùn)輸收入清算制度改革的政策建議
1使清算價(jià)格真實(shí)反映市場供求又要避免壟斷高價(jià)
同時(shí)兼顧公益運(yùn)輸由于鐵路網(wǎng)的自然壟斷屬性，鐵路產(chǎn)業(yè)無論采用什么樣的改革方式，終究無法完全避免壟斷。政府部門只能通過一定的規(guī)制措施盡量限制鐵路企業(yè)的壟斷程度，盡量打破行政壟斷，同時(shí)又要通過一定的財(cái)政補(bǔ)貼保障鐵路完成政策性和公益性運(yùn)輸；既要使市場這只“看不見的手”正常發(fā)揮作用，又要能夠彌補(bǔ)“市場失靈”，避免“政府失靈”。具體到鐵路運(yùn)輸收入清算來講，首先，要使鐵路企業(yè)的客貨運(yùn)輸收入直接來自市場，根據(jù)從市場上實(shí)際取得的運(yùn)輸收入和成本支出進(jìn)行清算，而不再經(jīng)過政府部門的二次調(diào)節(jié)平均分配。其次，政府價(jià)格規(guī)制部門應(yīng)該制定合理靈活的鐵路運(yùn)輸清算價(jià)格政策，使清算價(jià)格能夠成為及時(shí)調(diào)節(jié)運(yùn)輸供給和需求的有效手段，使清算價(jià)格信號能夠及時(shí)有效配置包括鐵路運(yùn)輸在內(nèi)的各種交通運(yùn)輸方式的運(yùn)力資源。再次，政府部門還要通過一定的財(cái)政補(bǔ)貼，使鐵路企業(yè)有能力完全保障軍事國防、專運(yùn)特運(yùn)、節(jié)日運(yùn)輸、救援救災(zāi)、“老少邊窮”地區(qū)、國土資源開發(fā)等公益性運(yùn)輸。最后，雖然中國鐵路進(jìn)一步改革的目標(biāo)是讓鐵路企業(yè)成為真正的市場主體，收入直接來自市場，擁有較自由的定價(jià)權(quán)，但是政府也不能對鐵路運(yùn)輸清算價(jià)格放任不管，仍要對清算價(jià)格上浮做出適當(dāng)限制，在分區(qū)域基準(zhǔn)清算價(jià)格的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)定清算價(jià)格上限或浮動比例上限。因?yàn)橹袊赜蜻|闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源分布的區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，人員流動在各種節(jié)日前后呈現(xiàn)非常規(guī)律性的大規(guī)?？鐓^(qū)域遷徙特征，物資尤其是煤炭、石油、糧食、果蔬等大宗物資的運(yùn)輸需求總是呈現(xiàn)非常明顯的季節(jié)性跨區(qū)域大增大減，所以，運(yùn)量的波峰波谷差異非常大，同時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同也導(dǎo)致各地區(qū)交通運(yùn)輸資源供給能力的不同。因此，假如政府對鐵路運(yùn)輸清算價(jià)格放任不管，則有可能出現(xiàn)部分鐵路企業(yè)憑借壟斷力量，形成壟斷高價(jià)，提供低質(zhì)服務(wù)，侵害服務(wù)對象利益（這里的服務(wù)對象包括旅客、貨主和鐵路承運(yùn)企業(yè)），影響正常的人員物資流動，擾亂正常運(yùn)輸秩序，進(jìn)而增加了整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。
2使清算價(jià)格真實(shí)反映運(yùn)輸企業(yè)成本
營造公平競爭環(huán)境在原鐵道部時(shí)代，各鐵路局和鐵路專業(yè)運(yùn)輸公司雖然是獨(dú)立法人，但并不是真正“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的企業(yè)，并不享有真正企業(yè)應(yīng)當(dāng)擁有的市場權(quán)利，比如投資權(quán)和定價(jià)權(quán)等等。由于政企不分，使得中國鐵路兼具自然壟斷和行政壟斷的特點(diǎn)，但同時(shí)，各鐵路運(yùn)輸企業(yè)也承擔(dān)了大量的政策性和公益性運(yùn)輸任務(wù)；雖然歷經(jīng)多次清算價(jià)格調(diào)整，但都是服從和服務(wù)于國家宏觀調(diào)控的需要，卻忽視了對鐵路運(yùn)輸成本的合理補(bǔ)償和各鐵路企業(yè)成本的個(gè)性化差異。中國幅員遼闊，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況等客觀因素和運(yùn)輸服務(wù)水平等主觀因素，導(dǎo)致各地區(qū)鐵路運(yùn)輸成本差異很大，越是偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，自然地理?xiàng)l件就越惡劣，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)成本和鐵路運(yùn)輸成本就越高，但服務(wù)質(zhì)量意識相對較弱，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自然地理?xiàng)l件相對優(yōu)越，維護(hù)和運(yùn)輸成本相對就越低，但服務(wù)質(zhì)量意識相對較強(qiáng)。要讓改革之后的鐵路企業(yè)成為真正的市場主體，除了要讓鐵路企業(yè)在政府規(guī)制下?lián)碛邢鄬ψ杂傻亩▋r(jià)權(quán)之外，還要保證其擁有對運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)車車輛等資產(chǎn)進(jìn)行投資的自主權(quán)，便于鐵路企業(yè)因地制宜，滿足日常運(yùn)營服務(wù)、市場競爭和企業(yè)發(fā)展的需要。因此，鐵路運(yùn)輸收入清算價(jià)格，不能由政府統(tǒng)一定價(jià)，而要充分考慮不同鐵路企業(yè)的成本特征。建議本著“涵蓋成本，合理留利，政府監(jiān)管，避免壟斷”的原則，采用成本加成的定價(jià)機(jī)制，市場定價(jià)和政府限價(jià)相結(jié)合。具體來說，首先，由政府規(guī)制部門根據(jù)各地區(qū)和線路的實(shí)際成本，分區(qū)域制定不同的基準(zhǔn)清算價(jià)格，基準(zhǔn)清算價(jià)格要足以彌補(bǔ)各區(qū)域鐵路公司的運(yùn)輸成本，為其他鐵路公司跨區(qū)運(yùn)輸提供服務(wù)的成本，基本建設(shè)和運(yùn)營成本；政府規(guī)制部門還要在基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上對利潤加成比例和價(jià)格浮動區(qū)間做合理限定，便于鐵路企業(yè)根據(jù)市場供求情況和服務(wù)的差異化需求，制定相應(yīng)價(jià)格，合理配置資源，同時(shí)避免壟斷高價(jià)。其次，政府要制定合理、嚴(yán)格的規(guī)制政策，兼顧網(wǎng)運(yùn)一體區(qū)域鐵路公司、專業(yè)運(yùn)輸公司、合資鐵路、企業(yè)專用鐵路等多元化投資主體、多類型鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間相互提供服務(wù)清算價(jià)格的公平合理，保障各鐵路企業(yè)在不同區(qū)域都享有公平公正的通路權(quán)，避免鐵路企業(yè)尤其是擁有鐵路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)憑借區(qū)域壟斷和路網(wǎng)壟斷優(yōu)勢設(shè)置接入瓶頸，哄抬路網(wǎng)接入價(jià)格，擾亂正常運(yùn)輸秩序，破壞市場公平競爭環(huán)境。再次，對于政策性和公益性運(yùn)輸要實(shí)行分類補(bǔ)貼。最后，對于新建鐵路項(xiàng)目實(shí)行分類負(fù)責(zé)，經(jīng)營性鐵路由企業(yè)投資建設(shè)和管理；公益性鐵路由政府投資，企業(yè)組織建設(shè)和管理；兼具經(jīng)營性和公益性的鐵路由政府政策和適度財(cái)政支持，企業(yè)具體負(fù)責(zé)籌融資和建設(shè)管理；繼續(xù)保留鐵路基本建設(shè)基金，由各鐵路承運(yùn)企業(yè)代為收取上繳國庫，其中半數(shù)以上返還中國鐵路總公司，用于非公益鐵路項(xiàng)目的建設(shè)，少數(shù)由國家鐵路局安排，用于公益性鐵路的建設(shè)。
3完善清算體系
細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)企業(yè)兼顧運(yùn)量與質(zhì)量要激勵(lì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)在提升運(yùn)量的同時(shí)提升服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)減少內(nèi)耗性競爭，就需要進(jìn)一步完善清算體系，細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，讓市場和參與交易的雙方直接決定鐵路運(yùn)輸收入清算分配，改變“統(tǒng)收統(tǒng)分”的清算方式。具體來講，就是本著“運(yùn)輸收入直接來自市場，服務(wù)收入直接來自被服務(wù)對象”的原則對整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場的總收入進(jìn)行兩次分配。首先，整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場的總收入都由組織發(fā)送、承運(yùn)和到達(dá)作業(yè)的鐵路企業(yè)分別直接從買方即旅客或貨主方得到。這樣買方手中的貨幣就是“選票”，買方會根據(jù)市場口碑和消費(fèi)意愿將“選票”投給中意的賣方并選擇相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這里的賣方包括鐵路、公路、民航乃至水運(yùn)等各種可能的運(yùn)輸市場競爭主體。這樣整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場的總收入不僅取決于組織發(fā)送、承運(yùn)、到達(dá)作業(yè)的各鐵路公司的服務(wù)水平和接納能力，而且取決于鐵路運(yùn)輸整個(gè)環(huán)節(jié)中各個(gè)服務(wù)提供方的服務(wù)水平和接納能力，整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場將由此形成一個(gè)整體同其他交通運(yùn)輸方式展開競爭，同時(shí)多個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間也會展開競爭。其次，鐵路運(yùn)輸市場的總收入將由直接取得收入的組織發(fā)送、承運(yùn)、到達(dá)作業(yè)的鐵路公司根據(jù)參與運(yùn)輸各中間服務(wù)環(huán)節(jié)的鐵路企業(yè)的工作量和服務(wù)水平進(jìn)行再次分配，經(jīng)由路網(wǎng)使用費(fèi)由鐵路承運(yùn)企業(yè)根據(jù)經(jīng)由里程和線路暢通情況，分段清算給其經(jīng)由的鐵路企業(yè)，避免經(jīng)由鐵路企業(yè)之間相互扯皮內(nèi)耗。這樣就會形成鐵路運(yùn)輸市場內(nèi)外競爭的良好格局，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，激勵(lì)鐵路企業(yè)同時(shí)兼顧運(yùn)量與服務(wù)質(zhì)量，增加鐵路在整個(gè)運(yùn)輸市場的份額和高附加值運(yùn)輸產(chǎn)品的比重。因?yàn)殍F路運(yùn)輸“全程、全網(wǎng)、全天候”的特點(diǎn)，為保證上述清算規(guī)則的有效執(zhí)行，還需對應(yīng)改進(jìn)和完善現(xiàn)有的運(yùn)輸收入清算信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)收入清算的信息化、自動化、網(wǎng)絡(luò)化水平，同時(shí)保持現(xiàn)有鐵路資金清算中心的獨(dú)立性，保證鐵路運(yùn)輸收入清算規(guī)則制定和執(zhí)行的公開、公平、公正。
作者：馬曉飛王欣單位：北京郵電大學(xué)北京交通大學(xué)
